環(huán)境史視域下美國(guó)國(guó)家公園體系生態(tài)保護(hù)實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)的啟示

□高智艷

（西安外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 旅游學(xué)院，陜西 西安 710128）

環(huán)境史興起于20世紀(jì)60年代的美國(guó)，是歷史學(xué)領(lǐng)域的分支學(xué)科。與傳統(tǒng)史學(xué)不同，環(huán)境史是一門多學(xué)科研究，主要關(guān)注人與自然的互動(dòng)關(guān)系。作為學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，國(guó)家公園歷來(lái)是環(huán)境史研究的熱門話題。國(guó)家公園體制是一個(gè)國(guó)家最高等級(jí)的生態(tài)保護(hù)模式。美國(guó)是國(guó)家公園體系的創(chuàng)建者和最佳實(shí)踐者，美國(guó)國(guó)家公園體系開(kāi)創(chuàng)了一種出于公眾利益而保護(hù)性利用自然的生態(tài)保護(hù)模式，實(shí)現(xiàn)了美國(guó)國(guó)家公園的可持續(xù)發(fā)展以及人與自然的良性互動(dòng)，為世界各國(guó)自然保護(hù)提供了重要示范。從環(huán)境史視角探究美國(guó)國(guó)家公園體系中自然與生態(tài)環(huán)境的發(fā)展變遷，能在很大程度上揭示美國(guó)社會(huì)人與自然的互動(dòng)關(guān)系，可以為我國(guó)自然保護(hù)事業(yè)提供有益借鑒。

隨著2021 年我國(guó)設(shè)立首批國(guó)家公園，我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)已經(jīng)從體制試點(diǎn)階段邁入發(fā)展新階段，在生態(tài)保護(hù)修復(fù)、管理體制、管理能力等方面取得了一定的成就，為全面推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是由于我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)剛剛起步，仍然面臨管理體制不夠完善、法律體系不夠健全、環(huán)境教育體系尚未建立等諸多問(wèn)題。本文基于美國(guó)政府文件與聯(lián)邦法案等史料與文獻(xiàn)，通過(guò)梳理美國(guó)國(guó)家公園體系的發(fā)展歷程，考察美國(guó)國(guó)家公園體系生態(tài)保護(hù)所取得的成就以及存在的問(wèn)題，并探討其對(duì)我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)的啟示，以期為我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)提供一些參考。

一、美國(guó)國(guó)家公園體系的發(fā)展歷程

國(guó)家公園肇始于19 世紀(jì)的美國(guó)，被譽(yù)為美國(guó)的“最佳創(chuàng)意”“皇冠上的明珠”。美國(guó)國(guó)家公園經(jīng)過(guò)一百多年的曲折發(fā)展，形成了獨(dú)具特色的國(guó)家公園體系，成為美國(guó)國(guó)家遺產(chǎn)的集中展現(xiàn)。美國(guó)國(guó)家公園體系兼容并蓄，包括國(guó)家湖濱、河流、海濱、荒野與風(fēng)景河流、景觀大道等自然景觀，以及國(guó)家歷史公園、戰(zhàn)場(chǎng)公園、軍事公園、紀(jì)念地等人文景觀，共涵蓋20 個(gè)保護(hù)類型、423 處保護(hù)單位、150個(gè)相關(guān)區(qū)域以及無(wú)數(shù)個(gè)自然文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目（見(jiàn)表1）。

美國(guó)國(guó)家公園體系幾乎遍布全國(guó)各地，包括華盛頓哥倫比亞特區(qū)，總面積達(dá)34.4萬(wàn)平方千米，約占國(guó)土面積的3.5%。該體系由內(nèi)政部下屬的國(guó)家公園局統(tǒng)一管理，實(shí)行“國(guó)家公園局—地區(qū)局—園長(zhǎng)”三級(jí)管理模式，管理制度層級(jí)分明。

美國(guó)國(guó)家公園體系的建立始于《國(guó)家公園管理局組織法》的頒布。1916 年8 月25 日威爾遜總統(tǒng)簽署《國(guó)家公園管理局組織法》，在內(nèi)政部設(shè)立國(guó)家公園管理局（以下簡(jiǎn)稱“公園局”），任命史蒂芬·馬瑟為第一任局長(zhǎng)，負(fù)責(zé)管轄17個(gè)國(guó)家公園和22 個(gè)國(guó)家保護(hù)地的相關(guān)事務(wù)。第二年公園局獲得了國(guó)會(huì)撥款（約53.3 萬(wàn)美元），由此拉開(kāi)了國(guó)家公園體系建設(shè)的序幕。

