完善僵尸企業退出機制以凈化營商環境

2022年4月10日，中共中央、國務院發布了《關于加快建設全國統一大市場的意見》。其中明確指出，建設全國統一大市場的主要目標之一就是加快營造穩定公平透明可預期的營商環境。近年來，黨中央、國務院高度重視優化營商環境工作。國務院《優化營商環境條例》明確指出要通過保障各類市場主體依法平等使用各類生產要素和依法平等享受支持政策、保障平等市場準入、維護公平競爭市場秩序來加強市場主體保護、優化市場環境。

營商環境這一術語是最早由世界銀行的研究報告所提出的。為了衡量各國營商環境情況，從2003年起，世界銀行每年都會發布一份營商環境報告，通過開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同以及辦理破產這十個指標對經濟體的中小企業營商環境進行全面評估并排名。從這些指標中可以看出，營商環境主要關注的是一個國家和地區中和商業活動有關的制度，既包括企業在創辦開辦期間所面臨的準入政策、在日常經營中所面臨的監管政策，也包括企業在退出市場時所面臨的“準出”政策。好的營商環境意味著企業的創辦開辦成本低，一旦有市場機會能夠快速順利地進入市場；意味著企業的運營成本低，在經營中能夠根據市場情況靈活調節生產決策、做出符合利潤最大化原則的選擇；同時也意味著企業的退出成本低，一旦因業務調整或經營失敗等原因需要終止經營，能夠在最短的時間內、以最低的成本退出市場。

雖然營商環境是針對政策制度而言的，但影響營商環境的因素卻涉及到經濟活動的方方面面。其中，經濟中大量存在的僵尸企業因占有社會資源、影響正常企業經營而可能對營商環境產生不利影響。2018年中央經濟工作會議指出：“要穩步推進企業優勝劣汰，加快處置‘僵尸企業’，制定退出實施辦法”。2018年發改委等部門聯合發布的《關于進一步做好“僵尸企業”及去產能企業債務處置工作的通知》中也明確指出：“加快‘僵尸企業’出清，有效防范化解企業債務風險，助推經濟提質增效”。完善僵尸企業退出機制成為社會關注的熱點問題，也成為經濟發展政策的緊迫任務。

具體來說，僵尸企業的對營商環境的潛在影響主要有以下三個方面。

第一，僵尸企業存在本身就是營商環境不佳的表現。學術界認為，僵尸企業是指那些明明自身盈利能力較差卻還享受了非市場化的超低借貸利率的企業；實踐中一般將僵尸企業的定義簡化為較長時間持續虧損卻仍然未破產清算的企業。如果市場競爭充分、資源自由流動，這樣的企業本來就不該在市場經濟環境下生存，然而在現實中，卻有大量的企業依靠銀行借貸、政府補貼等非競爭性手段存活下來，成為“活不好、死不了”的僵尸企業。也就是說，僵尸企業存在本身就說明了市場主體無法依法平等使用生產要素、市場競爭公平度欠缺、資源不能自由流動及合理配置，而這些現象都是營商環境不佳的具體表現。

第二，僵尸企業的存在將對正常企業的經營產生影響。僵尸企業存在對正常企業經營的影響主要有兩種，擠出效應和傳染效應。所謂擠出效應，是指給定包括信貸、勞動力、補貼等資源有限，僵尸企業“僵而不死”將會占用大量寶貴資源、而不會產生相應的經濟價值或社會價值，這樣一來，可供正常企業獲得的資源量就勢必減少，導致正常企業獲取資源過難、成本過高，從而降低了正常企業的產出、影響其相應的進入決策、投資、就業、創新和生產率。因此僵尸企業的存在會增加正常企業的經營難度、削弱正常企業的盈利能力。所謂傳染效應，是指給定中國企業尤其是中小民營企業往往通過企業間擔保來獲得非正式渠道的信貸資源，從而企業與企業之間形成了密切關聯的財務網絡，那么一旦這個財務網絡中某家企業發生財務危機變成了僵尸企業，關聯企業不得不為僵尸企業提供信貸資金或者銀行擔保，這導致關聯企業也陷入了財務危機，變成了僵尸企業。那么，對正常企業來說，僵尸企業的存在將通過擠出效應和傳染效應給其經營帶來困難，從而影響正常企業的營商環境。

第三，缺乏有效的退出機制使得僵尸企業所占用的市場資源難以得到釋放，相關市場參與者都會受到影響、難以正常經營。企業并不是經濟中孤立存在的個體，企業內部的股東、債權人、員工，企業外部的政府、上下游企業、消費者，都深入參與了企業生產經營、參與市場交易的過程。因此，企業的退出不僅涉及企業自身，還會給這些相關的參與者帶來成本，企業的“準出”政策也是營商環境的重要組成部分。例如，當一家僵尸企業走到破產程序時，需要妥善安置員工、處理剩余資產、并清償債權，然后才能向工商部門提出注銷申請。僅以債權為例，破產企業需要處理的債券一般既包括因拖欠勞動者工資所產生的勞動債權、未清償貸款或借款產生的金融債權，也包括拖欠稅款及相應滯納金所產生的稅務債權以及與上下游企業因未完成合同而產生的合同債權。當這些債權不能妥善處置時，相關企業的正常經營都會受到拖累，當地的營商環境也難以改善。

