新時代社會組織參與社會治理創新的現實困境與紓解路徑

□胡江華，曹勝亮

（1.廣西師范大學 馬克思主義理論與區域實踐研究中心，廣西 桂林 541004；2.廣西師范大學 馬克思主義學院，廣西 桂林 541004；3.武漢工程大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430205）

新冠肺炎疫情暴發以來，各國應對新冠肺炎疫情的措施及成效凸顯了各國社會治理的特色與差異、成功與失敗。在新冠肺炎疫情防控中，“中國之治”展現了獨特的優勢與力量，這與社會組織發揮的作用密不可分，也凸顯了推進國家治理現代化的必要性與緊迫性。但在這一過程中，社會組織在治理新冠肺炎疫情中發揮的主動性不夠、積極性欠佳、有為性不足，出現了不少問題。黨的十九大報告明確提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”等要求。當前，學術界對如何發揮社會組織在社會治理中的作用進行了廣泛的研究和深入的探討，黃曉春等認為需要“探求基層政府在發展社會組織時從更注重‘吸納’機制到轉而強化‘借道’機制背后的轉變機理”；張小鋒認為“社會組織通過承擔政府部分公共服務職能，彌補了在網絡社會治理中政府主導型管理模式存在的缺陷”；馬金芳認為“社會組織的發展與壯大在一定程度上形成了新型權力制約機制，促進了法律主體從個人向組織的發展，推進了從社會組織自治到社會自治的進程”；等等。上述研究取得的成果從某些方面為我們進一步研究社會組織參與社會治理提供了借鑒。隨著新時代社會治理結構和社會治理理念的變化，我們認識到，各類社會組織還存在與發展需求不匹配，自身內部發展不平衡以及在參與社會治理過程中良性規范不足等問題，這些問題的存在客觀上限制了社會組織在參與社會治理過程中的治理效能。本文從社會組織參與社會治理創新存在的問題出發，從轉變政府和民眾治理理念、規范社會組織自身發展和加強自身監管等角度進行探討，以期激發社會組織參與社會治理的活力，更好地促進政府、市場、社會組織三者之間的良性互動。

一、社會組織參與社會治理的內在邏輯

在近代國家構建的過程中，政府、社會、市場是作為相對獨立的力量參與管理國家和社會事務的。盡管在這個問題上國內外的歷史與經驗有著較大的差異，比如，在西方語境下，傳統意義的國家是契約的產物，政府發揮管理國家和社會事務的職能，后來發展到政府和市場共同承擔，但隨著歷史的變遷，除了政府和市場管理國家和社會事務之外，還存在大量的社會組織，它們也參與到管理國家和社會事務之中。尤其是進入現代社會后，政府的治理理念發生了重大轉變，社會組織作為基本的社會治理單元，發揮的作用越來越大，當政府和市場失靈的時候，社會組織具備的自治功能便得到充分發揮，而政府和市場也能夠從“辦社會”之類問題里被解放出來，社會組織參與社會治理的內在邏輯通過系統性、整體性和協同性發展不斷體現，并向“善治”的目標邁進。

（一）社會組織的數量增加、功能增強

有學者指出“在迄今為止（1978—2014）的30多年中，中國社會組織可以說是在起伏中前行，曲折中發展。從社會組織發展過程看，大致可以分為‘復蘇發展期’‘曲折發展期’‘穩定發展期’，這三個階段是明顯和確定的”。據統計，截至2012年底，全國依法登記的社會組織達49.2萬個，而1988年這一數字僅為4446個。2012年以后，我國社會組織得到了長足發展，截至2018年7月，社會組織單位數總數達到80.1萬個（見圖1），數量的顯著增長充分說明是順應了社會生活的各個領域和層面發展的需要。

