鄉村振興審計質量提升研究

徐英杰

【摘 要】 《“十四五”國家審計工作發展規劃》指出，做好“十四五”時期的審計工作，必須圍繞國家經濟社會發展主要目標，把黨的領導落實到審計工作全過程各環節。鄉村振興作為國家重大戰略，對全面建設社會主義現代化國家、實現第二個百年奮斗目標具有全局性和歷史性意義。文章結合鄉村振興審計的內容和重點以及審計實施現狀，分析鄉村振興審計在人員覆蓋、會計核算和數據應用等方面存在的問題，提出加強復合型審計人才培養、建立健全農村會計管理體制和數據規劃相關建議，增加審計質量的支撐點，起到審計監督作用，維護好人民群眾的切實利益，把鄉村建設成幸福美麗和諧的新家園。

【關鍵詞】 鄉村振興審計; 審計實施現狀; 審計質量; 審計監督

【中圖分類號】 F239.4? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）11-0076-06

引 言

鄉村興衰決定著國家興衰，鄉村振興是中國經濟社會發展的一次大的轉變方式，是推進農業農村發展的重要工作之一。《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》指出從容應對百年變局和世紀疫情，推動經濟社會平穩健康發展，必須著眼國家重大戰略需要，穩住農業基本盤，做好“三農”工作，接續全面推進鄉村振興，確保農業穩產增產、農民穩步增收、農村穩定安寧。

國家審計在國家治理中發揮著舉足輕重的作用，如何有效落實國家審計在鄉村振興中的推動作用，力爭鄉村振興與脫貧攻堅的成果有效銜接，維護好人民群眾的根本利益，是黨和國家賦予國家審計的重要政治任務和歷史使命。各級審計機關應持續優化審計程序，創新審計組織方式，切實提升審計質量，充分發揮審計監督作用。

一、文獻綜述

作為解決“三農”問題的關鍵性政策，鄉村振興需要社會各界的共同努力。國內學者分別從國家審計、注冊會計師審計和內部審計角度對鄉村振興審計進行了研究。周昌仕等[ 1 ]對社會審計機構輔助促進鄉村振興進行了探討。薛建君[ 2 ]、陸潔[ 3 ]、張童[ 4 ]基于政府審計視角對專項資金審計進行了研究。馬萌[ 5 ]、宋心[ 6 ]、陰玥和周雪[ 7 ]對農村治理問題的內部審計展開了研究。

《審計署關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》中指出，各級審計機關應當把鄉村振興規劃制定和實施情況、各項政策措施落實情況、投入保障情況、資金安全和績效情況等作為審計重點。根據審計署的指導意見，加強村鎮銀行審計[ 8 ]、環境審計[ 9 ]對促進鄉村振興意義重大。同時，審計機關應當聚焦主責主業，著重優化農村專項資金績效審計[ 3 ]和農村集體經濟審計[ 10 ]。

時代的變化促使審計創新。在開展鄉村振興審計的過程中，審計人員應當根據審計任務的需要，有針對性地選擇適當的審計方法[ 11 ]?！丁笆奈濉眹覍徲嫻ぷ靼l展規劃》中指出，審計機關應當創新審計方法，堅持科技強審。為貫徹落實該要求，鄉村振興審計應當充分利用大數據分析技術[ 12 ]，從信息共享、審計報告、業財融合審計、審計調查取證四個方面優化、創新鄉村審計方法，同時建立大數據處理技術，并使用嚴格的財務管理體制來明確審計核算的程序[ 13 ]。

然而，在目前的審計工作中，審計技術缺少項目針對性，且審計方法的更新滯后于項目創新[ 14 ]，審計方法過于單一不能適應多元化的發展形態，鄉村振興的績效審計評價指標體系不完善[ 15 ]等問題屢見不鮮。不僅如此，當前鄉村振興戰略下的農村基層審計缺少明確的程序，且鄉村振興政策落實跟蹤審計存在滯后性，注重事后審計，缺少事前、事中審計[ 16-17 ]。

綜合學者對鄉村振興審計展開的研究，可以看出目前相關研究集中于程序方法、主體、現狀等方面，在理論方面取得較大成果，但是結合鄉村振興政策落實實際案例方面的研究并不多見，本文結合實際案例分析鄉村振興審計過程中面臨的問題，并針對性地提出優化建議。

