基本養老保險全國統籌:政策內涵、制度銜接與央地關系

邊 恕 王子龍

（遼寧大學，沈陽 110136）

內容提要：提高統籌層次是養老保險制度設計的重要內容和改革的大方向。在歷經縣市與行業統籌并存、省級統籌、中央調劑幾個階段后，2022年我國開始正式的基本養老保險全國統籌。此前的中央調劑制度初步確立了中央政府在調劑養老保險基金余缺中的地位和央地政府的職責分擔格局，為全國統籌積累了經驗。在此基礎上，基本養老保險全國統籌還需在養老保險基金征繳及待遇給付等方面完善政策措施，進一步明確中央與地方的責任劃分，構建系統性的全國統籌工作格局，以實現基本養老保險全國統籌最大效能的發揮。

人力資源和社會保障部（以下簡稱“人社部”）于2022年2月22日召開新聞發布會，宣布自2022年1月起，實施養老保險全國統籌，在全國范圍內對地區間養老保險基金當期余缺進行調劑。這里所說的養老保險全國統籌具體是指企業職工基本養老保險全國統籌。實現企業職工基本養老保險全國統籌是“十四五”時期我國養老保險制度改革的重要任務之一。基本養老保險制度實現全國統籌具有重要意義，將通過養老保險政策的整合來增強制度的規范性與統一性，通過合理有效地劃分中央與地方職責來提高制度的運行效率與保障能力，通過消除地區間信息與服務壁壘為養老保險制度參與者提供高質量的服務，從而進一步增強我國基本養老保險制度運行的可持續性。此外，在外部影響上，對市場主體更加公平，將有助于全國統一的商品市場和要素市場的建設，有利于資源優化配置并助推地區經濟的均衡發展。同時，也能夠縮小老齡人口因所處區域和行業的不同而導致的養老金差距，使老年人口共享經濟社會發展的成果，從而推進全體人民實現共同富裕。

一、基本養老保險全國統籌的政策內涵

統籌層次是養老保險制度設計的重要內容，提高統籌層次一直是養老保險制度改革的大方向。在上世紀改革開放之后，我國的基本養老保險制度經歷了縣市與行業統籌并存、省級統籌、中央調劑幾個階段，統籌層次呈現出由低到高的發展趨勢，制度也在優化升級中走向完善。但是，由于存在著傳統的“承包制”觀念和屬地管理思維、中央與地方政府和各個地方政府之間固化的利益格局、現行管理和運營機制存在內在沖突等原因（鄭功成，2015），使得養老保險全國統籌的步伐不斷被推遲。從養老保險制度長期運行態勢來看，制度發展危機已經外顯，并已為此付出高昂的代價，如果任由扭曲狀態延續下去，付出的代價將越來越高。對此，中央政府相繼采取多項措施，為推進基本養老保險制度的全國統籌創造條件。2018年3月，中央發布的《深化黨和國家機構改革方案》明確指出：“為提高社會保險資金征管效率，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收。”2018年6月，國務院發布《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，邁出了實現養老保險全國統籌的重要一步。2019年，全國統一的社會保險公共服務平臺正式運行，為參保人員提供社保查詢、參保登記、轉移4續、申領失業金等服務，使社保業務的辦理更加方便快捷。

自中央調劑制度建立之后，基本養老保險制度省級統籌進程開始提速。2020年底，全國31個省份和新疆生產建設兵團企業職工基本養老保險制度均實現了省級統籌。基金由省級統收統支、均衡了省內各地基金負擔，實現了養老保險業務全省通辦，參保人員在省內養老保險關系自動4續，各省養老保險政策已逐步統一。全面省級統籌為推進全國統籌奠定了良好的制度和實踐基礎。2019年2月24日，中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過了《企業職工基本養老保險全國統籌改革方案》。2021年6月，人社部發布了《人力資源和社會保障事業發展“十四五”規劃》，并在文件中明確提出，實現職工基本養老保險全國統籌，主要是在全國范圍內統一企業職工基本養老保險參保繳費、待遇調整等政策，統一養老保險基金的收支管理制度，建立全國統一的信息系統和經辦服務管理體系，建立中央與省級政府責任分擔機制，適當加強中央事權，健全基金管理風險防控體系，建立中央對省級政府考核獎懲機制。