20 世紀(jì)30 年代美國(guó)進(jìn)入新政時(shí)期，國(guó)家公園體系經(jīng)歷第一次發(fā)展高峰。1933年聯(lián)邦政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，把原屬戰(zhàn)爭(zhēng)部與農(nóng)業(yè)部的國(guó)家公園與紀(jì)念地全部移交給公園局，國(guó)家公園體系保護(hù)單位的數(shù)量與類型有了根本性的突破。1935年國(guó)會(huì)頒布《歷史遺址法》，把歷史古跡與建筑納入國(guó)家公園體系，進(jìn)一步擴(kuò)大了國(guó)家公園體系的規(guī)模。

表1：美國(guó)國(guó)家公園體系分類一覽表

二戰(zhàn)結(jié)束后，中產(chǎn)階級(jí)成為美國(guó)社會(huì)主體，開(kāi)始追求生活品質(zhì)，使得休閑旅游成為一種時(shí)尚，再一次推動(dòng)國(guó)家公園體系快速發(fā)展。1942年美國(guó)國(guó)家公園的游客約600 萬(wàn)人次，1950 年增加到3300萬(wàn)人次，1960年飆升至7200萬(wàn)人次，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了國(guó)家公園的實(shí)際接待能力。于是公園局啟動(dòng)了“66 計(jì)劃”(Mission 66)，從1955 至1965 年投入十億美元用于國(guó)家公園內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國(guó)家公園體系迎來(lái)第三次發(fā)展高潮。

20 世紀(jì)七八十年代，美國(guó)國(guó)家公園體系持續(xù)擴(kuò)大。1978年12月卡特總統(tǒng)依據(jù)《古跡法》簽署行政命令，在阿拉斯加州新建15處國(guó)家紀(jì)念地，總面積約23萬(wàn)平方千米。到70 年代末，美國(guó)國(guó)家公園體系包括48 處國(guó)家公園、334 處自然與歷史遺跡。1980 年國(guó)會(huì)頒布《阿拉斯加國(guó)家利益土地資源保護(hù)法》，把卡特總統(tǒng)建立的國(guó)家紀(jì)念地更名為國(guó)家公園和保護(hù)區(qū)，還增設(shè)了國(guó)家野生生物保護(hù)區(qū)、自然和風(fēng)景河流、國(guó)家森林等保護(hù)單位，國(guó)家公園體系總面積翻了一番。90 年代區(qū)域生態(tài)完整性成為國(guó)家公園的核心發(fā)展目標(biāo)，美國(guó)國(guó)家公園體系基本趨于成熟。

進(jìn)入21 世紀(jì)，美國(guó)國(guó)家公園體系奉行可持續(xù)發(fā)展原則，繼續(xù)關(guān)注區(qū)域生態(tài)完整性與生物多樣性，逐步把海洋及其他陸地資源納入保護(hù)的范圍。同時(shí)，重視發(fā)揮國(guó)家公園的教育功能，不斷強(qiáng)化教育軟件及硬件設(shè)施建設(shè)與人員安排，確保為游客提供優(yōu)質(zhì)解說(shuō)服務(wù)與環(huán)境教育。國(guó)家公園還積極與聯(lián)邦、地區(qū)、州以及地方等不同層面的娛樂(lè)系統(tǒng)開(kāi)展合作，以建立服務(wù)全國(guó)民眾的戶外娛樂(lè)系統(tǒng)。美國(guó)國(guó)家公園體系逐步成為開(kāi)展環(huán)境教育、提供游憩服務(wù)的重要場(chǎng)所。

表2：美國(guó)國(guó)家公園法律體系

二、美國(guó)國(guó)家公園體系生態(tài)保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)

隨著國(guó)家公園體系日益成熟，美國(guó)國(guó)家公園經(jīng)歷了從消極保護(hù)到積極保護(hù)、從過(guò)度開(kāi)發(fā)到保護(hù)性利用的巨大轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了人與自然的良性互動(dòng)，促進(jìn)了國(guó)家公園的可持續(xù)發(fā)展。美國(guó)國(guó)家公園體系生態(tài)保護(hù)的成功轉(zhuǎn)型主要得益于其健全的法制體系、科學(xué)的生態(tài)保護(hù)理念與成熟的公眾參與機(jī)制。

（一）健全的法制體系

完備的法制體系是美國(guó)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)成功的關(guān)鍵因素。美國(guó)國(guó)家公園的建立、管理與決策等無(wú)一不是以國(guó)會(huì)立法為基礎(chǔ)。目前，美國(guó)國(guó)家公園體系形成了由基本法、專門法與綜合法組成的法律體系（見(jiàn)表2），為國(guó)家公園的管理與保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