二、鄉村振興審計的內容及重點

（一）監督檢查鄉村振興規劃的制定和實施情況

審計機關和審計人員應關注各個地區、各個部門根據國家規劃所編制的地方規劃、方案是否科學，規劃目標任務是否明確，政策措施是否落實落細;檢查各地是否按照規定進行區劃一體、統籌城鄉發展空間、優化鄉村發展布局要求;檢查各地是否根據當地實際情況科學地把握節湊、有序推進鄉村發展，以及是否存在違背農民意愿的問題。

（二）監督檢查鄉村振興各項政策措施落實情況

審計機關和審計人員應圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，對農村政策措施落實情況進行監督檢查。關注美麗村居建設“四一三”行動、農村集體產權制度改革、“廁所革命”、“四好農村路”建設等相關政策措施落實情況。檢查機制是否完善、政策是否落實、工作方法是否得當，關注農村集體產權制度、土地制度等相關政策措施落實情況及任務目標完成情況，揭示并查處制度缺陷和管理漏洞，關注農村人居環境改善情況和鄉村生態保護與修復情況，以及農村環境治理、危房改造、污水治理、村容村貌提升等政策落實中存在的問題，促進各項政策措施落地生根、不斷完善。

（三）監督檢查鄉村振興領導體制機制建立運行情況

審計機關和審計人員應監督檢查鄉村振興戰略中是否建立農村工作的領導體制，成立黨委農村工作領導小組辦公室和黨委農村工作委員會，是否形成了黨委領導、政府負責具體工作、農村村委會負責統籌協調工作、市縣落實的工作機制[ 18 ]，從而揭示因體制機制不健全造成責任落實不到位、任務不明確、重點不突出，未發揮職能作用等問題。

（四）監督檢查鄉村振興戰略投入保障情況

審計機關和審計人員應圍繞鄉村振興戰略投入保障制度，揭示財政支出是否按要求向“三農”方面傾斜，財政資金投入是否與鄉村振興目標相符。其一，關注涉農資金統籌整合使用管理情況，例如是否存在以統籌整合資金的名義挪用涉農資金并用于非農項目;其二，關注土地出讓收入的調整使用范圍情況，推動投入資金落實到位;其三，關注地方金融機構和組織對鄉村振興支持力度及農村金融創新發展的情況;其四，關注城鄉建設用地及高標準農田建設政策落實情況，所得收益是否全部用于鞏固脫貧和鄉村振興;其五，應關注重點支出、重大投資項目資金，分析各地是否依法合規謀劃籌資渠道，是否存在違法違規搞建設工程、形象工程、政績工程的問題。

（五）監督檢查鄉村振興資金安全和績效情況

審計機關和審計人員應從涉農基建投資、農村基礎設施、就業、衛生健康、農村教育、文化、社會保障、鄉村生態保護、環境整治等方面監督檢查資金安全和績效情況。嚴肅查處資金分配、管理和使用是否存在騙取套取、貪污私分、侵占挪用、揮霍浪費、借機牟利、優親厚友等問題，從行業、區域、時間等方面分析評價是否存在輕管理重申請、輕績效重投放、輕生態重利益等問題，檢查工程項目是否存在以舊抵新、重復申報、虛假合同、虛假招標、偷工減料、以次充好、高估冒算和利益輸送等情況，檢查是否存在項目建設質量差、豆腐渣工程、建成后廢棄閑置，甚至損毀造成損失浪費等問題，檢查項目建設驗收完工后管護情況，確保項目資金真正發揮效益。

（六）監督檢查鄉村振興目標效益情況

為使鄉村振興國家投入大量“人、財、物”，目的在于實現人民美好生活、改善村容村貌及人居環境，實現人民共同富裕，讓農村成為安居樂業的美麗家園。審計中，審計機關和審計人員應對照上級政府、主管部門，或者本級政府全面小康“三農”領域指標，監督檢查是否存在短板，政策落實是否有效，是否提升人民群眾幸福點，是否真正達到政治效益、經濟效益、社會效益、環境效益，是否促進各項政策措施真正澤及基層、惠及百姓，提升人民群眾的獲得感。