圖2顯示，2013年到2018年，我國的民辦非企業發展最快，社會團體其次，基金會發展最慢。這表明除了依附政府的社會團體（這些團體包括中華全國總工會、共青團、婦聯等）之外，其他各類社會團體蓬勃發展起來，由于治理理念的改變、政策的扶持和社會發展的需要，社會組織參與社會治理的公益性明顯增加，服務社會的功能日益增強，并由傳統的內部服務轉變為外部社會服務，在參與社會治理過程中發揮的作用日益突出。社會組織作為基層的戰斗堡壘，參與社會治理的功能日益增強，具體體現在以下幾個方面：一是發揮宣傳作用，引導社會團體、民辦非企業單位和基金會等社會組織貫徹黨的路線方針政策，遵守國家法律法規，讓民眾能夠及時了解相關信息；二是促進社會組織實現自身的良性發展，社會治理效能的提升能夠改變民眾對社會組織的認識和看法，從而進一步增強社會組織服務社會的功能；三是發揮社會組織的協調溝通和統籌作用，推動社會的穩定和發展，從而提高服務群眾的能力，以滿足群眾的需求。

圖1：1999—2018年社會組織發展數量

圖2：2013—2018年社會組織數量變化（據北師大中國公益研究院）

（二）社會組織參與社會治理順應了治理現代化的需要

推進國家治理體系和治理能力現代化是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的重大目標，習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”對于國家治理體系，如果從治理主體來看，屬于多元共治，而不是一元線性治理，強調國家治理的系統性，而社會治理作為國家治理的重要方面，對于保持社會穩定，維護國家安全也將發揮越來越重要的作用，社會組織作為參與社會治理過程中多元主體的重要力量之一，在現階段需要理順政府的權力、市場的利益和公民權利之間的關系，黨的十九屆四中全會指出：“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”因此，社會組織作為社會治理和國家治理的重要力量，承擔了除政府和市場之外的治理重任，在社會參與、社會管理、社會責任以及公共服務方面發揮著越來越重要的作用，也是順應和實現國家治理體系和治理能力現代化的現實需要，有效推動了治理體系的良性發展。

（三）社會組織參與社會治理能夠有效提升治理效能

從社會組織本身而言，其具有非營利性、自治性、自愿性和民間性等特征，這些特性表明，為了提升社會治理效能，需要充分調動社會組織參與社會治理的積極性，彌補政府和市場對社會治理的缺失。對此，黨的十七大提出“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公共參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”，黨的十八大報告進一步指出“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，黨的十八屆三中全會明確提出要“加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展”的發展策略，黨的十九屆四中全會明確要“發揮群團組織、社會組織的作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”。這些重要論述從提升社會治理效能的角度分析，一方面“政府的有限治理能力遭遇挑戰，促使政府主動調適自我角色，與社會組織合作推進經濟發展與公共服務供給等”，而社會組織恰好能彌補政府和市場在社會治理上的不足，共同實現社會的有效治理；另一方面“社會組織所提供的服務橫跨各個領域，涉及環境、衛生、教育、就業、公共危機、公共安全、災害援助、扶老助幼、脫困濟貧等等”。客觀事實表明，社會組織在上述領域能夠提供社會服務、表達公眾的利益訴求、調節社會主體間的矛盾和綜合利用社會資源等，并且取得了較好成效。因此，社會組織參與社會治理能夠推動政府簡政放權，提升社會治理效能。

二、社會組織參與社會治理創新的現實困境

近年來，社會組織參與社會治理取得了顯著成效，但也面臨不少困境。比如在理論建構中，一般參照西方社會組織的理論范式；在發展趨勢上出現地區不平衡不協調現象；在具體運行過程中公信力不強，制度建設不健全，缺乏有效監管，尤其未能適應大數據時代發展的需要，這在不同程度上影響了社會組織實現社會治理效能的發揮。