美國(guó)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)主要依據(jù)國(guó)家公園基本法，包括《國(guó)家公園局組織法》《國(guó)家公園一般管理法》《國(guó)家公園綜合管理法》。其中，《國(guó)家公園局組織法》宣告了公園局的成立，為國(guó)家公園體系的形成與管理政策的建立奠定了制度基礎(chǔ)，是美國(guó)國(guó)家公園體系的“大憲章”。《國(guó)家公園一般管理法》及其修正案《紅木法》重申了國(guó)家公園體系的范圍與管理原則，規(guī)定公園局對(duì)國(guó)家公園體系的管理應(yīng)當(dāng)顧全美國(guó)人民的公共利益，以確保其公共價(jià)值和完整性，進(jìn)一步明確了國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)的方向。1998年《國(guó)家公園綜合管理法》出臺(tái)后，科學(xué)管理成為國(guó)家公園發(fā)展的主導(dǎo)思想，開(kāi)啟了美國(guó)國(guó)家公園科學(xué)管理的新時(shí)代。《歷史遺跡法》《國(guó)家野生與風(fēng)景河流法》《特許經(jīng)營(yíng)政策法》等專門性立法為國(guó)家公園體系中不同類型保護(hù)單位的管理提供了法律依據(jù)，當(dāng)然《荒野法》《國(guó)家環(huán)境政策法》《瀕危物種法》等聯(lián)邦綜合法律也對(duì)國(guó)家公園體系的管理至關(guān)重要，間接地推動(dòng)了國(guó)家公園體系的發(fā)展與保護(hù)。

為了確保國(guó)家公園立法的有效實(shí)施，公園局還制定了許多部門法規(guī)與政策。2017 年頒布的《聯(lián)邦法規(guī)》細(xì)化了國(guó)家公園基本法內(nèi)容，對(duì)自然與文化資源的合理使用、管理與保護(hù)均提出了明確規(guī)定，禁止占有、破壞、損害、污損、移走或干擾其自然狀態(tài)，使得國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)有據(jù)可依。此外，公園局還建立了“總政策—局長(zhǎng)令—政策手冊(cè)”三級(jí)政策體系。第一級(jí)指《國(guó)家公園管理政策》中的政策條文，提出了國(guó)家公園管理的宏觀框架、發(fā)展方向與決策的制約因素；第二級(jí)是“局長(zhǎng)令”，在新版《國(guó)家公園管理政策》發(fā)布之前，用來(lái)臨時(shí)性地公布新政策或政策修訂或者概括性地提出公園局發(fā)揮職能、開(kāi)展項(xiàng)目和組織活動(dòng)應(yīng)遵守的要求；第三級(jí)包括政策手冊(cè)、參考工具書(shū)，以及包括為野外工作和項(xiàng)目實(shí)施提供支持的各類文件。國(guó)會(huì)頒布的國(guó)家公園立法、法規(guī)與公園局的管理政策，既從宏觀層面為國(guó)家公園發(fā)展指明了方向，也從微觀層面為國(guó)家公園日常管理提供了具體指導(dǎo)。

（二）科學(xué)的生態(tài)保護(hù)理念

作為一種自然保護(hù)模式，美國(guó)國(guó)家公園自誕生以來(lái)就一直充滿爭(zhēng)議。美國(guó)國(guó)家公園反映了一種非消耗性利用自然的理念，其核心思想是對(duì)國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行全面保護(hù)。美國(guó)國(guó)家公園具有保護(hù)自然資源與提供游憩服務(wù)的雙重使命，即“保護(hù)國(guó)家公園中的風(fēng)景、自然與歷史遺產(chǎn)以及野生動(dòng)植物，并以不損害后代享用的手段和方式，為民眾提供愉悅，并保證其完好無(wú)損”。國(guó)家公園資源管理的終極目標(biāo)是，對(duì)尚未全面了解的資源進(jìn)行永久的管護(hù)，以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性與文化歷史的原真性。如今，美國(guó)國(guó)家公園不僅肩負(fù)著生態(tài)保護(hù)的使命，也承擔(dān)著提供游憩服務(wù)、科學(xué)研究與環(huán)境教育等多種功能。根據(jù)《美國(guó)國(guó)家公園21世紀(jì)議程》，美國(guó)國(guó)家公園體系應(yīng)該把多樣化的景觀、地域、人物與歷史事件連接起來(lái)，凝聚成共同的國(guó)家意識(shí)。

美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的主導(dǎo)思想是科學(xué)管理，國(guó)家公園保護(hù)的首要標(biāo)準(zhǔn)是其科學(xué)價(jià)值，而不是風(fēng)景或者游憩價(jià)值。公園局擁有一大批科學(xué)家和研究人員，專門從事國(guó)家公園相關(guān)的科學(xué)研究，為國(guó)家公園管理提供科學(xué)基礎(chǔ)。美國(guó)國(guó)家公園采取生態(tài)系統(tǒng)管理方法，以大生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)進(jìn)行整體管理與全面保護(hù)。例如，公園局以黃石國(guó)家公園為核心建立“大黃石生態(tài)系統(tǒng)”，包括2個(gè)國(guó)家公園、6個(gè)國(guó)家森林、3個(gè)國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)、3 個(gè)印第安原住民保護(hù)區(qū)等，總面積約7.28萬(wàn)平方千米。公園局還成立了“大黃石協(xié)調(diào)委員會(huì)”，專門負(fù)責(zé)管理生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的事務(wù)，有力地保證了黃石國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的完整性。