鄉村振興政策落實跟蹤審計的內容及重點既要關注頂層設計，即宏觀層面鄉村振興規劃的制定和實施等情況，又要重視底層邏輯，即微觀層面各個項目的資金管護和績效等情況。在確定審計內容和重點的前提下，如何開展鄉村振興審計工作，實現國家審計高質量發展，需要進行深度探索。

三、鄉村振興審計的實施現狀

（一）逐步建立健全大數據審計平臺

2002年7月28日，國家計委批準審計署開工申請，并下達2002年中央預算內基建投資5 000萬元，專項用于審計信息化系統一期工程建設（金審一期）。2012年，金審二期工程順利通過竣工驗收。隨著金審一期、金審二期工程的完成，計算機輔助審計得到廣泛應用，同時審計機關的數據資源共享系統逐步建立健全。根據《審計署2021年大事記》，2021年5月，金審工程三期審計署本級建設任務完成。各級審計單位相應穩步推進“金審工程”三期建設工作，為大數據審計平臺的搭建和使用奠定了良好的基礎。各地區積極落實科技強審的要求，建設審計信息化系統。例如，山東省淄博市博山區建立“三農審計”大數據分析中心，涵蓋多個部門，重點關注村居財務管理、涉農項目、惠農補貼漏洞等方面，助力鄉村振興。江蘇省盱眙縣建立村級集體“三資”管理在線審計監督平臺，實現對農村資金、資產、資源動態的準確掌控，為在線審計監督奠定基礎。

（二）積極探索大數據審計模式

在鄉村振興審計過程中，審計人員深入各鄉鎮村屯，實地檢查農村人居環境整治、產業扶貧、教育扶貧、健康扶貧、農村危房改造等政策落實情況，并強化信息化支撐力度，充分運用現場審計與非現場審計相結合的方式，將ArcGIS軟件、Python、Neo4j圖數據庫等大數據技術與審計業務深度融合，根據審計項目因地制宜采用相關技術，統籌審計手段，開展大數據審計，實現科技強審。

例如：江蘇省審計廳項目組利用ArcGIS軟件比對測繪數據與農業土地確權數據，發現違規占用確權土地領取惠農補貼情況。南京市審計局數據組利用Python+網絡爬蟲采集財政補貼明細半結構化數據，運用Neo4j圖數據庫構建了某區確權農戶家庭關系網，采用Kmeans聚類方法分析篩查耕地地力保護補貼領取面積的分布情況等。襄陽市審計局運用地理信息技術，將永久基本農田、土地利用總體規劃、無人機航拍遙感影像等數據進行圖斑對比分析，深入了解農民土地經營權流轉情況，檢查有無違規占用耕地、閑置耕地等耕地“非農化”“非糧化”問題。貴州省畢節市審計局在鄉村振興相關的審計中，為加強大數據研究分析，將計算機專業審計人員納入審計團隊中。內蒙古杭錦旗審計局將大數據分析與審計相結合，有計劃、有重點地對強農惠農、鄉村振興政策和資金進行審計監督。

（三）推進審計項目審計組織方式“兩統籌”

2019年初，審計署下發了《關于做好審計項目審計組織方式“兩統籌”有關工作的通知》（審辦發〔2019〕9號），要求各級審計機關進一步加強對審計項目審計組織方式“兩統籌”，以優化審計資源配置，大力推進審計全覆蓋，更好地發揮審計監督作用。在鄉村振興審計過程中，各級審計機關解放思想、積極創新、優化制度設計、創新組織模式，扎實推進“兩統籌”深入開展。例如：江蘇省審計廳在組織全省審計機關開展鄉村振興政策和資金審計項目中認真落實，強化審計項目統籌和審計組織方式統籌，積極探索融合式、嵌入式、“1+N”審計項目組織方式，努力做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”。江蘇省成立了全省鄉村振興審計領導小組，由廳黨組書記、廳長侯學元擔任組長，分管副廳長擔任副組長，具體工作由省廳農環處牽頭，經責一處和計算機處參與，合作開展。自2018年12月下旬起，全省900多名審計人員組成98個審計組，對省、市相關部門和85個縣（市、區）鄉村振興政策和資金進行審計，省廳和設區市審計局分別負責省、市本級審計，并各抽審1個農業大縣（市、區），其余縣（市、區）審計局由設區市審計局統一組織，負責在本市范圍內交叉審計。