由此可知，2022年實施的基本養老保險全國統籌，是在逐次提高統籌層次基礎上，結合中央調劑制度的運行經驗所采取的根本性的制度設計。其目標是使企業職工基本養老保險由地區分割統籌的地區性制度真正回歸到國家法定的統一制度，核心是讓中央政府真正回歸這一制度的管理本位與主體責任本位。全國統籌使資金能夠在全國范圍內互濟余缺，緩解不同區域之間養老保險基金收支不平衡的問題，提高養老保險權益的便攜性，更好地確保養老金按時足額發放。進一步明確中央政府與地方政府的責任，從而發揮基金的規模效應，增強基金支撐能力。在服務經辦與信息系統方面實現一體化，既能規范養老保險服務標準，降低勞動者地區間流動成本，也能為政府實時了解養老保險制度運行態勢與風險防控提供客觀準確的參考。由稅務部門擔負起征繳的全責，實現對養老保險費的依法全額征收。進一步完善養老保險基金的預算與管理制度，4受立法機關與社會監督，以有效防范基金風險，確保基金安全。

二、基本養老保險全國統籌的重要銜接制度——中央調劑制度的設計與運行

在實施基本養老保險全國統籌之前，與全國統籌構成直4關聯的是養老保險中央調劑制度。可以說，中央調劑制度是養老保險全國統籌的試水，可看作是“小統籌”，而此次的全國統籌則可看作是“大統籌”。全國統籌的制度設計基本上根源于中央調劑制度的運行經驗。中央調劑制度是基于養老金地區收支不平衡的問題日漸突出，各省份職工養老保險基金收支余缺分化明顯等問題而建立的。

我國存在著區域間經濟與社會發展不平衡的情況，東部地區相對于中西部地區，基礎條件較好，經濟社會發展速度較快；在人口年齡結構上，經濟與社會發展水平較高的東部地區，由于收入和工作環境等具有更強吸引力，所以吸引了大量來自中西部欠發達地區的年輕人，使東部地區整體的養老保險繳費人口增加，因此對養老金支付的承擔能力提升，所以基金支付壓力較小。而年輕人口流出的地區則面臨老齡化程度與速度不斷提升、老年制度贍養比加大的問題，導致此類地區需要應對越來越大的養老保險基金支出壓力。同時，各地區養老保險基金的結構性矛盾也比較突出，對于經濟發展水平較高、人口凈流入、老年制度贍養比相對較低的地區而言，存在著養老保險基金留有大量結余的情況，而且在“馬太效應”下基金滾存的額度越發膨大。該類地區缺少基金支付壓力，對于繳費率和繳費基數提高到國家統一標準方面缺乏動力，更愿意采取較低的養老保險繳費率，并將其作為吸引外部企業投資及本地企業加大投資的有利條件之一。對此，國務院辦公廳2019年4月發布了《降低社會保險費率綜合方案》，明確將各省企業職工養老保險單位繳費費率統一調整至16%。據人社部統計顯示，截至2021年2月，大部分省份基本養老保險繳費率均調整至16%左右，但經濟較發達省份如廣東、浙江，繳費率仍保持在13%-14%。

破解地區間養老保險基金收支失衡的困局需要制度改革，但也不能指望改革進程一蹴而就。在完善省級統籌的基礎上，從中央調劑金制度起步進而實現養老保險全國統籌，具有“從易到難”的特點。2017年3月，十二屆全國人大五次會議審查批準了國務院《關于2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》，報告中提出建立“基本養老保險基金中央調劑制度”。這是我國政府首次公開提出“基本養老保險基金中央調劑制度”。同年11月，人社部在“十九大”新聞發布會上表示養老金全國統籌序幕將啟，明年實行中央調劑制度。由此中央調劑制度第一次被大眾所獲悉。2018年3月，李克強總理答中外記者問時表示：今年將采取養老金中央調劑制度，中央收取3%形成調劑金，以后逐步提高。這次表態被視作基本養老保險全國統籌的重要改革信號。2018年6月，國務院發布《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》（國發〔2018〕18號），提出在省級統籌的基礎上，從當年7月1號起實施中央調劑制度，標志著中央調劑制度最終得以確定。制度設計的總體思路是在不增加社會整體負擔和不提高養老保險繳費比例的基礎上，通過建立養老保險基金中央調劑制度，合理均衡地區間基金負擔，實現基金安全可持續以及財政負擔可控。

