鄉村教師制度的系統構建優化策略研究
——基于貴州省《鄉村教師支持計劃》的實施考察

李 純， 郭路仙

(貴州師范大學 教育學院， 貴州 貴陽 550025)

2015年國務院頒布的《鄉村教師支持計劃(2015—2020年)》(以下簡稱《計劃》)不僅整合考量了三大制度目標，即從“拓寬鄉村教師補充渠道”(“下得去”)、“增強鄉村教師職業吸引力”(“留得住”)、“提升鄉村教師能力素質”(“教得好”)等三個方面突出制度措施的協同，也強調教育部與財政、人力資源和社會保障等部門的協同，這意味著系統構建鄉村教師制度以發揮其協同效應已成為一種趨勢[1]。隨后各省陸續出臺實施辦法，貴州省教育廳也于同年出臺《貴州省鄉村教師支持計劃實施辦法(2015—2020)》。目前，《計劃》的五年實施年限已到，有必要對其實施過程進行調查取證，客觀分析其成效和問題，反思制度建設的系統性及其實效性，這對高質量鄉村教師隊伍建設，形成我國鄉村教育新發展格局具有重要意義。

一、《計劃》的實施成效

(一)特崗計劃和多元補充渠道有效緩解了師資短缺和結構不合理問題

始于2006的“特崗計劃”是一項創新中西部農村學校教師的補充機制，旨在解決農村師資總量不足和結構不合理問題。貴州省從“特崗計劃”中獲益良多。2015—2020年，貴州省共招聘50 577名特崗教師，全覆蓋省內80多個縣(市、區)。2019年的貴州省教育年鑒顯示，當年師生比為小學1∶18.27、初中1∶13.98，基本達到小學1∶19、初中1∶13.5的標準師生比，這直接反映出鄉村教師總體數量的滿足程度，以及辦學質量提高的可能性。此外，其他補充渠道如“三區計劃”和“輪崗交流”為鄉村學校引入了大量有豐富教學經驗、有科研能力的優秀骨干教師。上述舉措有效緩解了師資結構不合理問題，突出表現在：年齡結構上以中青年教師為主，35歲及以下教師占69.8%，學歷結構上本科學歷占比74.5%。

(二)實施多元培訓，推動培訓的常態化和實效性

貴州省積極探索和落實多元化培訓模式，推動培訓的常態化和實效性。一是以“國培”“省培”計劃為依托，通過每年開展不少于8天的跟崗研修、3～4次送教下鄉等多種培訓項目，實現了培訓對象從幼兒園、小學、中學甚至擴展至特殊學校等基礎教育全學段，在提升教師隊伍整體素質上下功夫。二是構建省內外優質教師培訓基地—區域性鄉村教師發展中心—鄉村校本研修示范學校—鄉村名師工作室為一體的貴州鄉村教師專業發展服務支持體系，以支撐關照地方特色、線上線下、省內外相結合的多元培訓方式，在培訓內容上有意識聚焦課堂教學實踐。

(三)切實開展鄉村名師工作室建設，引領教師發展

名師工作室是集教育研究與教學實踐改進為一體的“實踐者+實踐者”的教師發展模式，也是我國致力于優化教師隊伍結構而創生的本土化實踐[2]。鑒于名師強有力的輻射與帶頭作用，鄉村名師工作室建設作為目標任務之一被貴州省明確寫入其《鄉村教師計劃實施辦法》中。五年間，貴州省已公示了五批、共評選出1 449名省級鄉村名師。同時，貴州省投入資金分學段、分學科為省級鄉村名師組建“名師工作室”。名師工作室為鄉村教師提供專題講座、送教下鄉、網絡研修、觀課議課磨課、同課異構等眾多教育教學研討活動，幫助并引領鄉村教師走向專業化和高質量發展。

