提升通用航空公共安全管理能力的思考

楊小杰 何林楠 余傳英

摘要：通用航空所涉及的公共安全問題及其有效處置是影響我國通航產業發展的重要因素之一。文章結合我國通用航空的特點對通用航空公共安全的概念進行了界定，并進一步分析了我國通用航空公共安全管理中存在的問題。最后，從健全管理組織機構、完善應急預案等方面提出對策建議，以促進我國通用航空公共安全管理能力的提升，推動通用航空產業的發展。

關鍵詞：應急管理;通用航空;公共安全;安全生產

中圖分類號：D630? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2022）04-0005-04

通用航空產業是涵蓋通航機場建設、航空器制造、航空保障、航空運輸、應急救援等相關領域的戰略性新興產業體系，對于我國產業轉型升級、消費潛力釋放、經濟持續發展有著強有力的推動作用，同時也是建設民航強國的必然要求。2016年國務院頒布的《關于促進通用航空業發展的指導意見》和2017年民航局印發的《通用航空發展“十三五”規劃》都強調安全是通用航空的第一底線，以安全保發展，以安全促發展?？梢?，安全是通用航空發展的第一原則，通用航空的公共安全管理問題及其有效處置將影響整個通航產業的順利發展。隨著“十三五”時期通航業的快速增長，通用航空公共安全管理能力的滯后這一問題更為突出。因此，加快推進通用航空公共安全管理能力的提升，促使通用航空產業持續健康高速的發展。

1? 通用航空公共安全的概念

所謂公共安全是指公眾的生命、健康、財產、生產和生活的安全，包括大到全球、國家、國防、社會，小到每個公民包括免受犯罪侵害等所有方面的安全。從狹義上來說，公共安全分為免受自然災害、犯罪的侵害、保障社會治安這三個部分。本文所指的公共安全是廣義的概念。

國際航空法對通用航空公共安全尚未形成統一定義[1]。安全意味著沒有危險，不會產生損失或者傷害，而通用航空領域的公共安全的判斷標準是在其領域是否存在不確定因素，如果存在不確定因素則可以說明是不安全的[2]。在國際民用航空組織將航空公共安全界定為“免于人身損害風險和航空器及其財產損失的狀態”。

景國勛[3]等從安全系統工程的角度出發，認為通用航空公共安全來源于人、機、環、管、技五個方面，并提出主要包含機械故障、人為因素、恐怖主義威脅、氣象條件、安全管理不到位、低空飛行技術受限等方面。楊驍勇[4]等從公共安全提供的角度出發，認為通用航空公共安全由兩方面組成，一方面由航空人員保障的安全，具體分為機組人員、空中交通、飛機維修以及航空公司人力資源管理等人員保障的安全;另一方面由機場安檢系統及航空設施保障的安全，特別是跑道和滑行道的安全。郭云東[5]等將通用航空公共安全分為與飛機機電系統有關的航空公共安全和飛機駕駛的人為差錯安全。何鵬[6]等在新冠疫情的大背景下提出，通用航空的安全問題中除了傳統的公共安全，還有新冠輸入病例的公共安全問題。隨著互聯網的不斷發達，駱晨[7]等提出航空公共安全在社交網絡上的負向傳播也成為了航空公共安全問題的一部分。

本文將通用航空公共安全定義為在通用航空所涉及的范圍內，為一切通用航空活動以及通用航空活動有關單位和個人提供穩定、安全的外部環境和秩序，保障通用航空的安全。主要來源于自然災害、事故災害隱患、公共衛生隱患、社會安全隱患，涵蓋通航機場的建設、購買飛機、飛行準備、報備、旅客安檢、登機、起飛、自主飛行、降落以及飛機入庫等各個環節。表現為干擾軍民航飛行、飛行器墜落及其引發的次生災害、利用通航飛行器實施的暴恐事件、參與通航服務群體的衛生安全事件、利用通用航空器實施的隱私侵犯等方面。

