歷史制度主義視閾下中國足球管理體制變遷研究

[ 作者簡介 ]

白于星，男，山東菏澤人，河北地質大學，碩士在讀，研究方向：行政管理公共政策。

[ 摘要 ]

本文以歷史制度主義理論框架為分析范式，對建國以來中國足球管理體制變遷歷程進行梳理，探討了中國足球管理體制變遷所受到的國際環境、制度環境、文化環境等諸多因素的影響，系統闡述了中國足球管理體制歷史變遷出現的路徑依賴問題。進而從制度移植、利益分配、變遷路徑調整等方面提出相關對策，以期為中國足球管理體制良性化發展提供新的思維模式。

[ 關鍵詞 ]

歷史制度主義;中國足球管理體制;體制變遷

中圖分類號：EA1

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.02.014

2022年卡塔爾世界杯亞洲區預選賽12強賽B組比賽中，中國隊以0比2負于日本隊，1比3負于越南隊，無緣2022年卡塔爾世界杯。盡管在12強賽中國足主帥由李鐵更換成了李霄鵬，在戰略戰術上也進行了一系列調整改進，但比賽結果依舊令人失望。

中國足球世預賽發揮得如此不佳并不能簡單地歸咎于本土教練執教問題、戰略戰術問題、歸化球員問題，而應該進一步追溯到管理層面上。中超高層管理缺乏監督，足協權力過大，作為微觀市場主體的足球俱樂部，其權利則不斷被壓縮，權益得不到保障，欠薪現象日益嚴重，使得足球領域的不良現象愈演愈烈。中國足球管理體制的混亂對足球比賽中運動員的士氣、體能、戰術等造成了極大的影響，導致了中國足球在國際賽事上的表現總是不盡人意，為此應當對中國足球管理體制改革予以反思，以便從根本上打破中國足球發展桎梏。歷史制度主義理論作為一種成熟的制度分析工具，能夠用于研究中國足球管理體制深層次的缺陷不足。因此，本文基于歷史制度主義范式，從制度變遷角度探討中國足球管理體制為何運作效率低下，并提出了推動中國足球管理體制良性化發展建議，希望為中國足球管理體制的進一步改革發展提供新的思路。

1 歷史制度主義理論分析框架

凱瑟琳·西倫和斯文·史泰默于1992年發表的專著《建構政治學：歷史制度主義的比較分析》中，第一次明確提出了“歷史制度主義”概念，自此以后歷史制度主義開始作為一種制度分析范式獲得了巨大發展。該理論將制度定義為“嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例”。歷史制度主義批評傳統的宏觀理論與微觀理性選擇范式，并嘗試以中觀理論研究視角重建政治科學。

本文參考了董瓊華所寫的《論歷史制度主義解析制度變遷的邏輯框架》的思路，將以往松散的歷史制度主義理論以模型的方式整合到一起，構建了相對完整的歷史制度主義分析框架。在這個分析框架中，制度變遷以原有體系被打破為起點，最終形成新的制度體系，體現了制度的斷續式均衡。多種不確定因素持續作用于舊制度，當舊制度體系的承載力已經達到了該制度的閾值臨界點之時，制度變遷就開始了。歷史制度主義中對于制度變遷的原因眾說紛紜。在不同的歷史時期，引起制度變遷的因素不盡相同，在這里我們可以把導致制度變遷的因素分為外生變量、內生變量、行動變量三種：外生變量又分為國際環境、制度環境、文化環境;內生變量主要指利益因素，假定個體和組織進行一系列活動遵循利益最大化原則;行動變量涉及為推進制度變遷而活動的團體、個人，這里主要指代政府（國家體育總局屬于政府行政機關，為便于說明，二者可以換用）、中國足球協會、足球俱樂部等。

