土地承包經營權退出機制的憲法規范內涵

李芳蘭

[摘? ? 要] 現行憲法第十條第二款規定農村土地集體所有制前提下，我國土地承包經營權退出機制的憲法基礎是對憲法第八條第一款規定的農村基本經營制度的具體化。而以家庭經營為基礎的農村基本經營制度在憲法文本的縱向對比和橫向分析中具有獨特的地位。土地承包經營權退出機制的基本性質是基于權利讓渡的市場化方式;表現形式是強制到自愿，無償到有償;核心功能發生了從生存保障向財產功能的過渡?，F行退出機制在設計上整體符合憲法邏輯，矛盾出現的根源在于實際運行未能落實其憲法基礎和憲法定位。因此，后續的制度落實除在宏觀層面應當發揮農村土地集體所有制和農村基本經營制度的聯動效應外，還應在微觀層面類型化土地承包經營權的退出方式并規范其合理補償標準，以及加強土地承包經營權退出機制與社會保障制度、戶籍制度的銜接和協調。

[關鍵詞] 憲法;土地承包經營權;承包地退出;集體經濟;《農村土地承包法》;農業;農村

[中圖分類號] D922.3;F321.1? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2022）06-0087-10

“三權分置”改革背景下土地經營權有序流轉和土地承包經營權的有效退出是解決人地矛盾的兩種不同思路。但是試圖單純通過土地經營權的流轉來回應和解決當前我國農村所面臨的人地矛盾高度緊張以及土地分配不均的現象，其效果并不理想。而土地承包經營權退出機制的根本出發點在于維護農民的根本利益，通過合理補償幫助進城落戶農民在進城早期階段克服可能存在的生存危機，有序推進農民市民化生活。此舉不僅與我國當前“大穩定、小調整”的農地政策相適應，而且可以有效解決當前農業轉移人口“離鄉不離土”“棄耕不棄地”“帶地進城”等現象。自2015年國務院辦公廳發布《關于加快轉變農業發展方式的意見》提出“開展農戶承包地有償退出試點”以來，土地承包經營權退出機制試點在全國范圍內如火如荼地開展。2018年，隨著《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）第二次修正的通過，土地承包經營權退出機制得到進一步完善，成為新時期推進農村集體經濟組織產權制度改革的有效實現方式，為全面實現新型城鎮化和城鄉融合發展戰略提供有力的農村土地制度支撐[1]。 與此同時，學界對土地承包經營權退出機制的正當性和實現方式也展開了熱火朝天的討論。因此，在憲法場域內，對土地承包經營權退出機制的邏輯進行重新梳理具有現實的必要性和緊迫性。

一、土地承包經營權退出機制的憲法基礎

土地承包經營權退出機制旨在規范農戶與集體經濟組織之間承包關系的解除，具體內容被規定在《農村土地承包法》中。而2018年第二次修正通過的《農村土地承包法》第一條明確規定，其立法目的是鞏固和完善農村基本經營制度、保持農村土地承包關系穩定并長久不變，且立法依據明確規定只有《憲法》[2]。因此，土地承包經營權退出機制的憲法基礎應當回歸憲法文本中關于農村基本經營制度及農村土地集體所有制的規范。

（一）土地承包經營權退出機制的憲法體現

首先，根據現行《憲法》第一章第十條第二款規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。此條確定了農村土地集體所有制，在農村土地所有權屬于農村集體經濟組織情況下，農戶基于其成員身份獲得土地承包經營權，即農村土地集體所有是農村基本經營制度的重要前提，農戶享有土地承包經營權是土地集體所有的具體表現形式。其次，根據現行《憲法》第一章第八條第一款規定，農村基本經營制度是實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。家庭是因血緣關系或者長期共同生活聯結成的利益共同體，以家庭作為承包經營的劃分單位可以調動農民生產積極性，克服農村土地集體所有集體經營滋生惰性的弊端，對于農村基本經營制度的發展具有重要的歷史和現實意義。新時代推進農村土地制度改革，應當堅持家庭承包經營的基礎性地位不動搖。而建立土地承包經營權退出機制，是堅持和完善農村基本經營制度的重要路徑，是對憲法第一章第八條第一款的具體化。由此可見，在農村土地集體所有前提下，我國土地承包經營權退出機制的憲法基礎在于堅持以家庭經營為基礎的農村基本經營制度，即土地承包經營權退出機制是在憲法第一章第十條第二款前提下對憲法第一章第八條第一款的具體化。其目的是在保護農民合法權益基礎上，通過土地承包經營權的有序流轉、退出，解決長久以來的人地矛盾和農民市民化問題，促進農業、農村經濟發展和農村社會和諧穩定。