（四）整合利用審計資源

目前的鄉村振興審計主要以國家審計為主導，并向基層延伸，推進鄉村振興審計全覆蓋。例如，福建省在全省各市、縣設立多個鄉鎮審計辦事機構，查處一批農村基層違法違紀案件，促進規范涉農資金管理的長效機制。山東省臨沂市推行在鄉鎮政府設立獨立的審計機構，對村居組織負責人進行經濟責任審計，提高村居干部的管理治理水平，從而促進鄉村振興。江蘇省揚州市審計局打破部門和層級界限，統籌調配全市65名審計人員組成6個審計組，同步實施6個縣（市、區）鄉村振興政策和資金審計，并充分利用內部審計、社會審計力量，抽調了部分內審人員和社會中介機構人員參與審計項目實施。

此外，各地區積極落實審計署對加強審計隊伍建設的要求，如2022年江蘇省創新組織方式，鄉村振興審計的具體工作由省廳農環處負責牽頭，計算機處人員參與審計，合作開展大數據審計。2022年四川省達州市推動組建鄉鎮片區審計站，并調動分配農業審計人員，配有財務、數據分析、地理信息等領域專業人員，強化審計隊伍綜合能力。

通過審計署網站檢索，發現在鄉村振興審計的程序方法和組織方式上，各級審計機關雖然在逐步建立大數據審計平臺，將大數據技術與審計業務深度融合，創新審計組織方式，并統籌推進審計資源整合，但是從全國角度來看，涉及省市并不多，而且停留在制度層面。例如，多地省審計廳單獨或聯合審計署駐當地特派辦出臺了“兩統籌”工作的實施意見，然而相關實施意見落實落地的案例并不多見，且較少是針對鄉村振興跟蹤審計創新組織方式。檢索僅發現江蘇省創新運用“兩統籌”組織方式，大力開展鄉村振興審計，其余涉及鄉村振興跟蹤審計創新組織方式的典型經驗介紹，絕大多數集中于江蘇各地。鄉村振興政策落實跟蹤審計取得了一定成效，但實際中仍然面臨一些問題影響審計質量。

四、鄉村振興審計質量的制約因素

（一）缺乏統一的數據規劃，數據應用難

審計過程中，數據先行是關鍵。盡管部分省市已逐步建立健全大數據審計平臺，利用大數據技術展開審計，然而鄉村振興戰略過程中的信息具有龐大性和復雜性，涉及部門多、領域多、資金種類多、數據信息多，數據信息統一管理比較薄弱。各個部門信息建設相對獨立，既沒有統一的數據規劃，也未建立起數據共享機制，存在系統不同、信息字段不一致、坐標不一致、要素不全、信息缺失、部分數據準確度低等問題。

除此之外，部分業務信息以紙質資料為主，無電子版檔案，存在數據缺失，數據質量不高、不真實、不全面等問題，對審計工作造成了阻礙。部分數據由系統自動生成，亦存在多種缺陷。例如在自動生成過程中出現信息缺失無法達到應有的應用價值及現實意義，也不能發揮高效、適應、實時、覆蓋面廣的優勢，將直接對審計工作的效率和質量產生不利影響。

（二）審計人員少，無法全覆蓋

在鄉村振興審計項目中，審計范圍涉及教育、社保、民政、自然資源、殘聯、林業水利、工商以及鄉鎮、村（社區）等部門，包括涉農資金、建設項目資金、財政財務收支資金等，涉及自然環保、社會保障、低保五保、重點基礎建設項目、文化教育等各行業、各領域的政策及實施方案。審計范圍廣、重點精，增加了審計查找問題、查深查透、監督評價的難度。