行動變量在利益因素的驅動下，采取一系列行為來影響制度變遷。

歷史制度主義認為，制度生成以后會進入一個穩定存續時期，使得制度發展逐漸呈現出路徑依賴特征，該特征對于之后制度變遷的路徑選擇起著重要影響。按照對舊制度體系依賴性的強弱，制度變遷路徑可分為兩種類型：一種是強制性制度變遷路徑，另一種是誘致性制度變遷路徑。對強制性制度變遷路徑而言，舊制度體系路徑依賴特征明顯，制度上往往呈現出閉鎖狀態，因此需要外生變量、內生變量、行動變量共同作用打破舊制度體系，使制度在短期內發生質變。因為該程序是自上而下、激進且具有強制性的，因此會出現一系列對歷史發展起決定性作用的重大政治事件，構成由舊制度斷裂到新制度生成的“關鍵節點”。對于誘致性制度變遷路徑而言，舊制度體系的路徑依賴性不強，整個制度發展呈現開放性，因此，可采用小成本的制度演變渠道來進行改革，使舊制度持續、局部、溫和地向著新制度發展演進。

2 中國足球管理體制的變遷歷程

按照歷史制度主義“關鍵節點”來劃分，中國足球管理體制可以分為專業化時期與職業化時期，職業化時期又可分為初始探索階段與坎坷發展階段。

2.1 足球管理體制專業化時期（1952年—1993年）

該時期政府全方位主導足球體育事業，以施行舉國體制為主要特征。1952年，新中國參照蘇聯等社會主義國家的體育管理模式，設立了國家體育管理委員會（國家體育總局前身），在全國范圍內推行舉國體制。該體制規定，國家體育管理當局可以在全國范圍內利用行政手段調動人力、物力、財力在內的全部體育資源，以便讓專業運動員在競技運動中取得優異成績，推動中國體育事業迅速發展。1955年1月3日，中國足球協會宣布建立，次年4月，我國足球甲級、乙級聯賽正式開賽。1952年至1993年間，我國的足球管理體制以舉國體制為主，走上了足球專業化路線。該制度的推行使我國足球運動水平有了較快的提升，并使我國的足球運動員在國際性質比賽中有著不俗的表現。

2.2 足球管理體制職業化時期（1992年至今）

2.2.1 足球職業化初始探索階段（1992年—2004年）

該階段政府開始引導市場發揮作用，對足球資源進行新一輪配置，該時期以推行中國職業足球聯賽為主要特征，其中甲級A組聯賽是中國最高水平的職業足球聯賽。1992年6月，在北京召開了一場對我國足球發展有著里程碑意義的大會，史稱“紅山口會議”。此次大會上，中央領導提出了“順應體育職業化改革趨勢，構建新型職業足球市場”的中國足球發展目標，并決定利用兩年的時間籌備中國足球職業聯賽。1994年4月，中國足球甲級聯賽成功舉辦。1995年，中國足球運動管理中心正式成立，全國各地也隨之建立地方足球運動管理中心。該機構與中國足協是“兩塊牌子，一套班子”，兼有行政與社會服務功能，內部屬于體委附屬機構，外部則以中國足協的名義開展活動，以符合國際慣例，加強國際交流合作。中國足球職業聯賽憑借富有懸念的賽制設置、相對靈活的足球轉會機制、歸化的優秀球員、大量的新聞媒體宣傳推介以及頻繁的國際足球互動等多種新興特質吸引大批觀眾，讓更多消費者樂于付費進入賽場觀球，與足球相關的競賽商品次級交易市場也初步建立（例如特許商品銷售市場）。然而由于中國正處在足球職業化初期摸索階段，足球市場相關法律法規并不健全，因此職業聯賽中也產生了一些違規行為。