（二）農村基本經營制度的獨特價值

如前所述，土地承包經營權退出機制的憲法基礎是現行《憲法》第一章第八條第一款規定的以家庭承包經營為基礎的農村基本經營制度。這一條款無論是置于文本結構里作橫向分析還是放在憲法變遷中作縱向對比，都具有獨特的地位和意義。

1. 從憲法文本結構橫向分析。我國《憲法》第一章總綱，第一條規定我國國體是社會主義國家，第六條規定了我國社會主義經濟制度是全民所有制和勞動群眾集體所有制，這是對第一條中國體的體現及延伸。因為我國正處于社會主義初級階段，唯有在社會主義公有制的指導下，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，才能更進一步保證國家的社會主義屬性。第七條規定了國有經濟的內涵，第八條順勢規定了集體經濟的表現形式以及農村土地基本經營制度。第九條、十條對土地以及自然資源所有權作出具體規定，從憲法高度確立了農村土地集體所有的權利屬性，為第八條農村土地基本經營制度的落實提供了保障作用。第十七條賦予集體經濟組織進行經濟活動以及民主管理的自主權，為農村土地承包經營權的有序開展奠定了權利基礎。

2.對憲法文本變遷縱向對比。初始階段（1954年至1974年）：土地農民所有、農民經營。《憲法》（1954）第一章第八條明確規定，農民對土地和其他生產資料享有所有權，農民可以自愿的原則組織生產合作、供銷合作和信用合作。

第二階段（1975年至1992年）：土地集體所有集體經營，農民在規定條件下進行自主經營。其一，根據《憲法》（1975、1978）第一章第七條規定，這一時期為保證集體經濟占絕對優勢，特別強調集體的作用，出現了政社合一的農村人民公社這一形式的集體經濟組織，且實行以生產隊為基本核算單位的公社、生產大隊和生產隊三級所有。此外，在保證人民公社集體經濟的發展和占絕對優勢的條件下，社員可以經營少量的自留地、家庭副業以及少量的自留畜。其二，根據《憲法》（1982、1988）第一章第八條規定，集體所有制經濟的范圍更加寬泛，除了人民公社形式外，其他各種形式的合作經濟也明確規定為集體經濟，且農民有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜，沒有“少量”的具體限制，農民實際上獲得了更廣泛的土地經營權。同時，還將經營主體由“社員”變更為“農民”，實際上擴大了經營主體的范圍。

第三階段（1993年至1998年）：確立家庭聯產承包責任制。根據《憲法》（1993）第一章第八條規定，首次以家庭承包為責任劃分單位，確立了家庭聯產承包責任制，這對于調動農戶的生產積極性具有重要的歷史意義和時代價值。

第四階段（1999年至今）：集體所有，家庭經營。根據《憲法》（1999）第一章第八條規定，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。至此，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的農村基本經營制度在憲法上得以正式確立[3]，并在我國農村土地制度中長期堅持，2004年和2018年憲法修正未對此條作出變更亦可以佐證這一點。