縱觀美國(guó)國(guó)家公園體系的發(fā)展歷程，國(guó)家公園的保護(hù)重心從自然景觀價(jià)值轉(zhuǎn)向生態(tài)系統(tǒng)的完整性，其發(fā)展理念也從無(wú)序開(kāi)發(fā)走向生態(tài)優(yōu)先。可見(jiàn)，隨著美國(guó)國(guó)家公園體系的逐步完善，國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)理念經(jīng)歷了從人類中心主義思想到生態(tài)中心主義思想的徹底轉(zhuǎn)型，從而有效地保護(hù)了美國(guó)寶貴的自然與文化遺產(chǎn)。

（三）成熟的公眾參與機(jī)制

公益性是美國(guó)國(guó)家公園設(shè)立的根本宗旨。美國(guó)國(guó)家公園高度重視多方參與，建立了較為成熟的公眾參與機(jī)制。公園局下設(shè)“伙伴關(guān)系與全民參與局”，負(fù)責(zé)在國(guó)家公園、步道、野生和風(fēng)景河流等場(chǎng)所開(kāi)展資源保護(hù)、戶外娛樂(lè)以及教育活動(dòng)等。公園局還與非政府組織、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等建立了長(zhǎng)期的合作關(guān)系。美國(guó)國(guó)家公園內(nèi)志愿者從事的工作幾乎涉及國(guó)家公園管理的各個(gè)方面，是國(guó)家公園建設(shè)中不可或缺的社會(huì)力量，對(duì)公園局的管理工作至關(guān)重要。

每年約有數(shù)十萬(wàn)名志愿者參與國(guó)家公園的保護(hù)與管理工作。 2015 年來(lái)自美國(guó)與世界各地的40 多萬(wàn)名志愿者在國(guó)家公園中累積服務(wù)約700 萬(wàn)小時(shí)，為保護(hù)美國(guó)自然與文化遺產(chǎn)做出了重要的貢獻(xiàn)。1969 年《國(guó)家公園志愿者法》頒布后，公園局正式啟動(dòng)了國(guó)家公園“志愿者服務(wù)計(jì)劃”(Volun?teers-In-Parks)，開(kāi)始面向社會(huì)招募并培訓(xùn)志愿者，成為公眾參與國(guó)家公園建設(shè)的開(kāi)端。2001年公園局發(fā)布工作報(bào)告《重新思考21 世紀(jì)的國(guó)家公園》，對(duì)未來(lái)25年國(guó)家公園公眾參與制度的發(fā)展做出了總體規(guī)劃。五年后《國(guó)家公園管理政策》對(duì)公眾參與國(guó)家公園規(guī)劃、自然文化資源保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)、教育科研等做出了明確的規(guī)定。2016年公園局發(fā)布第7號(hào)“局長(zhǎng)令”，對(duì)國(guó)家公園志愿者服務(wù)計(jì)劃的實(shí)施，包括志愿者的選拔、管理、培訓(xùn)、考核與獎(jiǎng)勵(lì)等進(jìn)行了細(xì)致的解讀與說(shuō)明，為公眾參與國(guó)家公園管理奠定了良好的基礎(chǔ)。公園局要求督導(dǎo)與管理者定期對(duì)志愿者的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋，以確保志愿服務(wù)的質(zhì)量。通過(guò)頒發(fā)證書(shū)、徽章、積分等激勵(lì)手段，對(duì)志愿者的付出表示認(rèn)可與感謝。

除了志愿服務(wù)制度以外，美國(guó)國(guó)家公園還建立了慈善捐贈(zèng)制度。早在1998年，公園局第21號(hào)“局長(zhǎng)令”就明確了有關(guān)國(guó)家公園慈善捐款與資金募捐活動(dòng)的規(guī)定，并先后于2006年、2008年進(jìn)行了兩次修訂，完善了慈善捐助的相關(guān)政策，有助于緩解國(guó)家公園保護(hù)的資金壓力，為國(guó)家公園發(fā)展提供了重要社會(huì)支持。

三、美國(guó)國(guó)家公園體系生態(tài)保護(hù)存在的問(wèn)題

美國(guó)國(guó)家公園體系的建立推動(dòng)了國(guó)家公園的可持續(xù)發(fā)展，為美國(guó)自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)做出了重要貢獻(xiàn)。但是，美國(guó)國(guó)家公園自建立以來(lái)就一直備受爭(zhēng)議，發(fā)展歷程十分曲折，曾面臨過(guò)度旅游開(kāi)發(fā)、漠視原住民利益等困境，對(duì)園內(nèi)自然資源與生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。

（一）過(guò)度旅游開(kāi)發(fā)