中央調劑制度的基金上解比例從3%起步，逐步提高。各省市上解數額的多少主要取決于上解工資和在職應參保人數。從上解比例的調整及中央調劑制度的運行情況看，上解比例按每年0.5%逐年提高，2019年上解比例為3.5%，2020年為4%，2021年為4.5%。調劑基金的規模逐年提升，2018年調劑基金總規模為2422億元，2019年為6303億元，2020年為7400億元。2021年，調劑基金規模達到9300億元，其中中西部地區和老工業基地省份受益超過2150億元。從各省、自治區和直轄市的調劑基金上繳與下撥情況來看，調劑金上繳金額大于下撥金額的地區為廣東、北京、浙江、江蘇、福建、上海、山東7個省份，被稱為貢獻地區；調劑金上繳金額小于下撥金額的地區為遼寧、黑龍江、吉林、湖北等21個省份和新疆生產建設兵團，被稱為受益地區；云南、貴州、西藏三個省份的調劑金上繳和撥付平衡。中央調劑制度起到了適度均衡省際之間養老保險基金負擔的作用。

盡管中央調劑制度的實施降低了多數省份的基金支付壓力，緩解了地區間基金結余分布不均衡的矛盾，但是也面臨著沒有從根本上消除養老保險收支財務風險的問題，特別是上解比例的逐年調整有可能導致貢獻省份與受益省份地位互換的情況，進而會導致地區間養老保險基金出現新的余缺失衡問題。根據相關研究，如果將養老金中央調劑制度的政策目標設定為實現省際間養老保險結余基金均衡，則調劑比例并非越高越好，而是存在著一個最優的調劑比例。即隨著調劑比例的逐年提高，各省的養老保險基金收支差距最初是下降的，但會在調劑比例達到一個固定值時基金收支差距不降反升，此時調劑比例與省際間養老保險結余之間呈“U”型的變動趨勢。這一使基金收支結余差距最小的調劑比例，也即養老保險基金結余差距最低點所對應的最優調劑比例經測算為4.5%（邊恕，2019）。此后，現實政策的運行也證實了這一點，我國于2021年中央調劑上解比例提至4.5%后，于2022年將中央調劑制度轉為了基本養老保險的全國統籌。

財政部2022年3月5日提請十三屆全國人大五次會議審查《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》。報告顯示，2022年實施企業職工基本養老保險全國統籌制度后，與2021年中央調劑制度相比，上解省份擴大到21個，負擔更加均衡合理，各地基金當期缺口全部得到解決。如表1所示。

表1 2022年全國統籌調劑資金上繳下撥情況 單位：億元

三、基本養老保險全國統籌下的央地關系

（一）中央政府與地方政府作用的再審視

確保基本養老保險全國統籌的順利推進，需要在養老保險政策的一致性、保險基金的統一管理、服務平臺的一體化建設方面做出調整。首先，養老保險政策的一致性至關重要。在原有的省級統籌基礎上，各地基本養老保險制度的繳費與待遇領取條件等要符合中央政策的統一規定。其次，基金管理由地方管理轉為中央統一管理，就消除了基本養老保險制度的地區屬性和屬地管理特點，從世界經驗來看，一國的基本養老保險制度都是由中央統一制定規則并加以管理的，我國基本養老保險制度的全國統籌與國際基本做法和經驗是相符的，有利于從全國角度調劑基金余缺，預防全國性潛在的養老保險基金支付風險。再次，在經辦服務和信息數據的一體化方面，我國已構建了全國性的養老服務信息平臺，統一了全國經辦服務項目和標準，既能夠使中央政府準確地把握各地區勞動力資源，便于維護勞動者權益的公平，也為準確掌握各地區養老金支付負擔及合理確定央地職責與權限奠定了基礎。