因此，僵尸企業的存在對營商環境有不利影響。清理僵尸企業能夠促進要素資源的公平配置、有效配置，凈化正常企業的經營環境和競爭環境，從而達到優化營商環境的目的。

自2017開始，中國開展了全國范圍內的僵尸企業處置工作，并取得了巨大成效，但同時也遇到了一些瓶頸。其中，一個重要的瓶頸是僵尸企業處置效率較低。其原因就是缺乏有效的僵尸企業退出機制、僵尸企業破產難。具體來說，主要有以下四方面難點。

一是處置效果不明確、處置激勵不足。僵尸企業處置是繁瑣而困難的，往往需要地方政府、銀行系統甚至是關聯企業投入大量的資源和精力來梳理企業財務狀況、協調各方利益。并且，就算資源和精力重足，也不能保證僵尸企業的處置一定成功。因此，如果不能明確預期到僵尸企業處置的效果，各方投入的資源和精力就難免會偏離最優水平。激勵不足導致的投入不足將直接影響僵尸企業處置的成敗。

二是處置對象不明確，“是破是立”選擇難。在當前經濟形勢下，僵尸企業作為經濟、金融風險和低效率的源頭之一，面臨著要么通過政府救助獲得重生、要么通過兼并重組改頭換面、要么通過破產清算走向消亡的抉擇。然而，每一家僵尸企業自身的情況都是不同的，顯然不存在一個既統一、又便于執行的標準來決定每一家僵尸企業的命運。那么，抉擇的標準是什么就是至為關鍵的問題。

三是處置主導機構不明確，協調成本過高。僵尸企業因為自身經營能力低下、往往資不抵債，單純從資金重組、債務重組的角度發力幾乎無法有效處置僵尸企業。現實中，往往需要從產業的重組、行業間的企業兼并角度才能夠解決問題。而一旦需要破產清算，又需要涉及大量職工安置、債務債權關系鏈條清理工作。這就要求有專門的機構為僵尸企業處置工作系統化且專業化地提供資金、資源、方案的全面支持。

四是處置程序過于復雜，環節過多。一家僵尸企業的破產清算，往往需要地方的司法、工商、稅務、勞動保障等多部門之間的聯動與協調。以一家國有僵尸企業為例，企業若想破產清算，需要由國資委進行國企破產審查，確保在企業破產的過程中沒有國有資產流失；需要向稅務部門提交破產報告，確保企業沒有未繳納稅款，如有則需要由稅務部門向法院申報稅收債權、參與清算；需要到當地的社會保障部門辦理員工的社保停繳手續、到當地的住房公積金管理中心辦理注銷登記、到受委托銀行為辦理員工住房公積金的封存手續；需要由審計部門對企業的資產、負債及所有者權益進行核實確認；等等。在這樣復雜的程序和環節下，許多僵尸企業的破產清算程序也長時間地陷入了“僵尸”狀態。

在后疫情時期，包括中國在內的各國政府一方面為了穩定就業、保障民生，想盡辦法為困難企業“兜底”；另一方面為了提振經濟、增強市場主體活力，致力于保障并改善營商環境。這再一次將處置僵尸企業、優化營商環境問題帶回到人們的視野。當前的難題是，既要堅持對受疫情影響的困難企業的救助，避免出現經濟衰退；又要保證僵尸企業持續出清、持續優化營商環境。在這一目標下，針對過去幾年僵尸企業清理工作中遇到的難點，本文提出以下四點完善僵尸企業退出機制的政策建議。

首先，應當由專業的機構、采用科學的方法來對僵尸企業的具體情況進行梳理，充分考慮包括員工、債權人、和股東在內的各方訴求，評估救助僵尸企業的預期效果。在評估過程中，應當積極與各相關方溝通，確保評估的結果能夠得到認可；在評估完成后，應當及時向各相關方通報評估結果，推動各相關方對處置的成功概率和處置結果形成合理的、一致的預期。尤其應當注意與企業員工的溝通、了解員工的訴求，避免因員工對處置結果不滿意而造成的大規模群體性事件和不良社會影響，盡量保護勞動者權益。此外，還應在此基礎上重點解決哪些企業能夠救好、哪些企業值得去救、哪些企業不能去救的問題，為下一步針對具體的僵尸企業選擇處置方式、制定處置方案打下基礎。