通過對農村基本經營制度在憲法文本的橫向觀察和縱向對比，憲法第一章第八條第一款的獨特意義具體表現在社會主義集體經濟的表現形式和農村基本經營制度的具體內涵兩方面。一方面，明確了城鄉社會主義勞動集體經濟的兩種體現形式，一是農村家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制;二是農村和城鎮中各種形式的合作經濟。另一方面，確立了農村基本經營制度的具體內涵。其一，農村基本經營制度的前提是農村土地為集體經濟組織所有。其二，在土地集體所有的前提下，農民基于其成員身份享有承包集體土地并進行自主經營的權利。其三，不否認集體統一經營，但是以家庭為單位的土地承包經營方式具有基礎性地位。其四，集體和農戶之間“統分結合”關系指的是由集體統一行使土地等主要生產資料的所有權、管理權和經營權，農戶行使承包土地后的分散的自主經營權。土地是農民最基本的生活保障，當沒有其他手段可以代替土地作為農民的社會保障時，穩定農民對土地的承包權，在某種意義上說就是穩定農村社會關系的一項根本性重要措施。因此，穩定并完善以家庭承包經營為基礎的農村基本經營體制的核心是穩定、完善農村土地承包關系。

二、土地承包經營權退出機制的憲法定位

土地承包經營權退出機制是現階段完善農村土地承包關系的重要方式，只有農村土地集體所有制和農村土地基本經營制度的內涵及關系得以明確，方能給土地承包經營權退出機制作出準確的定位，這種定位主要體現在基本性質、表現形式和核心功能三個維度上。

（一）土地承包經營權退出機制的基本性質：基于權利讓渡的市場化方式

要探討土地承包經營權退出機制的基本性質，首要要義是要厘清土地承包經營權的性質，從而為退出機制提供正當性依據。

第一，與我國農村土地集體所有制相適應的用益物權屬性[4]。2007年《中華人民共和國物權法》頒布，并將土地承包經營權規定在用益物權編第十一章第一百二十五條，明確將土地承包經營權定性為農戶對承包的土地占有、使用和收益的權利。2021年1月1日《民法典》生效（《中華人民共和國物權法》同時廢止），依舊將土地承包經營權設置在物權編第三分編“用益物權”中，并在第三百三十一條具體規定，內容未發生變動。這也意味著法律層面上土地承包經營權的屬性為用益物權，而這一性質與我國農村土地集體所有制是相適應的。其原因在于：一方面，根據《憲法》第一章第十條規定，農村集體經濟組織享有農村土地所有權，且所有權必須由集體經濟組織保留，而農戶基于組織內部身份屬性承包土地享有土地承包經營權。另一方面，基于權能分離理論，在權利主體保留權利的前提下權能與主體分離，即將所有權留在身邊，僅把該物的利用價值“隔離”出去[5]。在農村土地中的體現更為明顯，集體組織保留所有權的同時從所有權中分離出占有、使用、收益權能匯集成承包經營權，為承包農戶所享有。

第二，土地承包經營權是一種財產權與身份權相結合的復合型權利。土地承包經營權的用益物權屬性代表的是一種基本財產權，但并不是任何人都能獲得土地承包經營權，這一權利的取得在法律上具有嚴格的資格限制，只有具備集體成員身份才有權利承包。身份屬性要求使其與一般用益物權相區別，而成員資格的限制有利于農村土地承包關系的穩定性，并使得集體成員利用集體土地獲得生存保障，從而促進集體經濟的發展。因此，通過家庭承包方式取得的土地承包經營權是在集體土地所有權的基礎上、由作為集體經濟組織成員的農戶依法享有的兼有身份和財產要素并擔負社會保障功能的復合型權利，是社會價值和經濟價值的統一體現。

第三，土地經營權的定性不影響土地承包經營權的性質。隨著承包地“三權分置”改革政策的推進落實，從土地承包經營權分離出土地經營權，但是立法并沒有明確土地經營權的性質。新修改《農村土地承包法》直接對土地經營權性質采取擱置態度，以至于學界開始對土地經營權的性質進行大刀闊斧的論證，“權利屬性不明確說”“二元定性說”“債權說”等等不絕于耳[6]。但是，需要明確的是無論土地經營權定性為何種權利，都不影響土地承包經營權的權利性質。法律明確規定不論該項權利如何流轉，都不得改變土地所有權的性質以及承包方與發包方的承包關系，可以理解為土地承包經營權具有獨立的母權地位，后續分離不影響其本身，即土地承包經營權的性質不會因后續權利分離發生改變，且任何人都不能非法剝奪和限制。