（一）民眾對社會組織地位作用的認識有待提升

我國的市場經濟是從計劃經濟轉變而來，計劃經濟下的“大政府、小社會”模式決定了社會組織發展的“先天營養不良”。雖然黨和政府逐步實現了從社會管理到社會治理的理念轉變，但由于社會組織自身發展不夠完善，相當一部分社會組織游離于政府監管之外。從民眾角度看，由于長期以來社會缺乏公民意識、自治觀念、法治觀念、契約精神、公益精神，“社會組織在孕育上缺乏文化基因，造成了我國社會組織發育上的先天困境，而且導致了社會組織在后天發展過程中文化認同的困難”。現實中，無論是農村基層百姓還是城市社區居民，他們對社會組織開展的活動往往持不支持或者不參與態度，參與了社會組織也是因為與自身利益存在關聯，因此，大多數民眾認為有事只有去找政府，只有黨和政府才能把事情解決好，對社會組織的地位和作用認識存在一定偏見。

（二）社會組織自身需要實現平衡協調發展

從全國范圍看，2018 年發達地區社會組織的數量明顯高于欠發達地區，主要集中在長江三角洲、珠江三角洲和北京及周邊地區，而且上述地區中社會組織的發展以北上廣中心城市為主（見表1）。截至2018年11月，中國各地區社會組織數量位列前茅的省份是江蘇、廣東、浙江等。這些地區的共同特征是城市化速度較快，需要社會組織提供相關服務。也有個別地區經濟發展落后，但自然災難使得社會發展需要社會組織提供支持，如四川省等。

但總的來看，各個省份之間社會組織發展差距較大，這種發展不平衡問題也影響到社會治理的創新。在較為發達的特大城市，社會組織發揮的作用更為明顯，社會治理創新機制理念也走在前面，比如，北京市“通過黨建引領‘兩新’組織參與城市社會治理，發揮基層黨組織的組織力、服務力和協調力，能夠打造城市治理新格局，實現黨對超大城市社會的有效領導”。而在農村地區或者欠發達地區，由于資源有限，缺乏有限管理，社會組織很難嵌入到基層工作中，社會治理創新也受到一定限制，“但由于農村社會治理具有復雜性、碎片性、多樣性的動態特征，農村社會組織參與農村社會治理實踐面臨著眾多挑戰與困局”。這表明，社會組織在參與社會治理過程中需要實現自身的平衡發展，從而為實現社會治理的創新打下堅實基礎。

表1：各地區社會組織總量

（三）社會組織理論研究缺乏理論建構

當前，我國社會組織理論研究一般采用西方的理論框架來進行分析，這與我國的具體國情不太相符。比如，一方面，無論在傳統的自由主義時期還是轉變到現代的自由主義時期，產生的法團主義、契約主義、公民社會理論以及公共池塘博弈理論，它們的邏輯起點是基于西方的公民社會或者市民社會，或者以資本主義處于福利國家發展階段作為觀察的切入點，注重公民和政府的對立或者相互監督，以此維護并保持社會組織的獨立性、自主性和民主性。另一方面，“由于中國的社會組織高度多樣化和異質性，不同類型、處在不同發展階段的社會組織與政府關系是不同的，政府的不同部門、追尋不同目標的政府部門與社會組織的關系也存在差異”。因此有學者用多元主義模式來嘗試對中國政府與社會組織關系做出解釋。但這種理論不能更好地在實際工作中得以推廣應用。另外，由于我國社會組織處于蓬勃發展時期，屬于動態社會現象。從社會組織發展歷程看，在不同的歷史階段，社會組織還呈現出——或者處于曲折緩慢發展階段，或者又處于快速發展階段——不同的發展狀態。就當前情況分析，我國政府仍掌握著大量社會資源，對人力和物力具有巨大的動員能力，這與西方社會有較大的差異，靜態的理論不完全適應動態現實發展的需要。因此，社會組織參與社會治理還缺乏與社會實踐相適應的理論指導，以致社會組織在參與社會治理的具體管理運行中出現各種問題也就不足為怪了。當然，正是由于社會組織大量參與社會治理實踐，積累了不少成功的經驗和做法，因此構建中國特色的社會組織理論具有可行性和現實性。