2.2.2 足球職業化坎坷發展階段（2004年至今）

該階段中國足球市場化運作日益成熟，以推行中國足球協會超級聯賽為主要特征。2004年，中國足球協會在總結了中國足球行業十年的運作經驗后，指出為提升我國職業足球競技水準與品質，要打造中國足球協會超級聯賽（以下簡稱“中超聯賽”）。這是我國職業足球的頂尖賽事，由先前甲A聯賽升格改建而成。同年4月，為進一步深化我國足球職業化改革，由中國足協和全部中超聯賽俱樂部一起聯合斥資建立了中超聯賽有限責任集團公司，該公司由中國足協管理。盡管中超聯賽改革程度相比于甲A更加深入，更加向市場化靠攏，但其改革的結果卻令人大失所望。國足在2006年世界杯上無緣十強，在2007年亞洲杯分組賽上也未能踢出令人滿意的成績。2008年北京奧運會足球項目戰績慘烈，女足未能完成賽前進入四強的目標，男足小組未出線，成為奧運歷史上成績最差的東道主。2009年，我國職業足球界掀起了打假風暴，足球比賽的一些越軌行為被曝光，這也表明了中國職業足球的發展道路是崎嶇且充滿荊棘的。2015年3月，《中國足球改革發展總體方案》正式出臺，該方案將足球發展升高為國家發展戰略。國務院辦公廳專門設立足球改革領導小組，以迅速推動足球職業化、足球人才培養等關于足球發展領域各項工作的開展。2016年2月24日，國家足球運動管理中心被撤銷，中國足協以社團法人的身份對中國足球各項事務進行監督、管理。

3 中國足球管理體制變遷機理分析

3.1 專業化管理體制的形成與強化

根據歷史制度主義分析框架，外生變量、內生變量、行動變量對制度形成與發展起重要影響，這里我們從以上視角對舉國體制（專業化管理體制）的形成進行論述。

從外生變量視角對足球專業化管理體制所產生的國際環境、制度環境、文化環境影響進行分析。我國建立之初，國際環境較為惡劣，故而實行“一邊倒”政策，在該政策影響下體育事業開始“以蘇為師”，這使得舉國體制的實施具備現實性和可操作性。在制度環境方面，為了順應建國初期我國政治經濟形勢的發展要求，建立起了高度集中的計劃經濟管理體制，中央政府是一切社會經營服務活動的唯一主體，政府直接分配社會公共資源，管理著全社會的經濟工作。在該體制下，政府包攬了一切經濟、事業活動，并逐步形成了國家所有、政事企一體化模式。在文化環境方面則形成了“全國一盤棋，一切行動聽指揮”的全民性政治理念。從行動變量來看，僅有政府作為該變量的主體，在進行的一切足球管理活動中擁有絕對話語權。創建于1955年的中國足協是中華人民共和國境內從事足球運動的單位和個人自愿結成的唯一的全國性的非營利性社會團體。在足協發展早期，嚴格受政府部門（國家體育總局）所掌控，代表政府部門在足球管理領域行使其職能。因此，在男足項目步入職業化之前，聯賽由中國足協全權負責管理運作，反映出計劃經濟的特性，幾乎不存在所謂的市場利益主體。從內生變量角度對利益因素進行分析，當時的國家利益要求“盡快擺脫百年來受辱于列強的局面，摘去‘東亞病夫的帽子，振興民族精神，提高在國際上的政治地位”，因此結合具體國情，政府確定了優先發展競技運動體育以帶動大眾體育發展的方向，并逐步形成了以“全國一盤棋”（反映了我國乃至體育界的集中統一意愿）、“機構一條龍”（反映了高度集中的體育事業管理模式）、“培訓一貫制”（反映了專業化時期后備人才培養管理模式）的舉國體制的基本框架。

舉國體制形成后會在報酬遞增機制的持續作用下不斷自我強化以達到穩定狀態。政府以舉國體制匯集全國人力、財力、物力資源，并統一規劃、調整、布局，來保證足球項目形成優勢，該體制使得國內足球競技水平在短期內快速提升，中國足球在國際比賽中取得了優秀成果，增強了民族自尊心和自信心，在這種回報遞增機制的作用下，舉國體制作為一種自上而下的，以政府為主導的體育事業管理體制不斷被強化，最終形成了穩定的制度體系。

3.2 職業化管理體制的形成、變遷及路徑依賴

從外生變量視角對足球職業化管理體制形成的國際環境、制度環境、文化環境進行分析。在國際環境方面，二十世紀八九十年代我國的足球運動水平同世界發達國家相比差異很大，以致國足屢次沖擊奧運會失利。為了在短時間內提升足球運動水平，我國足球開始借鑒英國、美國、日本、韓國等職業足球發展成熟的國家的足球管理體制，開啟全新的“學外”之路。在制度環境方面，1992年10月的中共十四大上明確提出了建立社會主義市場經濟體制，此次會議為中國體育事業的發展指明了前進的方向。同年11月國家體委舉行了“中山座談會”，提出了“以中國足球變革為主要突破口”的觀念，以此奠定了中國競技體育改革的總基調。在文化環境方面，20世紀80年代，西方足球文化傳入國內，吸引了國內媒體的積極關注，關于國內足球改革和發展的話題也在社會上引起了廣泛討論。