第四，土地承包經營權退出機制的實際是通過權利讓渡實現土地資本化，是一種市場化退出方式。首先，縱觀土地承包的歷史發展，從“建立穩定并永久不變的土地承包關系”到“建立穩定并長久不變的土地承包關系”可以看出國家對土地承包的維護是強硬的，同時對其退出亦相當謹慎。土地承包經營權的退出并不意味著要對業已形成的土地承包關系進行煥然一新的改造，家庭承包的基礎地位仍不會輕易動搖。但是城鄉融合發展過程中，也確實存在大部分有退出土地承包經營權需要的農民，如公務員、大學生等。如果不對這部分群體設置有效的退出機制，很有可能直接導致承包土地棄耕撂荒，造成土地資源的浪費。其次，此種退出機制實質上可以看作法律賦予農戶的退出權[7]。其依據也來源于《農村土地承包法》中將農戶承包本集體經濟組織土地規定為一項權利，且并未明確規定該項權利不能放棄，在沒有破壞集體土地所有制的前提下，法律不應阻止農戶自由選擇進入或者退出。這種退出權實際上是進城落戶農民自愿退出承包地并獲得補償的自由選擇權，即以放棄或轉讓土地承包經營權的方式實現土地的資本化?；诖耍r村土地承包經營權退出機制指向的也是基于權利讓渡獲得財產性收益的市場化退出方式。

（二）土地承包經營權退出機制的表現形式：強制到自愿，無償到有償

自《憲法》（1999）確立了以家庭承包經營為基礎的農村基本經營制度后，為穩定農村土地承包關系，我國相應制定了《土地管理法》與《農村土地承包法》等配套法律制度，農村土地承包改革也開始如火如荼地推行。在法律和國家政策的指引下，土地承包經營權退出方式也在不斷的變化和發展。

第一，自愿無償退出。2002年《農村土地承包法》出臺伊始，規定本集體經濟組織成員可以自愿放棄承包土地的權利。同時，第二十九條明確規定了農戶自愿退出應當遵守法定程序，即提前半年以書面形式通知發包方，以及退出后的法律后果為在承包期內不得再要求承包土地。2009年的修正未對這兩條作出變動。2011年2月國務院辦公廳發布的《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發〔2011〕9號）規定：“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回?！?014年7月國務院印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）要求：“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件?！奔磫适мr村戶籍未必喪失集體成員身份，仍能繼續享有集體土地“三權”。

第二，強制無償退出。根據2002年《農村土地承包法》第一章第二十六條規定，農戶全家遷入設區的市并轉移戶口的，應當將承包土地交回農村集體經濟組織。農戶不主動交回的，集體經濟組織可以收回承包地。可見，當時將戶籍變化作為喪失土地承包經營權的判斷標準，戶籍一旦轉變，集體經濟組織可以強制收回承包地，無論農戶是否愿意退出。且只規定對因承包方投入而提高土地生產能力的承包地有獲得補償的權利。補償情形限制得較窄小，而且農民投入與生產能力的提高之間的因果關系證明難度很大，合理補償難以推行。

第三，強制有償退出。此種退出方式是指國家按照法律規定以公共利益的名義對農村土地進行強制性征收或征用，并給予補償。此條被規定在《憲法》第一章第十條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款及第四十七條中。