2? 通用航空公共安全管理現狀

在國家、各省市通用航空產業發展新政引導下，我國通用航空業在“十三五”時期取得了長足的發展，傳統通用航空企業509家，運營航空器2913架，分別較“十二五”末增長81.1%和30.3%。2019年，傳統通用航空運行106.5萬h，比“十二五”末增長36.7%，通用航空業務量年均增長13.7%。截至2020年末，通用機場數量達到339個，全行業注冊無人機共52.36萬架，全年經營性飛行159.4萬h，同比增長36.4%。與此同時，通用航空公共安全管理也具備了一定的基礎。

2.1? 低空空域試點改革初見成效

多地初步建立通航飛行服務站。為開展飛行作業活動的通航用戶提供飛行計劃服務、航空氣象服務、飛行情報服務、航空情報服務以及告警協助救援等服務。

探索構建信息化低空飛行服務保障系統。多地逐步完成低空空域空管服務保障示范區項目建設以及無人機綜合監管平臺的建設，構建了以大數據、5G技術、人工智能、北斗等新技術手段為基礎的較為完善的低空空域空管服務保障體系，具備對空監視、地空通信等空管服務保障能力，可實現對通航有人機與無人機的有效管理與服務。

在推動通用航空分類管理改革工作、探索和創新低空空域規劃、運行管理體系、監視和服務保障體系、低空安全管理體系、構建信息化低空飛行服務保障系統等方面，各地也在積極行動。

2.2? 通用航空安全制度體系不斷健全

隨著通用航空業的進一步發展，通用航空安全問題成為制約其安全健康發展的重要因素。各省市、部門對于通用航空安全問題陸續出臺了相關的方案措施，如2020年海南省發布的《海南省民用無人機管理辦法（暫行）》、四川省2021年發布的《四川省突發事件總體應急預案（試行）》、中國民用航空局2021年修訂了《空中游覽和體驗飛行》。這些規章制度的陸續出臺，規范了相應通用航空管理運行，保障公眾生命和財產安全，為管理方和利益相關者提供必要的指導和建議，依規運行，依規處置，安全發展。

2.3? 應急管理組織體系逐步建立9DD695EF-4B83-42F6-A371-9E3DB9C09B47

盡管我國尚未制定通用航空公共安全應急管理專項預案，沒有明確指揮體系與處置流程，但是根據國家相關法律法規，通用航空公共安全突發事件管理中的重點工作均有較為明確的權責界定。例如，應急管理部門負責企業的生產安全管理;空中飛行器則有空軍管理;發生墜機事件后，公安部門負責事故現場秩序維護，消防救援隊伍負責受傷群眾救助，醫療部門負責傷員救治。

此外，在航空應急救援方面，多地的“十四五”通航產業規劃里強調“建立航空應急救援服務體系”。主要集中在重點發展直升機、無人機等救援設備研發制造、優化統籌專業航空應急救援力量建設、強化航空應急救援能力、構建適應“全災種、大應急”的航空應急救援指揮協調機制等。

3? 通用航空公共安全管理中存在的問題

通用航空安全管理盡管在“十三五”時期已取得一定基礎，但是相對于通用航空業的快速擴張，尤其相對國外通用航空安全管理水平，仍然矛盾突出，管理水平滯后。

3.1? 管理基礎薄弱

我國通用航空的發展始于1953年，然而直至2010年《關于深化我國低空空域管理改革的意見》發布，通用航空才真正開始以較快的速度發展。2016年，國務院出臺的《關于促進通用航空業發展的指導意見》標志著通用航空作為新興產業得到了國家的高度重視。2018年12月，全國首個低空空域協同管理試點首飛成功，標志著我國通用航空發展進入了新的階段。盡管我國通航飛行量取得了快速增長，但我國通用航空業總體規模僅相當于美國的4%。“十三五”期間累計飛行僅有457.6萬h。到了2019底，應急救援民用直升機僅300余架，而美國從事空中救護服務運營商已超100家，醫療救護飛機已超1000架，航空應急救援轉運架次已超70萬/年。飛行總量不足、應急救援飛機不足、長期空域管制、低空空域管理經驗缺乏等因素，制約了我國通用航空管理能力的提升。