（四）相關社會組織的法規制度不健全

從政府和組織的關系看，到目前為止我國還沒有出臺一部針對社會組織的“母法”，只有分散的幾個專門法規。“長期以來只有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》這三個登記管理條例在調整社會組織成立與活動中起著主要的作用，這與我國民間社會組織的蓬勃發展和對法律規范的需求明顯脫節”，缺乏核心的、具有綱領性的社會組織基本法，而地方各級政府出臺的部分法規，立法層次偏低，不能覆蓋全國予以推廣。這種狀況，一方面與維護社會組織自主性、獨立性的基本特征還有很大的差距，而且還涉及它們的法律地位、登記注冊、管理和活動原則、活動經費、日常運行監督和評估、財務公開以及增強公信力等問題，這些尚未被明確的事項制約了社會組織效能的發揮及其自身發展，也與我國社會組織蓬勃發展的現實需要相背離。另一方面，從社會組織自身內部的制度建設來看，還缺乏一套完善的內部管理運行機制，包括社會組織的組織領導架構、責任和義務的劃定、服務目標內容和對象的確認、服務效能評估、資金管理制度以及政府和社會監督制度的完善、參與社會治理的邊界、參與社會治理的形式等，從而出現民眾對社會組織的社會認可度下降、公信力缺失等問題，進而影響其參與社會治理的效能。

（五）大數據時代社會組織參與社會治理活力不夠

“大數據”作為一種技術手段，具有信息量大、運算速度快、關聯性密切、延展性強等特點，更重要的是對于數據處理潛在的價值分析更具有意義，比如它能夠跟蹤事物發展軌跡找出其中發展規律，并制定相應的解決路徑?！按髷祿峭ㄟ^量化角度認識世界的有效途徑，是改變市場格局、組織結構，以及政府與公眾關系的獨特方法。對大數據的透徹掌握能使其轉化為信息資本和數據資源，進而成為經濟價值的來源?！币虼?，大數據在社會組織參與社會治理過程中發揮著越來越大的作用。但在大數據背景下，“政府激發社會組織活力在現實環境與理想環境之間還存在較大的差距，政府應在強化大數據理念、完善大數據開放與保護制度、提高大數據處理技術能力、培養輸送專業人才等方面加快適應社會管理創新要求”。當前，大數據時代背景下社會組織參與社會治理活力不夠。究其原因，一是治理理念滯后。相當一部分社會組織重視程度不夠，或者還依靠傳統的治理手段和方法，導致治理效能較低，不適應現代社會治理變化的需要。二是治理人才儲備不足。大數據用于社會治理領域時間不長，但對于大數據分析處理數據，當前缺乏相應的專業人才，已有的人員能力也亟待加強。三是對大數據的開發與挖掘不夠專業。部分社會組織利用大數據來分析和處理，但發布分析結論、提供咨詢服務等不夠準確，從而影響了社會組織參與社會治理創新的活力。

三、新時代社會組織參與社會治理創新的路徑選擇

（一）轉變治理理念，充分認識社會組織參與社會治理的積極作用

社會組織近年來發展迅速，在社會治理中作用凸顯。黨的十九大報告明確指出了黨委在社會組織參與社會治理中的領導作用，強調了社會組織在社會主義協商民主中的重要地位和作用等，這為社會組織參與社會治理提供了發展機遇，而且從現實的角度分析，我國政府的治理理念正從“管理型”向“服務型”轉變，這就需要發揮社會組織參與社會治理的積極作用，實現從“社會管理”向“社會治理”的轉變。轉變治理理念，第一，要認識到社會組織作為與政府、市場三者并行的參與社會治理的重要主體，它的自治性、非營利性和公益性在參與社會治理的過程中有自身獨特的優勢，能為民眾提供各種形式和各種專業的服務。第二，要認識到社會各階層的需求存在多元化，單靠政府和市場還不能滿足其需求。一旦出現“政府失靈”和“市場失靈”的現象，社會治理的現實需要為社會組織提供了生存空間，社會組織往往能夠發揮社會“穩定器”的作用，有效化解社會矛盾。第三，由于社會組織距離普通民眾最近，參與社會治理能夠提升社會各階層參與治理社會的熱情，從某種意義上還可以監督政府治理社會事務，提升政府的社會治理效能。