第四，自愿有償退出。隨著2014年“三權”分置理論的正式提出，2015年，在黨的十八屆五中全會上通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確要求，“不得以落戶為條件，強制進城農戶退出土地承包經營權。支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。同年，中辦、國辦共同發布的《深化農村改革綜合性實施方案》，首次提出在有條件的地方實施農村土地承包經營權有償退出試點。2016年，中辦、國辦共同發布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確指出承包農戶可以放棄土地承包經營權，但須以“自愿有償”為前提[8]。同年，《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》也提出“逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，積極引導和支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益”。國務院印發《全國農業現代化規劃（2016—2020）》提出，“在有條件的地方穩妥推進進城落戶農民土地承包權有償退出試點”?！掇r村土地承包法》（2018），第一章第二十七條首次正式將自愿有償原則納入土地承包經營權退出機制，并明確規定不得將退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件，賦予農戶退出土地承包經營權更寬泛的選擇權，更加尊重農民意愿。此外，第一章第三十條亦規定，對于承包期內農戶自愿交回承包地的可以獲得合理補償。法律的明確規定使得土地承包經營權退出時應當遵循自愿有償原則具備正當性基礎。

從對土地承包經營權退出方式的梳理中可以發現，在農村土地制度改革的浪潮中，土地承包經營權同時在農戶退出的自愿性與補償兩個維度發生與改革相適應的變化。在農戶退出自愿性方面，土地承包經營權退出機制從“自愿交回和依法收回并行”模式轉向“只規定自愿交回、不允許強制收回”模式，從“將退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的附加條件”到“禁止將退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的附加條件”，整個發展趨勢更加尊重農戶的個人意愿，賦予農戶更寬泛的自由選擇權，亦體現了民主法治國家對人民基本權利的保障。在補償方面，從“無償與有償并行”到“全部有償”，有力地維護了農民的合法權益。且合理補償可以倒逼進城落戶農戶主動放棄無暇顧及的土地承包經營權或者流轉土地經營權，有利于農村土地的規?；蚬煞葜平洜I，使得沉睡的土地資產盤活，同時為剛剛進城落戶生活不穩定的農戶創造了站穩腳跟的有利條件[9]。

（三）土地承包經營權退出機制的核心功能：保障功能到財產功能的過渡

土地承包經營權實質上是一種包含財產權、身份權的復合型權利束，隨著土地承包經營權權利內涵的不斷豐富和土地承包經營權退出機制的逐步推進和完善。土地承包權基于身份權的生存保障功能不斷弱化，與此同時基于財產權的財產功能日益擴張，逐漸處于一種保障功能到財產功能的過渡狀態。

1. 土地承包經營權退出機制弱化了土地承包經營權的生存保障功能。在中國傳統的農耕思想影響下，土地是農民最重要的資產，是生存之本，承載著生產、就業、生活保障和子女教育發展等多種功能。土地問題貫穿農村改革全過程，涉及億萬農民的切身利益。因此，土地承包關系的和諧穩定對農村社會的和諧穩定起著至關重要的作用。在1986年頒布的《中華人民共和國民法通則》第八十條就規定，“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他方式非法流轉”。黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會亦都作出特別強調，“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，穩定農村土地承包關系并保持長久不變”。土地承包經營權只能通過占有、使用、收益方式行使，不能進行流轉等可能導致農戶土地承包關系不穩定的方式，以保障土地牢牢掌握在農民手中，解決農民生存需求。當溫飽問題解決，農民對土地的期待不再是糧食生產的自給自足，而是實實在在的物質變現。土地承包經營權的簡單用益物權屬性顯然無法幫助農民實現新的需求，而土地承包經營權退出機制為農民向城市集中尋求資本發展提供了途徑，這也意味著土地承包經營權的生存保障功能逐漸弱化。

2. 土地承包經營權退出機制間接促進土地承包經營權權能的擴展。2008年，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》強調，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式適度規模經營”。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。2019年，《中共中央、國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》提出，“根據時代發展需要，不斷強化對土地承包權的物權保護，依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包土地的經營權抵押、擔保權利，不斷賦予其更加完善的權能”。由此可見，土地承包經營權內涵的愈加豐富，農村土地承包經營權物權屬性日益弱化，呈現弱債權的趨勢。從起初的占有、使用、收益簡單用益物權到抵押、擔保以及合作入股，權利內涵越來越豐富，成為可以大幅度增加農民的財產性收入，為農民工市民化提供資本支持，使得土地的財產功能得到實現。而土地承包經營權退出機制的建立和完善需要土地承包經營權權能擴展，具備用益物權屬性的土地承包經營權權能擴展實際上也是土地承包經營權財產功能的擴展。