美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展早期一直面臨開(kāi)發(fā)與保護(hù)的矛盾。19世紀(jì)中后期至20 世紀(jì)初，國(guó)家公園名義上歸內(nèi)政部管轄，但實(shí)際上由于內(nèi)政部沒(méi)有得到國(guó)會(huì)撥款，并沒(méi)有真正地?fù)?dān)負(fù)起管理國(guó)家公園的職責(zé)。多數(shù)國(guó)家公園處于自由放任的狀態(tài)，植被破壞、森林砍伐、野生動(dòng)物被獵殺等破壞行為十分普遍，國(guó)家公園的管理陷入困境。

《國(guó)家公園管理局組織法》把資源保護(hù)與旅游開(kāi)發(fā)同時(shí)作為公園局的使命，對(duì)國(guó)家公園的定位模糊不清，在法律層面為國(guó)家公園的發(fā)展埋下了隱患。美國(guó)主流社會(huì)主張對(duì)荒野自然進(jìn)行開(kāi)發(fā)與利用，對(duì)以建立國(guó)家公園的形式保護(hù)荒野自然沒(méi)有興趣，因此早期國(guó)家公園的發(fā)展常常受到功利主義利益集團(tuán)的威脅與挑戰(zhàn)。國(guó)家公園中自然資源的命運(yùn)常常掌握在內(nèi)政部部長(zhǎng)、公園局局長(zhǎng)、國(guó)會(huì)議員等政策制定者手中，導(dǎo)致國(guó)家公園的管理政策具有較強(qiáng)的主觀性與隨意性，缺少延續(xù)性與科學(xué)性，國(guó)家公園資源與環(huán)境破壞問(wèn)題日益突出。

美國(guó)國(guó)家公園體系成立之初，公園局試圖把國(guó)家公園打造成美國(guó)在國(guó)際旅游競(jìng)爭(zhēng)中的重要商標(biāo)，在紅杉樹(shù)、大峽谷、冰川與雷尼爾山等國(guó)家公園內(nèi)修建了許多鄉(xiāng)村風(fēng)格的建筑，還準(zhǔn)許約瑟米蒂和大峽谷國(guó)家公園內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)者修建同樣風(fēng)格的豪華賓館。隨著旅游設(shè)施的改善，國(guó)家公園游客數(shù)量急劇上升，逐步成為大眾旅游勝地。公園局甚至根據(jù)游客喜好區(qū)別對(duì)待國(guó)家公園中的野生動(dòng)物，對(duì)野牛、羚羊、鹿等受游客歡迎的“好動(dòng)物”進(jìn)行保護(hù)，而對(duì)美洲獅、猞猁、山貓、狼等不受游客歡迎或?qū)Α昂脛?dòng)物”有害的“壞動(dòng)物”進(jìn)行大規(guī)模滅殺，導(dǎo)致許多野生動(dòng)物幾乎絕跡。這一時(shí)期，公園局對(duì)國(guó)家公園的定位是國(guó)家游樂(lè)場(chǎng)，“以游客為導(dǎo)向”盲目進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)，缺乏生態(tài)意識(shí)。

二戰(zhàn)后旅游業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好，國(guó)家公園的游客數(shù)量持續(xù)增加。“66計(jì)劃”期間，公園局在國(guó)家公園內(nèi)開(kāi)展了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括維修公路，新建停車場(chǎng)，建設(shè)游客中心、露營(yíng)地、給水系統(tǒng)、電力系統(tǒng)等，損害了國(guó)家公園的生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)完整性。1960 年黃石國(guó)家公園內(nèi)狼、美洲獅等捕食者幾乎絕跡，加拿大馬鹿泛濫成災(zāi)，嚴(yán)重地啃食園內(nèi)草地，迫使公園局對(duì)馬鹿進(jìn)行大量捕殺。直到1964 年《荒野法》頒布后，美國(guó)國(guó)家公園生態(tài)惡化的局勢(shì)才有所好轉(zhuǎn)。

（二）忽視原住民權(quán)益

如何處理國(guó)家公園的保護(hù)與原住民利益之間的關(guān)系是國(guó)家公園發(fā)展面臨的另一個(gè)難題。早期國(guó)家公園被看作無(wú)人居住的荒野，忽視了印第安部落等原住民的存在及利益，對(duì)他們進(jìn)行無(wú)情驅(qū)逐，剝奪了他們的家園和基本生存權(quán)利。美國(guó)國(guó)家公園的創(chuàng)建與發(fā)展是強(qiáng)制驅(qū)逐印第安人的結(jié)果，更是美國(guó)社會(huì)白人至上種族觀念的歷史產(chǎn)物。