（二）立足中國國情，構建社會組織參與社會治理的特色理論

理論根源于社會發展需要，否則缺乏指導性和生命力。國內對西方學界關于社會組織理論的引進可以提高并完善社會組織本身的建設，但如何發揮其參與社會治理創新的作用則需要結合我

國獨特的制度背景加以構建，當前國內不少學者提出了自己的看法。比如蔣永穆和黃曉渝提出中國特色社會組織需要以中國特殊的基本國情為邏輯起點，以馬克思主義社會組織理論為指導，涵蓋非政府組織和非營利組織等多種第三部門組織，構建具有中國社會屬性的一種組織形態理論；有學者指出中國特色社會組織理論應該遵循“‘第一要義、價值核心、根本目標、基本要求’四大內容有機結合的統一體系”；還有學者從社會治理創新的角度認為“社會共治是共治理念的新發展，即多元社會主體在社會權力的基礎上共同治理公共事務，通過協商民主等手段發起集體行動以實現共同利益的過程”。事實上，我國社會組織已經是參與社會治理的主體之一，這已不是要不要參與社會治理的問題，而是如何更規范參與社會治理的問題。筆者認為，在構建相關理論時，應該關切到以下幾個維度：第一，必須堅持以馬克思主義理論和習近平新時代中國特色社會主義思想作為指導思想。在馬克思的經典著述中，雖然沒有對社會組織做過系統的論述，但馬克思早期對市民社會進行的深刻認識和深入批判，尤其對資本主義虛假共同體和共產主義自由人聯合體思想的論述，對國家的本質與社會關系的論述以及對實現社會管理、社會自治等思想的深刻論述，時至今日仍然具有很強的解釋力和說服力。當前，需要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在整理馬克思主義有關理論內核的基礎上，總結自改革開放以來我國社會組織發展的歷史經驗和教訓，從而探索符合中國國情的具有中國特色的社會組織理論，引領社會組織更好地發展。第二，必須堅持中國共產黨的領導?！包h政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！痹邳h建方面，應按照“先易后難、分類指導、有序推進、全面覆蓋”的原則，做到社會組織黨組織全覆蓋；針對黨建工作方式不到位問題，應該圍繞經營活動抓黨建，抓好黨建促經營，把兩者結合起來；針對黨務工作者和活動經費缺乏問題，黨組織應該公開選拔優秀人才并派遣到社會組織中負責黨建工作，實現黨務工作專職化；針對經費不足等問題，可以從黨建經費中劃撥，滿足社會組織開展活動的需要。第三，探索具有中國特色的社會主義社會治理理論。西方資本主義作為一種社會發展的樣態，較早引入社會力量參與社會治理，并在不同時期針對不同社會問題產生了相關的社會治理理論，在一定程度上也適應了資本主義國家的社會發展需要。我國社會組織參與社會公共服務模式與西方模式存在較大差別，比如，針對中國人口基數大、社會保障基金缺口較大、老年人口較多的現實狀況，在制定保障制度和提供社會服務時，西方福利國家的社會治理理論很難適用。由此，雖然當前我國的社會治理取得了巨大的成功和顯著的成效，但理論建構相對滯后，這就為社會組織參與社會治理理論建構帶來了發展空間。第四，必須把理論建構和社會組織動態發展結合起來。我國的社會組織，“近年來不僅在數量上呈現顯著增長的趨勢，而且在結構優化、體制改革、購買服務、社會創新等方面也表現出諸多特點”。這些特點是其動態發展的總結，也是動態發展多樣化的呈現，還是實踐意義上的表征，在建構理論時就應以社會組織參與社會治理的深刻社會實踐為基礎，把握社會組織在新時代發展的脈搏，采取實事求是的態度，及時地對社會組織參與社會治理的好經驗、好做法進行理論概括和總結，適當的時候實行試點推廣，只有這樣才能真正構建起經得起歷史檢驗的中國特色社會治理理論。