從行動變量分析來看，過去政府掌控一切事務的時代一去不復返，出現了多元主義發展趨勢，行動變量日益復雜化，出現了政府職能部門（國家體育總局）、足協、俱樂部等多個利益相關者。在這一階段，國家體育總局要盡快克服我國足球發展進程中的體制問題，以促進足球事業良性發展;足協要想方設法解決奧運戰略下的足球生存問題;足球俱樂部作為理性經濟人要追逐高額市場利潤。三個行動變量主體均有著“足球職業化改革”的共同愿望，因此相互合作，共同推動著中國足球管理體制向職業化道路前進。

舉國體制在上文提到的諸多變量持續影響下達到了變遷臨界點，形成了所謂“閾值效應”，由于該制度本身就產生了可獲得性利益，回報遞增使該制度不斷強化，最終導致了路徑依賴問題，使得舉國體制呈現出閉鎖狀態。因此需要選擇強制性制度變遷路徑去打破舊制度體系的閉鎖，完成制度斷裂。

在該路徑發展模式下，老體制斷裂與新體制形成中出現了若干關鍵節點，具體內容包括：1992年6月，中國足協召開了“紅山口會議”，該會議要求中國足球走職業化發展道路，并明確提出構建與國際接軌的職業俱樂部制度。中國足球由此從專業化體制向職業化體制發生轉變，運行機制也朝著商業化和社會化的方向靠攏。1995年，中國足球運動管理中心的成立，中國甲A聯賽成功舉辦，中國足球改革步入了實質性的運行階段。2000年4月，閻世鐸成為中國足協掌門人，上任后對足球聯賽進行了重大調整，中國足球于2004年由“甲A”進入中超聯賽階段。強制性制度變遷路徑下制度安排在短時間內發生了劇烈變化，但在舊制度影響下的個體、組織接受適應新興制度仍需要相當長的一段時間，這就為路徑依賴問題后續仍不斷影響中國足球職業化管理體制提供了條件，該問題對中國足球職業化管理體制改革造成了極大的困擾。中國足球職業化改革伊始，政府就提出了“適應體育職業化改革趨勢，建立職業足球市場”的總體目標，然而在實際運行中，仍一直沿用舉國體制下的足球資源配置方式，國家體育總局足球管理中心與中國足球協會之間是“兩塊牌子，一套班子”。中國足球協會有著雙重的身份地位，兼具經營、管理、監督等多項職能，權力的高度集中，為尋租腐敗的滋生提供了舒適的溫床。中國職業足球俱樂部脫胎于舉國體制下的專業運動隊，因此對于追求經濟利益，給廣大觀眾創造高水平觀賞性競技娛樂的中國足球市場認識不清，以致在改革初期培養出來了“外市場、內計劃”的專業運動隊，隨著時代發展，足球俱樂部也逐漸成熟完善，職業化運作取得了一定的成績。與此同時，俱樂部利益訴求逐漸增多，同足協的博弈也日益劇烈。在博弈當中，中超俱樂部一直居于劣勢，受資質、范圍等條條框框的限制以及對投入資本比例和自擔風險的不合理規定影響，俱樂部投資人大量撤資、球隊公信力的降低、社會影響力的下降。中國足球出現了一些越軌行為，對國內的競技足球運動造成了巨大損害，青年足球運動員人數大幅下降，國內球迷、群眾對于國足一系列荒誕操作感到嚴重不滿。

4 推動中國足球管理體制良性化發展建議

借助歷史制度主義分析框架對中國足球管理體制變遷機理進行分析，我們發現利益、制度環境、文化環境、路徑依賴等對該體制的演變有著重要影響。因此要想推動中國足球管理體制朝著良性化發展，就需要從以下幾個角度探討切實可行的方案。