基本養老保險全國統籌后，中央和地方政府如何合理確定支出責任及分擔水平是確保制度長期穩定運行的核心內容。制度順暢運行的關鍵是中央和地方對養老保險基金的合理配置問題。從2018年開始的中央調劑制度作為全國統籌的過渡措施，其實踐效果表明中央和地方政府各司其職，在調劑基金余缺上分別承擔一定的責任，對于降低制度性支付風險和緩解大部分虧空省份的基金支出壓力有著顯著的改善效果。但是由于調劑比例的設計與各地區實際的養老保險基金收支狀況并不完全匹配，中央所能掌握和調劑的養老保險基金總量沒有達到最優規模，因此對平衡各地的養老保險基金支出壓力也就沒有實現最佳效果。對此，中央政府規定將當期基金收入統一收取用于調劑，無疑會大大增強中央政府對于養老保險整體收支狀況的統籌與調節能力。由此，中央財政對養老保險的補助力度不會減弱，而是會大大增強協調能力，并且可以根據各地區的人口老齡化程度及實際的老年制度贍養比來更加有效地配置養老保險基金。這樣一方面實現了與原有中央調劑制度的銜4，另一方面也強化了中央政府在基本養老保險制度中的地位與作用，有利于保持制度的穩定性與連續性。

在基本養老保險全國統籌實施后，央地財政到底要起到多大作用，需要取決于多方面的因素。首先要取決于以養老保險老年制度贍養比為前提條件的全國長期養老保險基金精算結果。在對未來數十年養老保險收支狀況精算預測的基礎上，確定財政長期投入的總規模，將財政投入折算成繳費比例，在不同精算時間階段制定出相應的養老保險基金財政固定支付比例，這樣就實現了財政系統在養老保險制度統籌中的穩定的負擔責任，能夠提升養老保險制度的運行質量，并起到維護制度公平和群體公平的作用，產生惠及地區經濟平衡發展、減輕歷史貢獻省份（例如老工業基地）及人口老齡化嚴重地區的養老金支付壓力的效果。其次，要考慮中央與地方政府確立各自責任時所依據的外部基準。作為原有中央調劑制度責任劃分的進一步延續與優化，央地財政在全國統籌中的作用和負擔比例關系要結合各地人口年齡結構及經濟社會發展水平做出調整，例如可以按照地區老年制度贍養比與全國老年制度贍養比的比較，來確定央地財政補貼的不同范圍。當地區老年制度贍養比高于全國平均水平的，其高出的部分由中央財政負擔；同時還要參照中央調劑制度中對地區養老金補貼的計算方法，并以此作為核算的基準。具體而言，地方財政的總負擔應以原來中央調劑制度中的負擔比例為全國統籌后地方財政負擔比例的參考基準，在低于全國平均老年制度贍養比的情況下，央地責任分擔結構可以依據原來中央調劑制度的比例分配來執行，但是對于高于全國平均老年制度贍養比的部分，由中央財政按全國人均撥付額的基準對該省份超過平均老年制度贍養比的部分給予全額補貼。一般而言，高于該基準的地區多是人口流出規模較大、發展條件相對不足的中西部地區，以及建國后為國家的經濟建設作出重大貢獻但當前制度負擔沉重的老工業基地，因此采取此種撥付方法能夠起到輔助全面振興東北、助推中西部地區崛起等政策目標的作用。

但是需要注意的是，獲得中央政府和中央財政的大力支持，并不意味著可以忽視地方政府和地方財政在基本養老保險全國統籌中的作用。中央和地方要各司其職，中央財政繼續保持對養老保險制度運行的長期性補助，同時地方財政要在明確的職責范圍內切實擔負起應盡的支付責任。要通過規范制度設計，杜絕地方政府產生“等靠要”思想；通過各種措施，加速發展地區經濟，改善地方財政狀況，增強地方財政對基本養老保險制度的支撐能力。另外，地方政府的責任還包括，進一步提高征繳率來確保本地區的“應保盡保”，增加養老保險基金收入，從而在一定程度上緩解地方財政的支出負擔。