審計資歷較深的同志對法律法規掌握得比較全面，業務精通、經驗豐富，但在大數據使用方面存在一定劣勢，隨著計算機審計的逐步開展，老同志在審計工作方面面臨更大挑戰。當計算機、大數據分析方面的專業人員不足，審計人員不精通計算機技術，或計算機專業人員不熟悉審計業務時，都會導致審計工作難以開展，工作效率難以真正提高。具體而言，基層審計機關通常沒有設立專門的計算機中心，更沒有專職的計算機審計人員，導致計算機應用水平和審計業務水平有限。在實際工作中，只有兩者相輔相成，有效融合于審計工作，才能提高審計效率和質量，而目前審計復合型人才極少，開展大數據審計時需要工作人員邊試邊學邊用，耗時耗力。

（三）會計核算不規范，監管工作難度大

審計人員根據會計人員提供的會計資料開展審計工作，審計質量高低取決于被審計單位會計核算是否健全。在現實情況中，農村普遍未設置專門的會計核算機構，通常由一名會計人員負責財務核算工作，會計人員缺少專業知識和素質，法規法律掌握也不全面，所發生的業務難以嚴格按照財務制度和會計制度進行核算，存在流水賬形式記錄的情況，導致財務收支混亂，為村干部間互相勾結、違規辦事、以權謀私提供了可乘之機，進一步加大了審計工作難度。

具體而言，一方面，農村會計從業人員綜合素質偏低。從學歷方面看，農村從事財務會計工作的人員學歷大部分不高，普遍為初中學歷;就年齡、素質方面而言，農村會計大部分年齡偏大，由于文化程度有限造成專業素質不高，年輕人大都不愿意留當地，傾向于前往更發達的城市，創造更高收入。因此，村里擔任會計工作的人員年齡普遍偏大，可能并不具備會計從業條件，造成會計專業技術不高，文化水平較低，對會計業務不了解，綜合素質不高等情況，很多會計人員上崗后未接受過正規的會計培訓。

另一方面，農村財務監督公開事項不及時、不詳細、不直接，老百姓理解難度大，會計監管不嚴格。村財務沒有定期公開、及時公開，公開的內容不詳細、不具體。對村里財務收支問題人民群眾無法進行有效監督，還有很多家庭對集體事項不關心、不了解，村集體觀念不強，鄉鄰鄉親擔心得罪人后遭受打擊報復，因此在許多事上睜只眼閉只眼，得過且過。

再者，農村會計制度不健全造成財務混亂，核算未按照村集體會計制度設置會計科目，大部分是流水賬，對財政財務收支反映不明確，查賬難度大，更不便于群眾監督。收支未嚴格按照村級村集體財務制度及其他法規法律進行，存在坐支現象嚴重等問題。

五、鄉村振興審計質量的提升策略

（一）建立健全統一規劃數據

鄉村振興戰略中要積極推動互聯網、人工智能、大數據、實體經濟的深度融合，創新引領共享經濟、現代供應鏈、綠色低碳等的發展，培育新增長點，形成新動能。鄉村振興戰略過程中信息具有龐大性和復雜性，各單位須加強財務軟件和業務數據軟件的管理工作及大數據頂層設計規劃，使用統一規范信息系統，做到字段一致、坐標一致，建立共享機制。

各單位、各部門加強財務軟件的管理工作和業務數據管理工作，建議整合要素資源，高效提升審計工作的質量，對各部門、各領域從頂層設計規劃采取共享機制，有利于數據之間綜合分析，對不同數據庫中的關鍵字段進行統一設計規劃，充分實現各行業數據的關聯分析。對涉及農民群眾的專項資金，低保五保及困難戶補助、醫療、社保、惠農資金補貼等，積極落實實現智能財務，建立電子版數據。

（二）加強復合型審計人才培養

各地區應進一步落實審計署對加強審計隊伍建設的要求，結合鄉村振興需求加強復合型審計人才培養。

第一，審計法規定審計人員應具備與其從事審計工作相適應的專業技術、專業知識和能力，業務技能不僅限于書本上的知識，還需要審計人員在實踐中不斷學習，豐富自己的知識儲備。