其次，不應當一刀切式地清理僵尸企業，而是應當在充分評估的基礎上，因企施策，綜合考慮企業的具體情況與當前的經濟環境，制定相應的僵尸企業處置措施。一是選擇性救助一些能夠“轉危為安”、發展成正常企業的僵尸企業。有些僵尸企業只是在行業或宏觀經濟下行周期中遇到了暫時的困難，其自身的技術水平、經營狀況都是符合市場競爭要求的。例如，近年來受疫情的影響，航空、旅游、影視等行業非常艱難，許多行業龍頭企業也成為了僵尸企業。但是，一旦疫情結束，這些企業能夠馬上獲得新生。這類企業一旦因為外部突發事件而破產，將是行業甚至是整體經濟的巨大損失。因此，對于生產技術、生產效率處于行業前沿的企業，政府應當積極救助。二是快速處置無復活希望的僵尸企業。有些僵尸企業已經實際“死亡”多年，完全不具備生產的能力，即使投入再多的資源也難以使其恢復正常的生產和運營。對于這類僵尸企業，應在投入盡可能少的資源的前提下推動其破產清算。三是推動資質較好的僵尸企業兼并重組。有些僵尸企業擁有技術、土地、設備等有價值的資產，雖然遭遇經營困難，但只是資源整合不暢、形成死結，并未出現整體性的、不可扭轉的經營困難。對于這類僵尸企業，應當采用并購、重組等方式整合企業資源、最大化債權方的收益。此外，現實中的企業往往是通過上下游關系、股權關系、債權關系等聯系在一起的復雜網絡。在這個網絡中，一家僵尸企業的形成與發展與其周圍的企業存在千絲萬縷的關系。因此，政府在救助僵尸企業時，應充分考慮該企業在企業網絡中所處的位置、所發揮的作用。例如，某些僵尸企業能夠拉動其他多家上游企業的需求，盤活上下游企業之間的資金鏈，那么首先救助這樣的僵尸企業就會達到事半功倍的結果。

再次，應當借助僵尸企業處置機構和產權交易平臺的力量處置僵尸企業。可以借鑒20世紀末我國處置銀行不良資產的經驗，成立專門的僵尸企業處置機構。這一機構既是僵尸企業債務和資產托管的平臺、也是一個經營性的投融資平臺，以獨立法人的身份與僵尸企業各相關方進行溝通與談判、并靈活處置整合其資產。但是，僵尸企業處置機構與不良資產處置機構仍然有很大的不同。第一，僵尸企業處置機構應當具有一定的行政資源，能夠協調兼顧企業破產中金融機構關注的金融債權和地方政府關注的勞動債權、稅務債權和合同債權。第二，僵尸企業處置機構應當與發改委、工信部等部門合作，根據產業發展規劃與產業政策的方向重組僵尸企業，發揮僵尸企業土地、員工、設備等資源的作用，變廢為寶。此外，還可以借助全國性產權交易平臺對有價值的僵尸企業資產進行掛牌交易，充分發揮市場的力量，盤活僵尸企業資產。

最后，應當深化“放管服”改革，建立僵尸企業破產清算的協調聯動機制、簡化僵尸企業破產清算程序。2019年以來，上海等地已經試點注銷企業“一網通辦”，優化了企業退出機制、簡化了企業破產清算程序。這直接降低了企業的破產成本，加快了企業破產程序的進程。并且，上海相關部門經過會商發布了《關于企業注銷若干問題的會商紀要》，以明確企業破產清算中遇到的實際問題的處理辦法。企業注冊時都是一張白紙，他們的情況基本都是相同的，但企業注銷時這張白紙的情況卻各有各的不同。從不完全契約理論的視角來說，企業注銷時的情況是事前難以預料的或然狀況，這些狀況難以被契約所約束，也難以被現有的政策和規則所詳盡覆蓋。因此，這些或然狀況的處理需要依賴事后的溝通、再談判。《關于企業注銷若干問題的會商紀要》是已有案例事后再談判的結果和方案，卻同時成為了潛在案例的事前規則，有利于解決未來僵尸企業破產清算中遇到的問題。目前，上海的政策已經取得了一定的效果，可以盡快在全國范圍內推廣實施。然而，必須注意到，僵尸企業破產清算涉及到包括員工、債權人、股東在內的各方利益，必要的行政程序能夠在最低限度上保護這些相關方利益免受侵害。例如，如果將社保停繳手續簡化掉，就有可能出現企業清算完成后才發現企業欠繳員工社保的現象。因此，在簡化僵尸企業破產清算的行政程序時也不能矯枉過正，應當以保護相關方利益為底線。

[本文系基金項目：中國人民大學科學研究基金中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“完善僵尸企業退出機制以凈化營商環境研究”（項目編號：20XNQ041）的研究成果。]

（中國人民大學期刊管理中心編輯）

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