(四)兼顧待遇與榮譽的雙重激勵，提升教師政策獲得感

“留得住”制度體系的主要關注點是工資福利、職稱評聘和榮譽激勵等，顯示出一種待遇留人(“標”)和信念支持(“本”)的協同取向，也被稱為“標本兼治”設計，顯著提升了鄉村教師的政策獲得感。其一，工資福利持續提高。鄉村教師與公務員的平均工資差距在不斷縮小，還有額外的鄉村生活補助。此外，政府投入大量資金改善生活環境，并繼續實施農村教師周轉房、公租房建設，保障鄉村教師安居樂業。其二，職稱評聘向鄉村傾斜。如不作外語成績(外語教師除外)、發表論文的剛性要求，將在鄉村學校從教15年、連續從教25年以上的教學經歷作為申報中級、高級職稱條件之一，村小、教學點教師職稱實行即評即聘等，進一步提高了教師留任意愿和工作熱情。其三，建立專項榮譽獎勵。如對教齡累計滿30年或在鄉村連續從教25年的教師頒發教齡榮譽證書，設置“最美鄉村教師”“優秀特崗教師”等一系列榮譽稱號，以此作為考核加分、評先評優的重要依據。

二、《計劃》實施中存在的主要問題

(一)薪酬激勵標準平均化，對鄉村性關照不夠

首先，本是“獎勵優先”的績效工資仍然走上“平均化”老路。一是冠以績效之名實則仍沿用基于“職稱”和“頭銜(職位)”的等級工資制。二是績效投入主體主要是政府尤其是縣級政府承擔，因縣區財政差異大導致績效扭曲或平均化：一些地方采用截留績效工資總量的30%作為獎勵性績效，而不能額外發放績效獎勵性工資，導致績效改革有名無實；一些地方則是平均發放，并未真正發揮“獎勵優先”作用。

其次，生活補助未能凸顯鄉村特性。貴州省鄉村教師主要有“連片特困地區鄉村教師生活補助”200～300元。一方面，標準過低且未嚴格按照《計劃》要求“依據學校艱苦邊遠程度實行差別化補助”。而全國性實施經驗表明，當把補助標準提高到1 000元左右時，就能夠讓教師安心樂教，也能吸引教師到鄉村學校任教，教師才有明顯的獲得感[3]。另一方面，補助類別未能體現鄉村教師任教特殊性。如在各種名目的津貼補貼中，明確聚焦鄉村性的只有“連片特困地區生活補貼”。事實上，鄉村教師任教的特殊性還應包括許多因鄉村特質帶來的其他津貼補貼，如無住房帶來的交通補貼、因無食堂帶來的誤餐補貼、因管理教學任務過重帶來的班主任補貼等。

(二)教師職稱評聘仍然面臨晉升難和公平性問題

一是職稱晉升條件難，難在“做課題”。國家在中小學教師職稱評聘上提出了教研要求，主要途徑在于“做課題”，這符合“教師即研究者”、通過教研促進專業成長的現實邏輯，然而這成為鄉村教師的“新痛點”。問卷顯示六成以上的鄉村教師認為當前職稱晉升條件很難，普遍反映不知道怎么做課題。二是職稱評聘的公平性問題仍突出。調查顯示：高級職稱比例總體過低，一方面鄉村學校的高級職稱評定名額太少，另一方面現行教師高級職稱僅占比1%；鄉村學校的評聘過程不夠透明，如近60%教師不清楚學校現行職稱晉升的關鍵要素有哪些，44.27%的教師則直接表示職稱評聘過程未公開。這嚴重影響鄉村教師扎根鄉土的從教意愿和職業認同。

(三)財政投入保障缺乏穩定性與延續性

教師發展離不開經費支持，尤其需要穩定且持續的財政投入。問卷結果卻不容樂觀，超70%教師認同“鄉村學校沒有足夠經費支持教師發展”，56.25%的教師無法報銷專業學術活動、社團活動或外出進修學習的費用，高達76%的教師無法報銷學習資料的購買費用。此外，貴州省由中央財政轉移支付的工資以及省縣級財政為承載主體的津貼補助發放時有波動，主要表現為因地方財政困難引發的拖欠甚至截留教師工資、隨意性發放補助等現象。如財政寬裕時隨意增加發放額度，財政緊張時又延緩、降低甚至取消補助。還有因各地經濟發展水平、政府重視程度不同而產生了即使同一省份其鄉村教師薪酬差異也較大的情形。