黃石地區(qū)在成為國(guó)家公園之前，一直是印第安部落世世代代繁衍生息的家園。1872年黃石國(guó)家公園建立后，來(lái)訪游客數(shù)量日益增長(zhǎng)，與園內(nèi)印第安人的沖突逐漸增多，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。印第安人的傳統(tǒng)生活方式，尤其是狩獵與用火行為，不僅對(duì)野生動(dòng)物造成威脅，還容易引發(fā)森林火災(zāi)，因而遭到強(qiáng)烈抨擊。1880 年聯(lián)邦政府開(kāi)始實(shí)施強(qiáng)制同化印第安人戰(zhàn)略，1883 年明令禁止在園內(nèi)進(jìn)行娛樂(lè)性和生存性狩獵。1894年《萊西法案》進(jìn)一步把國(guó)家公園中狩獵、殺害、損傷或捕獲鳥(niǎo)類、野生動(dòng)物等規(guī)定為違法行為，對(duì)違法者實(shí)施罰款或拘禁等處罰，在法律層面對(duì)印第安人進(jìn)行了徹底驅(qū)逐。隨著20 世紀(jì)中后期旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，印第安人被打造成旅游吸引物，部分印第安人被允許在黃石公園特定區(qū)域內(nèi)居住。諷刺的是，回歸黃石國(guó)家公園的印第安人并非早期被驅(qū)逐的那些原住民，而是旅游開(kāi)發(fā)商從其他保留地招募來(lái)的。

黃石國(guó)家公園中印第安人的悲慘遭遇是美國(guó)國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)中印第安人命運(yùn)的縮影。生活在大峽谷、瑞尼爾山、梅薩維爾德等國(guó)家公園以及許多國(guó)家紀(jì)念地的印第安部落都經(jīng)歷過(guò)同樣的困境。然而，在建立早期國(guó)家公園的一系列國(guó)會(huì)立法中，卻找不到關(guān)于印第安部落的任何文字記錄，他們似乎被徹底遺忘在歷史的塵埃中。六七十年代民權(quán)運(yùn)動(dòng)興起后，印第安人才奮起抗?fàn)帲匦芦@得在部分國(guó)家公園內(nèi)狩獵與祭祀的權(quán)利，開(kāi)始真正地回歸國(guó)家公園。此后，公園局采取更加人性化的原住民管理政策，承認(rèn)印第安人在國(guó)家公園中的部分權(quán)益，但是他們與國(guó)家公園的傳統(tǒng)聯(lián)系早已消失殆盡。

四、美國(guó)國(guó)家公園體系生態(tài)保護(hù)對(duì)我國(guó)的啟示

自2013 年黨的十八屆三中全會(huì)提出建立國(guó)家公園體制以來(lái)，我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。2015 年開(kāi)始實(shí)行國(guó)家公園體制試點(diǎn)，2017 年《建立國(guó)家公園體制總體方案》出臺(tái)，2018 年國(guó)務(wù)院組建國(guó)家林業(yè)和草原局并加掛國(guó)家公園管理局的牌子，明確其管理國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地的職責(zé)。2021 年12 月11 日，我國(guó)正式設(shè)立首批國(guó)家公園，總面積約23 萬(wàn)平方千米，超過(guò)美國(guó)60個(gè)國(guó)家公園面積之和，有望建成全球最大規(guī)模的國(guó)家公園體系。但是，我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)僅僅走過(guò)了8 個(gè)年頭，管理機(jī)制、法律體系與公眾參與制度等尚不完備。美國(guó)國(guó)家公園體系經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展，在國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)方面取得了顯著的成就，對(duì)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)具有一定參考意義。

（一）完善法律體系，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)

生態(tài)保護(hù)是我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的根本目標(biāo)。《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出了我國(guó)國(guó)家公園的三大理念，即“生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性與全民公益性”。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)要統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)，堅(jiān)持把對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)過(guò)程與生物多樣性的保護(hù)放在第一位，切實(shí)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性與完整性。

美國(guó)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是依法管理。美國(guó)國(guó)家公園建立了完善的法律法規(guī)與管理政策，為其生態(tài)保護(hù)的順利開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著我國(guó)國(guó)家公園事業(yè)的快速發(fā)展，《三江源國(guó)家公園條例》《武夷山國(guó)家公園條例》等地方性法規(guī)相繼出臺(tái)，但是尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家公園立法，法律法規(guī)不夠健全。依法治國(guó)是我國(guó)的基本方略，其核心功能在于構(gòu)建法制秩序，提供法律保障。因此，建立健全法律體系，推進(jìn)國(guó)家公園的法制化與規(guī)范化建設(shè)是我國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的必然趨勢(shì)。

科學(xué)立法是國(guó)家公園立法建設(shè)的前提。我國(guó)國(guó)家公園的法制建設(shè)，要嚴(yán)格按照中央關(guān)于國(guó)家公園的總體部署與安排，充分考慮各個(gè)國(guó)家公園的生態(tài)特色、管理現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃等客觀實(shí)際。建議頒布《國(guó)家公園法》作為國(guó)家公園發(fā)展的根本大法，進(jìn)一步明確各級(jí)管理部門在國(guó)家公園管理、保護(hù)、旅游發(fā)展、環(huán)境教育等不同方面的職責(zé)。以《國(guó)家公園法》為基礎(chǔ)，完善國(guó)家公園管理政策與細(xì)則，為國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)提供法律與制度保障。