3.2? 組織體系不完備

通用航空公共安全管理包括行業主管部門對生產安全的監管、空域管理部門對空域使用的管理、國家安全機關對社會安全的監管等諸多方面，需要建立管理機構，并明確管理職責。但是通用航空發展緩慢，也制約了通用航空公共安全機構的建設。例如，在空域資源管理中，鑒于我國長期空域管制的背景，低空空域仍由空軍管理，沒有建立獨立的空域資源管理機構。

3.3? 應急預案體系缺失

一是我國目前在通用航空公共安全管理領域缺乏可操作、系統和科學的應急預案體系。一些已經編制的應急預案對通航領域的風險事件和風險水平缺乏全面深入地研究和分析。制定的應急預案不能有效指導實際工作，預案的分工和程序缺少操作性。在制定應急預案時往往只關心部門的職能，而不仔細考慮部門是否有足夠的人員，人員是否能勝任指定的工作，以及如何執行指定的工作。一些應急預案甚至有錯誤的職責分配。二是不能隨著自然環境和社會變化的步伐及時補充，糾正和更新應急預案。例如，臺風、暴雨等自然災害和2020年初發生的新冠肺炎疫情可能會對通用航空公共安全管理產生影響，但大部分相關應急預案很難對這些新的緊急狀況進行迅速分析和修改。

3.4? 體制機制不健全

2018年中華人民共和國應急管理部正式成立，標志著我國應急管理體系正在逐步健全。但是對于公共安全事件的管理機制正在逐步完善中。例如，在應對非典肺炎中，國務院臨時成立了“全國防治非典型肺炎指揮部”，在應對新冠肺炎過程中建立了“聯防聯控機制”，沒有建立起集突發事件應對與常規檢查監督于一體的“平戰結合”的應急管理體系。對于通用航空公共安全問題的管理也存在應急預案缺少、主體責任不清、處置流程不明等問題。

3.5? 法制體系缺位

當前我國航空安全相關法律有《民用航空危險品運輸管理規定》《公共航空運輸企業航空安全保衛規則》《民用航空運輸機場航空安全保衛規則》《民用機場建設管理規定》《民用航空應急管理規定》《民用航空安全信息管理規定》等。但是聚焦通用航空公共安全的法律法規嚴重缺少，甚至沒有制定通用航空突發事件應急預案，無法保障通航公共安全管理的需求。

3.6? 技術支撐不足

一是管理技術不足。對于不同機種、不同作業類型涉及公共安全問題的研究成果不足，對城市和鄉村、重點場所和低風險區域、低空空域和高空空域等不同空間的公共安全需求研究儲備不足，對信息獲取與發布、管理體制與方法的理論支撐不足。二是低空飛行器探測技術、低空交通信息技術、飛行器攔截技術等相關技術仍待突破。

4? 提升通用航空公共安全管理能力的建議

4.1? 加快推進低空空域協同管理試點，積累通用航空公共安全管理經驗

一是積極擴大協同管理空域。按照“點、線、面”相結合的方式分層次擴展協同管理空域，即以通航機場使用空域為點，劃定連接通道為線，在低風險區劃設教學、作訓、文體、農林作業等用途的較大面的協同管理空域。二是分類擴展協同管理領域。根據有人駕駛、無人駕駛飛行器作業中的公共安全風險隱患特點，結合飛行作業任務，分類擴展協同管理領域。三是立體布局規劃低空空間。在對政府機構、學校、醫院、商場、體育場館等人口密集區域進行風險研判的基礎上，立體規劃布局低空空間。四是建立通用航空公共安全數據庫，深入分析研究通航安全風險隱患，全面推進試點工作。