（三）加強頂層設計，制定和落實社會組織參與社會治理的規章制度

社會治理就是要：“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序?！睂Υ?，需要制定和落實社會組織參與社會治理相關的規章制度，從宏觀到微觀需要做到以下幾點：第一，改革體制機制。做好中央的頂層設計，加強主管部門制度建設，促進跨部門合作。中央已經提出要“加快修訂出臺社會團體、基金會和民辦非企業單位登記管理條例。研究制定志愿服務和行業協會商會等方面的單項法律法規。加快調研論證，適時啟動社會組織法的研究起草工作。鼓勵和支持有條件的地方根據本意見精神出臺地方性法規、地方政府規章”；2016年8月，民政部民間組織管理局（民間組織執法監察局）正式更名為社會組織管理局，也彰顯了中央對社會組織管理的日益重視。第二，制定修改完成《社會組織法》并通過全國人大立法頒布。盡管“‘社會組織法’應對社會組織的法律性質、組織治理結構、與政府及市場的關系、運作的資金管理、發展的重點領域、應承擔的民事法律權利義務、政府的監督管理范圍和權限等多方面內容進行明確的規定”，表明在應然和實然之間還存在一定差距。在推行自由登記制度上，2016年3月《慈善法》表決通過就是很好的嘗試。第三，推進各省市政策試點工作。各級政府應該改革社會組織直接登記制度、制定政府購買社會組織服務政策，驅動自下而上的改革，允許開展政策創制與創新，發揮政策試驗的功能和作用，尤其在廣東、浙江、上海等經濟發達地區，或者在社會組織參與社會治理較為成熟的地區，需要大膽進行制度創新，探索社會治理的新途徑和新方式。第四，加強行業自律和社會監督管理。在社會組織內部，應該成立獨立或半獨立的社團管理機構，建立自我約束、自我發展、自我服務的自律機制，形成完整的社會組織自律運行機制，提高自律能力和行業的公信力。社會組織對外要建立公開透明運作監督機制，其運行情況應最大程度對社會進行信息公開，接受更多來自政府和社會的監督，此外，還需要制定公益贊助獎勵監督制度，引導企業及公眾對社會組織的捐贈，鼓勵社會組織自主籌資、自我發展。

（四）步入大數據時代，提升社會組織參與社會治理的服務效能

大數據時代的來臨是技術發展的必然，需要做到以下幾個方面：第一，轉變新技術手段背景下的治理理念，創新社會治理服務，認識到大數據在參與社會治理中的協同治理和效能治理的作用。第二，打造社會組織關系網，實現網絡化、智能化的社會組織管理，而且能使各社會組織間相互溝通，共享社會資源，激發社會組織活力。第三，社會組織需要與政府部門和各市場主體實現資源整合，打造大數據平臺，打破信息孤島，完善公共服務的信息開發和溝通渠道，形成多元主體共同參與、共治共享運用大數據開展關聯與預測活動，助力政府決策。第四，培養大數據技術人才，承接并能夠有效完成政府委托與開發的大數據項目。第五，鼓勵社會公眾參與。例如，開通社會組織的官方微信公眾號、微博或其他網絡平臺，就社會治理問題與社會公眾展開積極的溝通和交流。還可以基于互聯網或虛擬社區開展社會治理創新大賽，設立相應獎項，以吸引社會公眾積極參與。第六，確保信息資源安全。大數據采集了大量的個人、相關組織的信息，從維護公共安全與個人信息安全的角度出發，政府和社會組織必須防止信息泄露，在促進信息公開的同時，還需要主動承擔保護個人隱私權的責任，推動個人信息保護向法治化的發展。