（二）優(yōu)化社會(huì)參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全民共建

完善社會(huì)參與機(jī)制是我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的重要組成部分。正如清華大學(xué)國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)楊銳指出，“國(guó)家公園實(shí)際上是每一個(gè)人的國(guó)家公園，也是每一代中國(guó)人的國(guó)家公園”，國(guó)家公園的保護(hù)不僅關(guān)系到當(dāng)代人的權(quán)益，還關(guān)系到子孫后代的權(quán)益，每一個(gè)人都有參與國(guó)家公園建設(shè)的權(quán)利與義務(wù)。

美國(guó)國(guó)家公園十分重視公眾參與，建立了完善的志愿服務(wù)機(jī)制與慈善捐贈(zèng)制度，為國(guó)家公園管理與保護(hù)奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家公園立法鼓勵(lì)公眾廣泛參與國(guó)家公園建設(shè)，但是沒(méi)有指出具體的參與方式。雖然《三江源國(guó)家公園條例》賦予了公眾參與國(guó)家公園管理的權(quán)利，但是沒(méi)有從制度層面上做出明確的規(guī)定，缺乏可操作性。三江源的牧民多通過(guò)生態(tài)管護(hù)、特許經(jīng)營(yíng)等形式參與國(guó)家公園建設(shè)，由于他們?nèi)狈ι鷳B(tài)管護(hù)專業(yè)知識(shí)，只能從事一些基礎(chǔ)性事務(wù)，無(wú)法參與國(guó)家公園的核心工作，嚴(yán)重限制了參與的有效性與深入性。

推進(jìn)法制建設(shè)是構(gòu)建公眾參與機(jī)制的有效手段，因此可以從立法與制度建設(shè)兩方面采取措施推動(dòng)公眾參與國(guó)家公園建設(shè)。一方面，在中央層面出臺(tái)《國(guó)家公園志愿服務(wù)法》，明確公眾參與的渠道、內(nèi)容與權(quán)利等，以確保更多的社會(huì)力量順利參與到國(guó)家公園建設(shè)中；另一方面，完善志愿者培訓(xùn)與激勵(lì)機(jī)制。針對(duì)現(xiàn)有國(guó)家公園的生態(tài)特色，開(kāi)展相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)公眾、志愿者、環(huán)境保護(hù)組織、基金會(huì)等廣泛參與，形成社會(huì)力量協(xié)同參與國(guó)家公園建設(shè)的良好局面。例如，美國(guó)公園局推行“志愿者通行證”制度（Volunteer Pass），對(duì)國(guó)家公園志愿者的服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行記錄。當(dāng)服務(wù)時(shí)間累積達(dá)到250小時(shí)，就可以獲得全年免費(fèi)參觀國(guó)家公園的獎(jiǎng)勵(lì)。

除了規(guī)范志愿服務(wù)外，我國(guó)還應(yīng)重視生活在國(guó)家公園及其周邊居民的權(quán)益。美國(guó)國(guó)家公園曾對(duì)原住民進(jìn)行強(qiáng)制驅(qū)除，對(duì)國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。半個(gè)世紀(jì)以后，他們的關(guān)系才得以緩和，從“相互排斥”走向“開(kāi)放合作”。與美國(guó)不同，我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家公園政策允許當(dāng)?shù)鼐用裨诠珗@內(nèi)生活。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)的根本目標(biāo)，國(guó)家公園的發(fā)展要尊重他們的傳統(tǒng)文化，把當(dāng)?shù)鼐用竦牡胤教厣侠砣谌雵?guó)家公園的游憩體驗(yàn)中。這樣既可以幫助他們樹(shù)立自信心和文化自豪感，也能為他們提供基本生活保障。當(dāng)然，也要對(duì)園內(nèi)居民進(jìn)行一定約束，禁止他們破壞環(huán)境或開(kāi)展對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的生產(chǎn)活動(dòng)。

（三）提升科教服務(wù)功能，促進(jìn)全民共享

“全民共享”是我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的主要目標(biāo)之一，這就意味著我國(guó)國(guó)家公園具有全民公益性，要為公眾提供親近、了解、欣賞自然的機(jī)會(huì)。國(guó)家公園是我國(guó)最高級(jí)別的自然保護(hù)地，匯聚了我國(guó)最重要的生態(tài)系統(tǒng)、最獨(dú)特的自然景觀與最多樣化的生物物種，蘊(yùn)含豐富的環(huán)境教育資源與生態(tài)文化知識(shí)，具有開(kāi)展自然教育的天然優(yōu)勢(shì)。在美國(guó)，國(guó)家公園不僅是進(jìn)行科學(xué)研究的自然實(shí)驗(yàn)室，也是開(kāi)展環(huán)境教育的戶外教室。美國(guó)公園局下設(shè)“環(huán)境教育與解說(shuō)部門”，培養(yǎng)專業(yè)環(huán)境教育教師與解說(shuō)員，設(shè)置多樣化的環(huán)境教育課程，形成了完備的環(huán)境教育體系，在環(huán)境教育領(lǐng)域取得了突出成績(jī)。