(四)“精準培訓”不精準，培訓的針對性與實效性仍不強

《計劃》明確規定“按照鄉村教師實際需求改進培訓方式”，強調要創新培訓舉措和支持體系建設。貴州省也在持續積極的探索和實踐中，較新舉措就是于2020年4月頒布的《關于實施“國培計劃(2020)”貧困地區“一對一”精準幫扶培訓項目的通知》，強化“精準幫扶”的項目推進和立足地方的培訓定位。但從研究者親身參與并了解到的情況來看，這種“精準幫扶培訓項目”雖做到了培訓地點的下移，但是培訓課程設計在滿足受訓校及其教師需求上、在關注受訓校的實際問題上、在對鄉村教師的課堂診斷上、在調動教師的學習熱情上都還有很大的精準空間。不切合實際的培訓已成為教師們普遍抱怨的問題。

三、鄉村教師發展制度的系統構建優化策略

《計劃》凸顯了綜合制度多方要素的系統思考，國家制度設計已經體現出協同促進理念，關鍵是地方政府要因地制宜地延續和細化制度的系統規劃。制度系統構建的目的是減少制度建設的相互矛盾、不一致性和支離性，增強制度體系對鄉村教師發展問題的綜合考量和對鄉村教師發展的協同促進作用。因此，本研究的制度系統構建優化策略主要從兩方面入手：一是基于制度現實境遇，從學理上形成一個有助于地方政府發揮協同效應的制度系統構建分析框架。二是明確當地鄉村教師發展的現實問題和當務之急，基于分析框架對相應制度進行系統思考并提出制度優化建議。

(一)“一段三維九類”系統構建框架，指向問題解決的制度協同優化

制度系統構建借鑒了管理學中的政策協同思想。政策協同就是“政策的制定和實施主體利用不同政策措施相互協調，以實現不同的政策目標”[4]的動態過程，突出政策一致性和整體優越性，符合制度系統構建目的。其中，政策主體、政策措施和政策目標是三大協同要素，由此得出系統構建中要考慮的“三維”，即“主體”(即制度的執行主體)、“內容”(對應的是具體制度類型)和“目標”(作用和實現目標)。此外，教師發展的階段性是制度建設不可忽視的特征。因此，本研究提出“一段三維九類”的制度系統構建思路，總體上是指向鄉村教師發展問題解決的制度分類與協同：一是以教師發展的三大階段——入職、成長和成熟——為基本過程系統梳理問題，關注階段特征及其差異性制度體系的細化和遞進；二是基于制度現實包括現有制度種類和制度目標，將制度體系統整為“三目標九類型”，關注問題解決的措施協同；三是明確制度設計和實施的責任主體維度，強化自上而下的部門協同和自下而上的“在地化”設計(見圖1)。

“一段”是以教師專業發展三大階段即入職、成長和成熟階段為切入點，對發展問題及相應制度作出具有層次性和針對性的系統梳理和劃分，突出發展的階段特征并針對性地進行制度體系的細化和遞進設計。因為，發展問題在每個階段有所側重和不同，既要突出不同階段的制度差異，又要注意同一制度在不同發展階段的側重點。如專業素質提升問題，入職階段的專業素質提升重在教學技能提高，成長階段的專業素質提升重在風格形成，成熟階段的專業素質提升重在立德立言等，其中的個性化專業指導服務制度更是要依據鄉村教師不同發展階段的能力檢測和內在需求進行分層次、有針對性的需求導向型制度設計。

圖1 “一段三維九類”鄉村教師制度的系統構建框架

“三維”是指內容維度、目標維度和主體維度。內容維度是基于發展問題的解決和制度目標的歸類，將制度體系定位為“三目標九類別”。目標維度劃分為“下得去”“教得好”和“留得住”，分別發揮鄉村教師隊伍建設的補充、素質提升和穩定性作用的制度目標。這是對內容維度中系列制度的作用和目標概括，有助于明確各類制度的功用和問題指向。主體維度表明問題解決的發展制度出自哪級(包括省、市、縣)、具體由地方政府的哪個部門負責，目的是提升自上而下的部門協同，從而減少制度的偏差和失真，增強制度的一致性。同時，制度執行主體的強調，也是提醒地方政府需要對制度進行自下而上的在地化細節設計和落實，提高制度的針對性和實效性。