第二，思想素質是審計質量的保障。審計人員應始終保持獨立、客觀、公正的思想進行工作，具有獨立思考和嚴謹的工作作風，保障審計證據的真實性、充分性、準確性和全面性。

第三，善于交流。審計工作是與不同行業的審計對象進行交流的過程，審計人員不但要有過硬的業務知識，而且應具備強大的交流水平，使用合適的交流方式與被審計單位進行溝通，既能獲得被審計單位的理解與支持，又能發掘審計疑點。同時不卑不亢，不以監督者自居，使被審計單位積極配合審計工作的開展。應注重表達能力，包括語言、文字上的表達，審計人員即便具備高超的業務水平，欠缺語言交流能力也會嚴重影響審計工作的開展。若無法用文字精確表達審計結論和審計評價，也難以提高審計效果。

人員配備方面可優先考慮計算機專業的人員，針對性地讓通過計算機審計中級考試的同志開展大數據審計，采集數據、整理數據、篩選數據、分析數據，多方面參與相應審計項目并進行培訓及業務指導，提高工作人員大數據審計應用能力。由經驗豐富、掌握法規法律、知識面全的“老”審計人員與年輕的計算機專業技術人員組合，交流審計工作思路，探索審計工作方法，使審計工作全面開展、全面監督，真正達到審計全覆蓋。審計人員在審計工作中成為復合型人才，能有效提高審計質量和審計結果的權威性。

（三）建立健全農村會計管理體制

鄉村振興戰略關系到國計民生，可從以下方面建立健全農村會計管理體制，規范、預防農村工作人員在工作上違規違紀行為，促進農村經濟改革及發展。

1.強化會計人員管理制度

2021年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，要求圍繞全面推進鄉村振興需要，全方位培養各類人才。尊重鄉村發展規律和人才成長規律，針對不同地區、不同類型人才，實施差別化政策措施。鑒于農村財務會計人員綜合素質偏低的情況，各鄉鎮村屯應引進人才，形成制度定期培訓，包括財政部門進行定期培訓，或者招聘會計相關專業的會計人員，提高會計人員的會計知識和綜合素質，有效抵制不合理收支行為，避免為政不廉的行為發生。加強考核評價制度，考核會計方面的業務知識、法律法規考試、工作考核、民主測評情況。對違反規定的人員堅決下崗，建設業務精、水平高、素質高、遵紀守法的會計隊伍。

2.建立、完善各項會計制度

2021年12月，財政部、農業農村部印發《農村集體經濟組織財務制度》，以加強農村集體經濟組織財務管理，規范農村集體經濟組織財務行為。地方農業農村部門、財政部門應根據該制度，結合實際情況制定具體實施細則，以健全農村財務會計制度。建立健全財務的規章制度，包括財務審批權制度等，通過制度來規范財務工作，形成財權互相制約。一個職位多人輪換掌管，避免舞弊、暗箱操作的情況發生，起到互相制約作用。除此之外，應做到民主監督、財務公開，探索農村民主監督有效方法。財務公開透明，村成立民主理財小組，設立公開欄，有關人員對財務情況及群眾關心關注的問題進行細化，全面公開;村干部不準兼任會計、出納;定期進行清理檢查，對檢查發現的問題堅決嚴肅處理，讓村集體工作在陽光下運行，讓群眾放心。

3.依法制定內部會計管理制度

根據《會計法》等法規制度要求，建立健全各項規章制度，在會計工作上有法可依，有正確方向，按照規定進行會計核算，規范核算，加強對憑證、賬本、報表管理，規范會計的職責和行為。全面普及智能財務，使會計工作高效、準確、真實、全面，提高農村會計工作水平。除此之外，讓會計人員了解會計法規法律知識、業務知識，遵守會計法規，確保會計信息真實、全面、準確，促進鄉村振興現代化順利發展。

2021年6月，中央審計委員會辦公室、審計署印發了《“十四五”國家審計工作發展規劃》，提出全面推進鄉村振興，實施鄉村建設行動，持續改善村容村貌和人居環境，鞏固提升脫貧攻堅成果，提升脫貧地區整體發展水平。審計人員應增強政治責任感、歷史使命感、時代方位感，切實增強主動性和適應性，加大對社會經濟發展中各類風險隱患揭示力度，當好黨和國家重大政策措施在部門、地區和組織貫徹落實的“督查員”。同時，要不斷探索多樣的審計方法，以提高審計質量，發揮審計的監督作用。

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