政務公開演變問題的可視化分析

摘要：本文運用VOSviewer和Excel數據分析工具對6682條政務公開CNKI論文數據進行可視化研究，以此探討政務公開演變問題。研究表明：政務公開演變過程共歷經初始階段、信息化階段、數字化階段，而以現代信息技術發展的邏輯預測政務公開在未來將會邁向智能化階段，呈現公開對象的精準性、公開內容的高質量、公開方式的智能化等特征。此外，本文在政務公開關鍵詞聚類分析的基礎上對其演變過程的核心概念進行了全面的梳理和界定。

關鍵詞：政務公開;可視化;概念化;演變;VOSviewer

一、政務公開演變問題研究的意義

政務公開演變至今，已明確將政府信息公開、政府數據開放和過程公開作為全面推進的驅動力，有效地保障了公眾的知情權和監督權，進一步促進了數字經濟創新發展和社會主義民主政治建設。如今面向全面建設社會主義現代化新征程，對政務公開相關問題進行歷史性分析和概念化分析具有重大意義。而新時代背景下，基于數據分析工具對政務公開相關問題進行可視化研究彰顯理論和實踐雙重意義。大量的研究成果已經初步展示了數據分析和可視化研究的理論魅力和應用前景，政務公開演變問題的可視化研究旨在為政務公開領域研究提供一個嶄新的視角，也將對政府部門的政務公開實踐具有一定的借鑒意義。

二、政務公開演變問題的可視化分析

世界上任何一個國家的政務公開都經歷相當長的歷史階段。中國政務公開的歷史進程也經歷不同的發展階段。基于不同的視角和方法論考察政務公開的歷史階段及其相關問題，可能有不同的發現和結論，例如，從政務公開發展的歷史特點將其演變過程分為五個時期[1]。而大數據和人工智能背景下，借助于數據分析技術及可視化研究方法論，可能有某些新發現和新判斷，并可能有新的知識或理論的建構與完善。本文主要使用VOSviewer和Excel數據分析工具對政務公開領域CNKI期刊論文進行可視化分析，來劃分政務公開的演變歷程。

（一）數據來源

本文通過CNKI搜索以“政務公開”、“政府信息公開”、“政府數據開放”為篇名的期刊文獻，時間跨度為1987-2021年，收集的文獻數量分別為2234、3563和885篇，總計6682篇論文數據。

（二）政務公開演變分析

將以“政務公開”、“政府信息公開”、“政府數據開放”為篇名的年度文獻數量數據集導入Excel數據分析工具，構建對比折線圖，以此來反應政務公開的演變情況，如圖1所示。在2007年以后，以“政府信息公開”為篇名的文獻數量開始超越“政務公開”;而在2019年以后，以“政府數據公開”為篇名的文獻開始超越以“政府信息公開”為篇名的文獻。本文結合中央和地方政府的政務公開實踐和VOSviewer可視化分析軟件，將政務公開演變劃分為政務公開的初始階段、政務公開的快速發展階段、政務公開的數字化階段。 并將CNKI中的1987-2006年的以“政務公開”為主題的文獻、2007-2019年的“以政府信息公開”的文獻和2019年至今的以“政府數據開放”為主題的文獻以Refworks格式導入到VOSviewer軟件中，進行關鍵詞的聚類分析，形成關鍵詞共現權重圖譜。

1.政務公開的初始階段分析（1987-2006）

在初始階段，由于改革開放背景下的黨和國家體制改革的需要，自黨的十三大報告正式提出“政務公開”后，中央通過自上而下的舉措來推動政務公開，以廣州為代表的地方政府開始嘗試進行政府信息公開制度的構建。保障人民的知情權和監督權，豐富和完善社會主義民主政治是開展政務公開的原動力，主要以辦事公開為推動方式。

2.政務公開的信息化階段分析（2007-2019）

在信息化階段，隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒布，政府信息公開正式開啟了政務公開制度的全面構建，成為推動政務公開發展的主要驅動引擎。以《條例》為主的政務公開制度的全面構建成為信息化階段的原動力，而以政府網站、新媒體等網絡信息技術的發展奠定了政務公開信息化的技術基礎。同時，隨著大數據技術和云計算的發展，政務公開信息化階段正漸漸邁向數字化階段。