“九類”即前述內容維度所指的九種具體制度類型，這里主要依據發展問題和制度目標來進一步分類，強調制度舉措協同。首先是吸引教師前往鄉村即“下得去”目標的補充系列制度，主要包括引進、支教以及滿足前兩者的編制保障，體現的是“兩基一優”的協同配合。其次是“教得好”目標的素質提升系列，主要包括培訓提高制度、團隊建設制度、個性化專業指導服務制度，注重普適化、集體化和個性化的素質提升的協同配合。最后是激勵教師扎根鄉村即“留得住”目標的穩定系列，主要有薪酬激勵制度、職業晉升發展制度和投入保障制度，重在物質和精神、外促和內生的激勵協同，細化和落實“標本兼治“的穩定性制度設計。當然，補充制度、素質提升制度和穩定制度之間總體上且事實上也存在著彼此配合的協同效應。

(二)打造“兩基一優”的補充協同，吸引教師前往鄉村

吸引教師前往鄉村的補充制度是治理我國鄉村教師隊伍數量結構性不足、質量不高、穩定性差等問題的基礎性制度，也是鄉村教師“進入”教育場景后的發展起步階段的核心制度。基于現實問題和已有制度的雙重考證后發現，補充制度主要是在教師數量和質量上下功夫，“特崗計劃”和公開招聘是當前也是今后鄉村教師數量補充的主渠道，交流支教則是達成鄉村教師優質資源引進和義務教育優質均衡的主要方式，而編制則是保障，最后回歸到教師隊伍結構優化(見圖2)。這里強調回歸或實現隊伍結構優化，是因為教師隊伍結構(如年齡、學歷、職稱、學科、知識等)合理與否是衡量教師隊伍質量的重要標志，是形成高質量教師隊伍整體素質的重要條件[5]。

圖 2 “兩基一優”補充體系

“兩基”意味著“質與量”的補充同步，也就是以公開招聘、傾斜招聘和定向培養為主偏重數量的補充、與以派遣優秀城鎮教師或退休教師支援鄉村教育為主的高質量支教相結合。其一，公開招聘權力可下放至各縣(區)，讓各縣(區)根據本區域實際需要招聘緊缺學科教師。傾斜招聘特別是“特崗計劃”應加大“在地化”師資來源，同時加強定向培養與分配。其中，值得關注的是小學全科教師是解決結構性缺編的一個重要路徑，因此要關注小學全科教師本土化定向培養與招聘的對接，真正實現“培聘合一”。其二，偏重質量提升的支教制度體系設計的攻關點，總體上應該從制度設計的細節入手，逐步完善規定和監督評估，著力于質量控制機制建設，避免制度走樣和失真。據此提出“高質量支教”影響因素模型，將影響當前支教質量的關鍵因素分為以下四個方面(如圖3所示)：

圖3 “高質量支教”影響因素模型

一是調研受援校的需求與條件，將支教制度的行動路徑從“政治任務”邁向“滿足需求”；二是健全對接機制、完善選派教師標準，可對支教教師實行資格認證制度，建立優秀教師支教資源庫，由受援學校根據學校需求選擇適合自己學校的支教教師；三是強化送教校、受援校、支教教師三方考核機制，以打破“平均主義”，實行“優質優酬”；四是關注支教的文化力量和團隊影響，將支教制度從個體行為上升到注重文化因素、強調團隊影響，因為鄉村學校師資薄弱和補充困境，其深層次原因主要還在于鄉村學校比較薄弱的文化氛圍和專業成長環境。

編制方面，建議要嚴令禁止非專任教師或其他崗位人員擠占專任教師的發展機遇，完善不合格教師“退出”制度，花大力氣甄別和解決鄉村教師隊伍中“在編不在崗”現象，同時打通區域間編制調劑渠道，提高編制流動效率。編制制度吸引和穩定了鄉村教師隊伍，正向引導和夯實上述“兩基”的持續性開展，為逐步優化鄉村教師隊伍專業結構提供了強有力的后援保障。