三、土地承包經營權退出機制的憲法展開

土地承包經營權退出機制的憲法展開就是依據其憲法基礎及憲法定位確定該制度應當具備的要素，即宏觀明確土地承包經營權退出機制與農村基本經營制度和農村土地集體所有制三者之間的關系、微觀保障退出機制的具體模式和合理補償標準以及與社會保障制度、戶籍制度改革的銜接和協調，再通過這些要素來完善現有的農村土地經營權退出機制。

（一）發揮農村土地集體所有制和農村基本經營制度的聯動效應

土地承包經營權退出機制屬于對《憲法》第八條第一款的具體展開，起到鞏固和完善農村基本經營制度的作用，應上升到《憲法》農村基本經營制度的高度。農村土地集體所有制和家庭承包經營制是我國在農村土地改革中的兩項基本制度，土地承包經營權退出則是關乎此兩項制度相互配合、互相聯動的效果。這三者之間的關系在于農村土地集體所有制是落實農村基本經營制度的制度前提，土地承包經營權退出機制是完善農村基本經營制度的重要路徑。

第一，只有堅持農村土地集體所有制，農村基本經營制度才能得到充分落實。農村土地集體所有制的根本是農村土地屬于“集體”所有，“集體”主體地位必須得到充分體現和保障，不能虛置。新中國成立以來，我國農村土地經歷了土地農民自己所有、集體統一所有、集體統一所有農民承包經營以及“三權”分置等主要階段。但由于農村土地集體所有制對“集體”界定模糊，集體經濟組織主體意識不強，導致農村土地集體所有者權利的“虛位”。為避免主體土地產權虛位，應當明確農村土地集體所有權“主體”地位，發揮農村集體經濟組織的主體意識和作用。

第二，土地承包經營權退出機制是對農村基本經營制度的堅持和完善，必須保持農村基本經營制度的基本性質不變。農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，沒有家庭承包制度，也就沒有所謂的農村土地承包經營權。沒有土地承包經營權，也便不存在土地承包經營權退出機制。因此，土地承包經營退出機制的建立必須堅持農村基本經營制度，農村基本經營制度的落實必須堅持農村土地集體所有制，沒有農村土地集體所有制也便沒有農村基本經營制度，更不會存在土地承包經營權退出機制，要發揮好三者的配合聯動效果。

（二）類型化土地承包經營權的退出方式

我國幅員遼闊，區域間資源稟賦存在差異，需要因地制宜，探索建立與各省區市實際情況相適應的土地承包經營權退出模式。如與生態移民相協調的寧夏平羅模式、與戶籍制度改革相銜接的重慶 “地票”模式、與產權制度改革相協調的寧國 “股權退出”模式1[10]。但這些模式在實踐中的運用首先應當內涵于《憲法》《民法典》《農村土地承包法》等法律規定的退出類型之內，不能創建法外模式。因此，法律框架內土地承包經營權退出方式的類型化是很有必要的，也是各地探索不同退出模式的法律指引。在現行法律規制體系下，土地承包經營權退出方式可以結合集體成員資格身份、承包期限、補償標準類型化為喪失身份的永久性退出和保留身份的暫時性退出。

具體來說，第一種喪失身份的永久性退出是在遵循農民意愿的情況下，以放棄集體成員資格為前提條件退出土地承包經營權，并獲得相應的合理補償[11]。此種退出帶來的不利后果為農民不再享有集體成員身份以及農戶土地承包經營權永久消滅，永久消滅指的是一旦退出便無法享有下一輪承包期內的再承包權亦不存在優先承包權。此種不利影響遠甚于暫時性退出，補償價格應相應地高于暫時性退出。此外，永久性退出意味著農戶不再享有土地最后保障，即使其在城市遭受失業、住房危機等情況可能帶來生存困難問題。因此，對于永久性退出的審核條件要求應當更為嚴格。如“平羅模式”要求永久性退出的農戶應當自愿提出書面申請，且在城里有固定住所、穩定的就業創業或經營收入。