目前，我國(guó)國(guó)家公園環(huán)境教育體系尚未建立，借鑒美國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情與民情，可以從以下方面提升國(guó)家公園的科教服務(wù)功能。其一，擴(kuò)大國(guó)家公園知名度是提升國(guó)家公園環(huán)境教育功能的基本前提。雖然我國(guó)正式設(shè)立了首批國(guó)家公園，包括三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林以及武夷山等國(guó)家公園，但是多數(shù)民眾對(duì)國(guó)家公園的認(rèn)知十分有限，所以加大對(duì)國(guó)家公園的宣傳是當(dāng)務(wù)之急。充分利用抖音、微信、學(xué)習(xí)通等民眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以大熊貓、東北虎、長(zhǎng)臂猿、梅花鹿、熱帶雨林等公眾熟知且具有代表性的動(dòng)植物為抓手，通過(guò)發(fā)布照片、短視頻、調(diào)查問(wèn)卷等多種形式宣傳國(guó)家公園，增進(jìn)公眾對(duì)國(guó)家公園的了解與關(guān)注。其二，在有效保護(hù)的基礎(chǔ)之上，開(kāi)展高水平的自然教育。國(guó)家公園是國(guó)家象征，也是國(guó)家認(rèn)同的重要體現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園的精神價(jià)值，讓國(guó)家公園成為公眾了解我國(guó)自然與文化瑰寶的情感紐帶，培養(yǎng)公眾對(duì)于國(guó)家公園的情感認(rèn)同，可以促使他們主動(dòng)參與國(guó)家公園的建設(shè)與保護(hù)。建議利用已有的社會(huì)宣傳和學(xué)校教育體系普及環(huán)境教育，創(chuàng)新環(huán)境教育方式，挖掘優(yōu)質(zhì)的環(huán)境教育資源與內(nèi)容，以切實(shí)提高公眾的環(huán)境意識(shí)。其三，增強(qiáng)環(huán)境解說(shuō)力量，為公眾提供良好的游憩體驗(yàn)。建立國(guó)家公園解說(shuō)人員資格考試制度，選拔接受過(guò)生態(tài)學(xué)、旅游管理、遺產(chǎn)與文化解說(shuō)、人文地理等領(lǐng)域高等教育的人員，建立專業(yè)環(huán)境解說(shuō)隊(duì)伍，以切實(shí)提升公眾的游憩體驗(yàn)，進(jìn)而提高生態(tài)保護(hù)意識(shí)。其四，重視國(guó)家公園的科學(xué)研究功能。在堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一的前提下，為高校、科研院所、國(guó)家公園工作人員等提供科研場(chǎng)所及政策支持，逐步建立研究智庫(kù)，進(jìn)一步推動(dòng)與國(guó)家公園發(fā)展密切相關(guān)領(lǐng)域的研究與探索，為我國(guó)國(guó)家公園體制與自然保護(hù)地體系的建立提供理論指導(dǎo)及學(xué)術(shù)支撐。

結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展與實(shí)踐，美國(guó)國(guó)家公園體系實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與旅游開(kāi)發(fā)的相對(duì)平衡與國(guó)家公園的可持續(xù)發(fā)展，形成了人與自然和諧相處的新格局。美國(guó)國(guó)家公園體系在生態(tài)保護(hù)方面的成功經(jīng)驗(yàn)與存在的問(wèn)題值得我們辯證的借鑒。現(xiàn)階段，我國(guó)國(guó)家公園體制基本框架初步建立，體制建設(shè)剛剛起步，促進(jìn)國(guó)家公園可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的重要工作之一。我國(guó)國(guó)家公園要統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)，有序推進(jìn)立法建設(shè)，健全法制保障體系，為生態(tài)保護(hù)提供法律支撐與制度基礎(chǔ)。完善志愿服務(wù)與捐贈(zèng)機(jī)制，形成社會(huì)力量協(xié)同參與國(guó)家公園建設(shè)的良好局面。在科學(xué)保護(hù)的前提下，提升國(guó)家公園的科研與環(huán)境教育功能，培養(yǎng)公眾的環(huán)保意識(shí)與能力，推動(dòng)國(guó)家公園管理朝著更加科學(xué)、更加高效的方向發(fā)展。有序推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)必然會(huì)全面提升國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)水平，對(duì)促進(jìn)人與自然和諧共生、推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)具有重要意義。