4.1 合理進行利益分配，促成合作博弈

我國開展足球職業化制度變遷，其行動變量有中國足協、足球俱樂部等，要營造良好合作氛圍，提高足球管理體制的運行效率，就需要重新設計收益分配機制，實現利益均衡。在新的利益分配機制當中，要以各利益相關者投資多少以及其所承擔的風險的大小為主要依據，來確定合理的收益分配方式。當前中國足協在中超聯賽中控股最多，最具有發言權，未來隨著市場化進程的不斷深入，中超公司可替代中國足協來合理配置足球市場資源，規定實際投入資本最多、承擔風險最高的俱樂部可獲得更多收益，促進中超聯賽博弈過程中的各個利益相關者地位平等化。此外，中超公司要引進獨立董事機制，以保證收益分配的公正、合理化。該機制不僅能夠對聯賽股東實施有效監管與控制，還能夠有效避免委托代理問題，保障各方權益的統一，提升經營效率。這在某種程度上確保了未來的中超聯賽經營者既不會背離其所有者——中國足協的經營目標，也不會讓聯賽大股東“越位”以獲取不合理的收益。只有合理分配足協、足球俱樂部等行動變量主體的利益，才能調動各方積極性，確保博弈充分，保障制度改革效果。

4.2 科學進行制度移植，樹立正確的足球文化理念

2015年，《中國足球改革發展總體方案》出臺，其中一條重要改革原則就是要立足實踐，主動學習足球發達國家的成功經驗。中國在學習借鑒國外先進經驗、移植國外足球管理制度時應當實事求是，結合自身實際需要對其中有關內容進行靈活取舍，而非一味照搬照抄。歷史制度主義指出，文化理念對社會制度的形成、維持、變革有著重要的誘導作用。要營造良好的足球文化環境，可以從以下幾點出發：首先，足協要轉變管理觀念，創新服務理念，由先前“大包大攬”改為“服務引導”。提高自身公共服務意識，摒棄官僚主義作風，對足球事業的發展要做到微觀管理，適度放權。其次，要做好對教練員、裁判員、運動員、經濟人等利益相關群體的思想道德及法律教育，增強其法律意識，提高自律能力，以減少足壇上的問題。最后，要打造帶有自身特色的足球文化。通過建立足球博物館來吸引更多人關注足球，讓更多青少年兒童走進綠茵場，與足球結緣。還要注意塑造足球運動員堅韌不拔、迎難而上的優秀品格。通過國家隊賽事來凝聚中國球迷文化，提高群眾在足球層面的群體認同，利用好足球文化，使其服務于足球管理體制的創新，推動中國足球運動蓬勃發展。

4.3 優化制度變遷路徑，深化足球市場改革

誘致性制度變遷路徑是一種自下而上、從局部到整體的制度變遷路徑選擇，該路徑由于具備自發性和盈利性等特征，故而產生的路徑依賴性較弱，自主創新性較強，可以不被改革的各種條條框框所限制。伴隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，誘致性制度變遷路徑以其成本較小、盈利性大的特點，對足球改革進程的影響力與日俱增。要想中國足球管理體制改革進一步深化，就應當發揮好誘致性制度變遷路徑在其中的作用，具體表現如下：

首先，要建立健全的中超聯賽的現代產權制度，深化中超公司改革。完善公司法人治理結構，明確中超聯賽的股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責，進一步健全關于足球的法律法規，加強行政執法監督的力度。

其次，要對足協“身份”做進一步調整。2016年，國家足球運動管理中心的撤銷在一定程度上推動了足協獨立，足協在人員聘用、薪酬體系、外事出訪、財務和市場開發、國字號球隊教練人選等方面有了自主權，“管辦分離”取得了階段性成果。然而“管辦分離”只是中國足球管理體制改革的新起點而并非終點，中國足球并未因此在管理層面和比賽層面有多大起色。因此，下一步改革應當圍繞中國足協內部進行，深入探索誘致性制度變遷路徑，完成足協去行政化，徹底實現“政會分離”。中國足協為此需要適當脫離聯賽市場的利益競爭，將“運動員”身份移交給中超公司，不再介入為市場利益主體，同時又要規范引導足球市場，以公平、公正、公開為原則行使好“裁判”職能。

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