（二）基本養老保險全國統籌后基金征繳調整

首先，統一繳費政策。基本養老保險全國統籌后，必須統一養老保險的繳費政策，包括對繳費率、繳費基數的統一與優化，以及對繳費年限等的調整。目前社會統籌的企業繳費率已由20%下調到16%，對于降低企業經營成本和緩解企業稅費壓力起到了重要作用。同時，繳費率的統一將推動各地企業的養老保險繳費成本保持一致，使各地企業競爭的起跑線更加公平。同時，從繳費率的變動趨勢看，由于世界經濟現狀及各國采取的經濟政策都對不斷降低企業成本提出了要求，因此全球性的降稅等減輕企業負擔的措施更加受到各國的重視，并在現實中得以應用。對此，未來我國也可能對繳費率進行新的調整，如果進一步降低繳費率則會對財政的支撐作用提出更高的要求。對于因降費導致的養老保險基金收支缺口，央地財政的負擔可以依據各地經濟發展條件、經濟增長速度等指標來確定分擔格局與比例。基本調整原則是，如果地方經濟前期發展條件好同時經濟發展增速高于全國平均增速的，則應在央地財政補貼結構中由地方財政“擔大頭”，中央財政“擔小頭”；而對于因歷史負擔沉重、人口老齡化嚴重等導致的地方經濟增速低于全國經濟平均增速的地區，對于其因降費所導致的收支缺口，央地財政補貼的傾向則相反，即由中央財政“擔大頭”，地方財政“擔小頭”。

其次，統一繳費基數。2019年4月1日，國務院發布《降低社會保險費率綜合方案》，首次提出要在全國范圍內統一社保繳費基數計算口徑，規定“各省應以本省城鎮非私營單位就業人員平均工資和城鎮私營單位就業人員平均工資加權計算的全口徑城鎮單位就業人員平均工資，核定社保個人繳費基數上下限。”在省級統籌前提下，該標準具有操作的簡便性及政策說服力，但是在全國統籌標準下，應重視全國職工平均工資水平在基本養老保險制度全國統籌過程中的地位。考慮到各地區不同的現實收入水平，則全國職工工資水平的中位數由于能夠比較客觀地反映真實收入分布情況，所以是更有應用價值的指標。此外，還要考慮不同地區職工收入水平的差異，對以往根據繳費基數按60%-300%比例的繳費規定作出適當調整。可以根據地區經濟實力及老年制度贍養比等指標來綜合判斷一個地區繳費能力，從而由中央政府提出具有指導性意義的各地區適度繳費基數。

第三，提高繳費年限。基本養老保險全國統籌后，應對領取養老金的最低繳費年限進行調整。在保持制度與政策的連續性和穩定性前提下，可以與延遲退休改革措施掛鉤，以延退年齡作為是否獲得足額養老金的參考依據，這樣能夠在一定程度上降低養老保險基金支付壓力和財政負擔水平。

第四，提高基本養老保險參保率。國家發展改革委等部門于2021年12月28日聯合印發的《“十四五”公共服務規劃》中提出“基本養老保險參保率從現有水平90%提升至2025年的95%”的要求。這一具體目標的提出，充分體現了政府進一步健全和完善社會保障制度的決心和方向，意味著在“十四五”期間基本養老保險的覆蓋范圍更加廣泛，使養老保險受益人群進一步擴大，與實現全國統籌所要求的覆蓋更廣泛群體的目標是一致的，既能夠使更多的勞動者分享社會經濟發展的成果，同時也有利于增加養老保險基金當期收入，從而為緩解財政壓力產生正面影響。