(三)強化物質與精神、外促與內生的激勵協同，讓教師扎根鄉村

“激勵協同”常與組織的激勵機制設計掛鉤，被看作是組織激勵的最高境界，強調外在激勵(又為物質激勵，如工資津貼等)和內在激勵(又為精神激勵，如授權、尊重、自我實現的成就感等)的融合以達成員工和組織目標一致、效益同時最大化，從而實現“1+1>2”的激勵協同效應[6]。鄉村教師激勵制度已顯現出兼顧物質與精神雙重激勵的“標本兼治”制度設計，既要待遇留人，更以事業留人、情感留人為本，從而使作為員工的教師與作為組織的鄉村學校達成“留得住”的一致目標。然其落實效果仍不理想，制度設計上存在著薪酬激勵平均化、職稱評聘難、鄉村教師地位不高、職業認同弱等諸多問題，就此提出強化物質與精神并特別指出外促與內生的激勵協同，以及針對問題解決的制度優化舉措。

所謂外促與內生的激勵協同，是指將待遇留人的外部規約與激發鄉村教師的內生動力相結合。內生動力是一種決定鄉村教師發展最為堅實的精神力量，在此特別指出這一精神激勵，是在于當前工資待遇日益提高、鄉村教師獲得感日益增強之際，激勵機制設計的側重點應轉向激發教師內生動力。具體而言，就是激勵機制要充分考慮教師深層次內隱特征如價值觀、鄉土情懷和職業認同等方面，因為個體的情感、觀念或態度等深層次特征是誘發內生動力的關鍵因子，它們既是區分績效優秀者和績效平平者的關鍵因素，也會成為超越工資從而留住優秀教師的重要因素[7]。相應制度細化和改進舉措如下：

第一，真正發揮績效工資“獎勵優先”作用，切實打破績效工資的平均主義，鼓勵鄉村學校發揮自主性，制定能充分發揮績效工資校內再分配的相關規定，合理拉開教師之間差距。尤其對鄉村中青年教師的績效可以根據個人業績和內生動力而有所側重，將價值觀、鄉土情懷、職業認同等內生因子納入優先范圍，為教師創造一個“力爭上游”的自主成長環境。

第二，完善崗位聘用激勵機制，兼顧青年教師職業發展訴求。首先，評聘結合及時兌現崗位待遇，提升鄉村教師的職業認同感；其次，加強職稱聘后管理機制，降低教師獲得高級職稱后的懈怠，如約談不認真履職的教師，低聘或轉崗確實無法勝任高級崗位的教師；最后，建立面向鄉村青年教師的職稱(職務)激勵機制，增強鄉村學校主力軍留任意愿，尤其可推行鄉村優秀青年教師職稱破格晉升制度。

第三，關注教師精神生活需求，營造專業成長的文化環境。在完成鄉村教師周轉房基礎設施建設后，建議專設制度并保障投入，創設一種有品質、有文化的生活環境，不僅要有豐富的社區生活滿足教師的精神需求，還有形式多樣的教研活動促進教師專業發展，以達成“待遇留人”和“事業留人”的有機協同，形成一種“留得住且有發展”的激勵機制。

第四，穩定且持續的投入保障制度建設。首先，中央財政繼續負責鄉村教師基本工資的發放與管理，對此需要加強對地方政府不截留、不拖延發放的監管機制。其次，省縣兩級承擔其他各類津貼補助，建立穩定的補助投入保障機制，確保制度延續性。最后，積極調動社會力量，擴大激勵投入主體，形成規模化效應，輔助政府對特殊地區、緊缺學科及有強烈內生發展意愿的教師發放激勵性績效補貼。

(四)兼顧普適化、集體化和精細化的發展協同，提高教師素質

提高鄉村教師素質主要依靠“教得好”制度體系，其中教師培訓制度是主要抓手，在近年來的制度舉措中頻頻“出鏡”，“精準培訓”則是其中備受矚目的“寵兒”，然而教師參訓積極性不高、培訓針對性不強、培訓成效不彰等問題依然突出。究其根源，還在于“按照鄉村教師實際需求”落實不到位，而落實不到位的主因又在于一刀切式的同質化培訓：一是教師群體培訓中無視城鄉差異的城市化同質傾向；二是無視鄉村教師個體差異性的鄉村同質化傾向[8]。前者需強化群體培訓中的鄉村特質加以解決，后者需針對教師個體需求展開精細化的專門指導。此外按照系統論觀點，個體優秀不能說明組織系統的整體優化，而且教師隊伍整體發展后就會形成一種力爭優先的發展氛圍，反過來會促進教師個人發展，與之對應的制度設計指向團隊建設。由此得出普適化、集體化和精細化的發展協同之路：一是旨在消減城市化傾向、加強鄉村特質的普適化教師群體培訓制度；二是力圖形成積極發展氛圍的教師團隊建設制度；三是破除鄉村同質化、瞄準個體需求的精細化個性專業指導服務制度建設。