第二種保留身份的暫時性退出指的是在保留集體成員資格基礎上對集體成員所享有的土地承包經營權進行轉讓，根據轉讓對象的不同又可以分為退回給集體經濟組織或轉讓本集體經濟組織內其他成員[12]。對于退回給本集體經濟組織情形實質是承包農戶在本輪承包期內與集體組織以合意方式解除土地承包合同，可以獲得合理補償，除需遵守法定程序，提前半年以書面形式通知集體組織外，還應當告知農戶法律后果，即喪失在此輪承包期內再次承包的權利。對于承包期限屆滿后農戶是否再享有再承包權，《農村土地承包法》并未明確規定。

筆者認為，應當將暫時性退出與永久性退出相區別。永久性退出退回給集體經濟組織實質是土地承包合同的解除，解除權一旦行使，二者基于該特定土地承包經營權的權利義務既已解除，在此輪承包期限內沒有法律上的關系。而暫時性退出農戶集體身份的保留意味著集體組織有在下一輪承包期內允許其承包的義務，以發揮集體土地對集體成員保障功能，即暫時性退出承包期限屆滿農戶享有再承包權[13]。此外，當農戶退出土地承包關系后，集體經濟組織有權將其曾享有的土地承包經營權承包給本集體經濟組織的其他農戶，但是本輪承包期結束后，該農戶在行使再承包權時有權對該土地享有優先承包權。對于向本集體經濟組織農戶轉讓與著作權轉讓較為相似，都只涉及財產權的轉讓，身份權禁止轉讓，值得注意的是農戶只能在本輪承包期內進行轉讓，因為其與集體組織簽訂的土地承包合同有期限限制。對于具體程序法律未作出規定，可以參考著作權轉讓合同的規定，以書面形式簽訂。著作權轉讓合同并不以登記為合同生效要件，鑒于交易效率考慮轉讓給本集體成員也應不以登記為生效要件，但應在集體經濟組織內部予以登記以保護善意第三人。轉讓時間不能超出本輪承包年限，且因為農戶集體成員身份的保留而在下一輪承包期內繼續享有再承包權。

（三）規范土地承包經營權退出方式的合理補償標準

土地承包經營經營權退出機制明確要求遵循自愿有償原則，“自愿”屬于農戶的主觀選擇，“有償”是可以影響農戶“自愿”的客觀標準。理論上，農戶可以以自愿交回承包地等方式退出土地承包經營權，但現實中作為財產性收入的退出渠道不完善，難以獲得應得的補償，導致退出權成為一項空權利。從而打擊農民退出積極性，寧可讓土地棄耕撂荒也不交回集體。因而，當務之急是建立和完善合理的“有償”標準。

第一，應結合土地承包經營權退出方式的類型確定補償標準[14]。根據永久性退出、暫時性退出性質以及引發法律后果的不同確定不同的補償標準。從各地改革實踐看，進城農戶退出經濟補償主要依據早期糧食生產總值，然后乘以期限和畝數。此種測算方式具有以下弊端：其一，未考慮糧食生產總值隨著農業現代化進步而增加的溢出價值，因而得出補償結果過低。其二，未將永久性退出與暫時性退出區別進行補償，按照此種計算，對于同一農戶，在早期糧食生產總值和畝數相同的情況下，永久性退出補償與暫時性退出補償唯一區別就在于年限，而對同一塊承包地而言永久性退出與暫時性退還給集體組織承包年限是確定的。這意味著對于同一農戶而言，暫時性退出獲得合理補償與永久性退出相同，且暫時性退出相比永久性退出享有再包權，這與二者各自擔負的法律后果與風險不相適應。因此，在計算補償金額時需考慮土地經營權退出時糧食生產總值的保值和增值，亦要考慮永久性退出的年限問題，即是否應將永久性退出年限增至第三輪承包期。