（三）基本養老保險全國統籌后基金待遇調整

首先，個人領取養老金待遇條件的調整。在人口老齡化背景下，我國勞動力供給將出現越發明顯的短缺情況，因此，提高男女法定退休年齡，既能對沖社保降費等對養老金支付產生的壓力，又能有效增加勞動力供給。而且從世界大多數國家的發展經驗來看，統一男女法定退休年齡，并將退休年齡延長至65周歲，已是大勢所趨。對此，我國養老保險制度可以將延退年齡設定為能夠全額領取養老金的標準年齡，以最低繳費年限15年為初步可以領取養老金的起始年限。達到15年繳費年限但未到延退年齡的退休者能夠領取的養老金是非全額的，其養老金數額是與國家確定的延退年齡之間的折扣養老金。同時，為了最大程度消除因折扣養老金所可能導致的影響，并順利推進延遲退休政策，可以對未到延退年齡的人員所折扣掉的養老金部分，采取財政累進制補貼的方式，即在養老金總額度不變的前提下，越4近延退年齡其獲得的補貼就越多，由中央財政承擔更大比例的補貼責任，從而激勵職工更長時間繳費和更樂于延遲退休。

其次，綜合確定養老保險待遇水平。基本養老保險全國統籌后首先要統一養老金待遇標準，這就面臨著是統一替代率還是統一養老金絕對額的選擇問題。從全國統籌的制度設計原則看，如果繳費率與繳費基數實現了統一，則意味著國家層面上的法定基本養老金在絕對額上應是一致的，但是這并不代表現實中退休者領取到的養老金就是完全相同的，因為退休者的真實養老金水平，一方面要遵循待遇與繳費相掛鉤的待遇確定原則，另一方面要充分考慮不同地區之間經濟發展、收入水平和生活水平的差距。在待遇水平上可以是國家法定基本養老金與地方財政補貼的合計值。地方財政對養老金的補貼主要取決于當地經濟水平所導致的收入差異，同時也與物價衡量的基本生活品價格相關，所以欠發達地區地方財政對養老金的補貼會因地區經濟社會發展水平及物價水平較低而出現補貼額度較少的情況，但無論欠發達地區或是發達地區其不同數額的養老金應該具有相近的購買力水平，這樣既能保證各地退休者的生活水平基本一致，同時也能減輕欠發達地區的地方財政壓力。

第三，科學規范地設計養老金待遇調整機制。我國自2005年起已經連續十余年提高養老金待遇，其中，2005年-2015年之間，企業退休人員養老金除2006年增幅為23.7%外，其余每年都以10%左右的幅度遞增。此后，養老金提升幅度有所下降，但是比較穩定：自2016年起漲幅下調為6.5%，2017年漲幅為5.5%，2018年-2020年之間，每年均上漲5%，2021年上漲4.5%。從國際情況來看，世界各國對養老金的調整機制主要存在單純瞄準物價、單純瞄準收入水平、綜合考慮物價與收入、盯住物價與GDP、隨機性調整等幾種類型。在我國基本養老保險全國統籌后，在養老金待遇調整方面要更加規范化，其調整方式可以采取盯住全國物價水平與工資增長率綜合指數的辦法，在設計指數時要將物價與工資形成相應的比例關系，達到既能確保養老金購買力水平不下降，又能實現退休者共享社會經濟發展成果的目標。另外，基本養老保險全國統籌要依據繳費工資來確定固定的替代率，對地方政府而言，如果統籌后本地區退休者得到的養老金已經達到了國家固定替代率，則地方財政就無須補貼；如果個人基本養老金以本地區工資衡量未能達到國家確定的替代率，則與固定替代率之間的差額，可由地方財政予以彌補。如果以地區平均工資衡量的替代率超過了國家確定的替代率的地區，則超過國家替代率的部分應該予以壓縮，以確保替代率的統一。但是，如果各個省份的養老待遇除了基本養老金以外，還存在其他補貼、補助類待遇或者補充養老金待遇等的情況，例如地區發放的固定價格補貼、浮動價格補貼、過節費、冬季取暖費等，則針對這一類的補貼，在實現企業職工基本養老保險全國統籌以后，可以統一計算到基本養老金待遇中。如果因此類補貼的發放導致了地區養老金替代率超過國家統一的養老金替代率，則超過部分可以照此發放而不必調整。這既能體現養老保險全國統籌下的財政責任，同時也確保了養老保險制度對民生建設的貢獻。