首先，建構“鄉村性的教師群體培訓制度”。關照鄉村特質是群體培訓的一種普適化特點，體現出一種“在地化”培訓設計，就是扎根鄉村場域特有的經濟、歷史、文化之中，提供地方性資源使學習內容不脫離鄉村需要和利益，主要包括：(1)總體上培訓重心下移，如培訓地點的選擇下移到縣域和學校場域，培訓課程的設計要基于鄉村教師的課堂診斷，培訓者的姿態不是“上施下效”而要學會提供服務——認知聆聽、擔任引導、平等討論、激發思考。(2)細節上突出“鄉土情懷”這一鄉村教師最為典型的專業特質培養，因為具有鄉土情懷的教師會熱愛鄉村兒童和鄉村教育，具備豐富的地方性知識，能夠開展切合鄉村場域的文化適應性教育教學，并具備正確的文化價值觀[9]。(3)環節上嚴格參訓教師的遴選制度，定位選擇有實際需求的教師，使參訓對象與培訓內容主題達到高度契合，從而提升培訓實效。具體做法上，可以要求學校領導制定和落實教師培訓名額的公開選定制度，甚至可以通過教師自評、學校評議、專家審核相結合的選拔方式。

其次，形成積極發展氛圍的團隊激勵機制建設。現實中的鄉村教師團隊建設形同虛設或建設效果不佳，其主因在于教師的學習意愿和學習能力的欠缺，急需基于學習理念的團隊激勵機制建設。(1)理念先行：共同愿景構建。共同愿景就是打造一支具備“團隊核心學習力”的教師團隊，包括通過共同愿景提升自我發展意愿的能力、通過團隊學習培養反思性交流能力、通過系統思考發展理解復雜事務的能力[10]。(2)制度跟上：建立民主管理制度和深化交流機制改革。基于共同愿景實施人人“有職、有權、有責”的管理方式，以制度保障“人人有選擇機會，人人為學習負責”的組織文化。同時深化多元教育主體的交流機制改革，使得校本教研活動、片區教研活動與各級培訓活動兼容、一致成為可能。(3)利益刺激：項目驅動。項目驅動意味著為團隊成員創造共同發展的機會并讓成員在此機會中外顯和內隱雙重獲益，尤其要注意將各種教研活動或專業發展活動上升提煉為具體項目。(4)團隊考核：以評促建。采用自評和他評、縱向(團隊內部)與橫向(團隊之間)相結合，績效激勵為輔的團隊績效考核制度，營造適當增壓、人人爭先的發展氛圍。

最后，精細化的個性專業指導服務制度建設，就是基于教師的個性需求進行多樣化設計，并提供豐富的教育資源選擇，從而以適切的方式提供專業指導[11]。最大可能實現精準的個性化專業指導理應成為改進教師專業支持的發展趨勢。一是工作機制建設，本著系統規劃原則，調動和發揮現有教師發展機構的作用和職能，制定縣級區域的“個性化專業指導工作意見”，切實加強統籌與指導。二是建立標準化的教師專業能力檢測和質量評估制度，這是教師學習與改進并提供個性化專業指導設計的依據，也是實現教師個性化專業發展的工具和手段。三是設計個性化指導課程體系，就是考慮鄉村教師發展的階段性特征和發展側重，以前述能力診斷和評估為依據，根據鄉村教師的年度發展要求，設計遞進式研修任選課程精準施導，推動教師持續性和個性化發展。四是探索深度研修模式，提供服務教師個性化成長的多樣化路徑。如“縣級—片區—校本”三級聯動協同研修，解決學科發展中遇到的個性化問題的區域學科共同體研修，以及“時時可學、處處皆學、人人能學”的線上線下混合式研修。五是推行“導師制”，即“一對一”個性化專業指導服務。“導師”不僅要有理論素質，更應是熟悉鄉村場域、實踐經驗豐富、能將理念應用于課堂實踐的人才。▲