4.2? 健全通用航空公共安全應急管理組織機構，厘清管理權責

一是建立統一領導、統一指揮、統一行動的通航應急管理指揮體系與協同機制，進一步明確協同中心、戰區、公安、應急管理、消防救援等相關機構的職責。二是借鑒民航、銀行、消防救援等機構對高技術、高風險人才管理的經驗，健全低空空域協同管理機構的設置，夯實低空空域管理的組織基礎。三是探索建設通航公共安全管理大數據管理平臺，對通航企業、飛行員、飛行數據、重點防控區域與機構、輿情等信息進行分析研判，防患于未然。四是組建專家團隊，包括通航公共安全事件研判、處置、調查等相關專家團隊。五是以消防救援為主體，建立專兼結合的應急救援隊伍。9DD695EF-4B83-42F6-A371-9E3DB9C09B47

4.3? 編制并不斷完善通航應急管理專項預案，提高公共安全事件應急管理能力

一是對低空空域使用中的潛在風險進行深入調查，包括低空使用過程中存在的事故安全風險、社會安全分析、公共衛生風險，以及自然災害可能造成的風險，并編制《通用航空風險評估報告》。二是對公共安全應急救援資源進行調查，包括物資儲備、救援力量等，編制《通用航空應急資源報告》。三是在兩個報告基礎上制定《通用航空應急管理專項預案》。針對不同類型飛行器在各類作業中存在的風險，設計處置方法、流程，厘清、落實部門權責。

4.4? 加大聯合監管檢查力度，消除安全隱患

一是建立聯合執法隊伍，開展聯合監管檢查。建立包括戰區、公安廳、應急管理廳、協同中心、消防救援、發改委等多部門聯合執法隊伍，對通航企業、通航機場、通航文體設施場所等通用航空相關組織與活動中涉及公共安全的事故災難、社會安全、公共衛生等隱患進行監督檢查。二是加強通航公共安全應急演練演習。建立通航企業、重點隱患點、重點群體的定期演練演習制度，提高相關群體的危機意識與應急能力。三是建設“平戰結合”的應急管理機制。探索建立集常規管理與通航公共安全突發事件處置于一體的應急管理機制，通過機構、機制設計，實現常規檢查、演練、演習與應急處置結合，做到職能快速轉換，縮短響應事件，提高處置效率。四是探索公眾參與處置、監督機制。探索社會公眾參與通航公共安全治理，尤其是建立擴展社會公眾在無人機黑飛、暴恐事件等領域的監督通道，建立社會救援力量參與通航公共安全事件處置方法。

4.5? 健全通用航空公共安全法律法規，保障公共安全

一是積極推動國家通用航空管理相關法律法規建設，包括通用航空管理條例、事故調查處理、低空交通安全等法律法規建設。探索將空域作為國家資源進行管理的相關規制。二是完善低空空域使用安全相關制度。進一步完善四川省低空空域使用規制，在前期試點基礎上，按照“放、管、服”和保障安全的基本原則下，進一步簡化協同管理空域使用程序，落實通航安全責任。三是健全行業自律相關規章。推動行業協會、通航企業、飛行員、管理人員自律規章建設。

4.6? 加大推進技術創新，形成強有效支撐

一是提高、完善管理技術。讓人工智能、云計算技術、物聯網、移動互聯網等新一代利用技術優勢在通用航空公共安全管理領域廣泛應用且有深度地融合，構建“智慧通航”，滿足日益增長的安全與服務需求。大力發展空天地互聯、多主體智慧協作、各要素多功能感知、航空系統數字孿生等技術體系。二是加大研發資金投入。我國在低空飛機探測、低空交通信息、飛機攔截等技術領域大都依賴外國核心技術，自身技術創新和設計能力較低。加大研發資金投入，培養研發人才，提升我國通航產業研發制造核心競爭力，為通航公共安全管理奠定堅實基礎。

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