第二，引入專業第三方評估機構進行補償價格評估。為保證土地補償的規范性，避免土地補償標準的不確定、不規范、不統一，應選聘中立且專業的社會第三方服務機構對土地情況進行鑒定，并出具補償價格的評估報告，供土地承包經營權退出時有合理的價格參考。第三方機構的選任應當符合規定的資質，整個評估過程接受群眾監督。第三方機構在進行評估時，不僅需考慮市場土地溢價情況，還應根據土地具體情況，如土地區位、地塊屬性、地力等級等因素研究探索補償標準的確定辦法。

（四）加強土地承包經營權退出機制與社會保障制度及戶籍制度的銜接和協調

1. 構建健全的社會保障制度保障土地承包經營權的有序退出。黨的十九屆四中全會以來，以共建共治共享理念促進城鄉融合發展，而堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，也可以為新型城鎮化和城鄉融合發展戰略提供農村土地政策儲備。與城市保障體系相比，農村生活保障方式單一、保障體系簡單、覆蓋面窄。因此農村土地被迫承擔了過多的生存保障責任，從而削弱了其作為生產要素的財產功能，不利于土地生產要素的市場化和資源配置[15]。隨著現代化和城鎮化的加快，農民對美好生活的需要日益增長，農民對土地財產功能的期待值增加。然而一旦土地實現資本化，其穩定的保障功能也會相應弱化，在農村保障體系不完善的情況下勢必會激化社會矛盾。因此，為保證進城落戶農民退出土地承包經營權的可持續性，在發揮土地資本功能的目標下，構建新時期健全的農村社會保障體系以替代土地保障是大勢所趨，亦勢在必行。

2. 探索與戶籍制度改革相協調的集體經濟組織成員資格認定方式。土地承包經營權退出機制的前提是享有土地承包經營權，享有土地承包經營權的前提是享有集體經濟組織的成員身份，而身份的取得與戶籍登記制度掛鉤。在戶口改革之前可以僅依靠戶籍登記中的農業戶口進行確認，因為有戶籍登記機關的審核，此認定高效且具有權威性。但在我國城鄉一體化建設和戶籍制度改革背景下，2014年國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》要求，“建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口”。此舉使得戶籍制度回歸人口登記管理功能，有利于避免因戶口引發資源配置不公平以及基本公共服務不均等的現象。但是，也為集體經濟組織成員資格認定帶來困難。使得以戶口性質的變遷退出土地承包經營權缺乏法理與政策的支撐，但是完全否認戶口遷移作為承包地的收回事由甚至根本上廢除身份性收回制度亦不合理。因此，探索與戶籍制度改革相適應的集體經濟組織成員資格認定辦法刻不容緩。筆者認為，可以嘗試建立包含戶口登記要素在內的多要素聯合確認資格體系，對于其他要素的選擇以及不同要素對于資格確認的權重占比嘗試進行標準化選擇和設計，一般其他要素的選擇應與集體經濟有較強的關聯程度，如是否依法承包屬于該集體經濟組織責任田、享受城鎮居民社會保障和福利待遇等。

四、結語

2022年3月，習近平總書記提出，“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”[16]，而城市化進程中愈演愈烈的人地矛盾無疑是當前面臨的主要困境，探索建立與我國農村土地制度相適應的土地承包經營權退出機制順勢成為有效途徑之一。一方面，土地承包經營權退出機制具有堅實的憲法基礎，即農村土地集體所有制前提下對農村基本經營制度的具體化。換言之，農村土地集體所有制是落實農村基本經營制度的前提保障，土地承包經營權退出機制是完善農村基本經營制度的重要路徑。另一方面，土地承包經營權退出機制表現形式的演進、基本性質的定位以及功能定位的過渡皆符合憲法定位，且在保證農村土地性質同時實現土地變現，增加了農戶財產性收益。因此，下階段土地承包經營權退出機制具體制度的設計應當堅守憲法基礎，并在符合憲法定位要求下規范展開，以期在解決人地矛盾的基礎上實現鄉村振興的宏偉藍圖。

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[責任編輯：汪智力]