3.政務公開的數字化階段分析（2019至今）

在數字化階段，上海市率先出臺《上海市公共數據開放暫行辦法》，對我國政府數據開放制度的構建具有開辟性的引領性作用，由于新時代數字經濟發展和政府治理現代化的迫切需要，《辦法》所具備的意義使其開啟了政府數據開放的制度構建，標志著政府數據開放成為政務公開的重要驅動引擎，與政府信息公開共同成為拉動新時代政務公開發展的兩駕馬車。大數據時代下，數據成為重要的資產和社會發展的驅動力，公共數據推動經濟創新發展的重要性成為政府數據開放的內在原因，而進行海量數據分析和挖掘的大數據和云計算技術成為數字化階段的技術基礎。

4.預測：政務公開智能化階段

從信息技術發展的邏輯來看，在未來隨著區塊鏈和人工智能技術的廣泛應用，政務公開將進入智能化階段。在這個階段，政務公開制度不斷完善之外，還會體現出以下特征：公開對象的精準性，借助智能推薦算法等人工智能算法構建公眾的用戶畫像，來對公開對象進行類別劃分以實現精準公開;公開內容的高質量，借助區塊鏈的不可偽造和可追溯的功能和公開信息質量評估算法來保證公開內容的質量和可信度;公開方式的智能化，構建智能公開模型，實現自主、自動公開等，實現公開的高效化。

三、政務公開演變過程的概念化分析

政務公開核心概念的演化是深化研究其發展歷程的重要方式，通過政務公開的概念化分析有助于深刻地理解其演變的深層邏輯，也可以統一認識，減少分歧，進而推動政務公開理論和實踐工作的高質量發展。本文借助VOSviewer可視化軟件，將收集的6682篇文獻導入，并進行關鍵詞聚類分析來繪制概念化演變的標簽視圖，以此探討政務公開過程的概念化分析問題。由圖2可知，在政務公開的演變過程中，政府信息公開和政府數據開放相繼成為政務公開的核心概念，本文將圍繞政務公開演變的相關概念進行梳理和界定。

（一）政務公開演變的初始階段

初始階段的“政務公開”概念始終沒有權威界定。這取決于政務內涵邊界的爭議，其一是廣義上的“政務”，即整個國家公權力機構的管理活動;其二是狹義上的“政務”，即各級人民政府為行政主體的公共管理活動。本文認為，在政務公開領域的語境下，政務指行政主體在實施公共管理過程中開展的活動以及所形成的信息。

由政務內涵可知，政務公開也伴隨著兩種解釋：其一是狹義解釋，將政務公開的主體限定為行政主體[2];其二是廣義解釋，將政務公開的主體延伸為公共權力主體[3]。鑒于此，在信息化階段，《關于全面推進政務公開工作的意見》實施細則中明確指出：政務公開是行政機關全面推進決策、執行、管理、服務、結果全過程公開，加強政策解讀、回應關切、平臺建設、數據開放，保障公眾知情權、參與權、表達權和監督權，增強政府公信力執行力，提升政府治理能力的制度安排。由此可知，從狹義的角度定義“政務”和“政務公開”更符合我國現今的行政管理體制改革。

（二）政務公開演變的信息化階段

在信息化階段，“政府信息公開”成為政務公開的核心概念。隨著信息時代的發展，信息已成為構成現代社會發展的三大支柱之一，而關于各學科通用的信息定義的探討亦由來已久，信息論的奠基人香農指出信息是用來消除隨機不定性的東西，創建一切宇宙萬物的最基本單位是信息。有學者曾運用DIKW模型中數據和信息的關系來探討信息的內涵，認為信息是出于決策需要、經過加工處理的數據。本文認為，從本體論出發理解信息具有一定合理性，即信息是挖掘和分析后的數據，而數據由一系列符號組成。政府在進行公共管理過程中形成和獲取大量信息，條例明確指出政府信息又稱政務信息，特指行政機關在履行行政管理職能過程中形成或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。但是，在《條例》頒布之前，理論界分別從法律層面、行政層面等不同視角進行闡釋。《條例》頒布之后，對于政府信息公開的概念討論明顯減少，基本是圍繞政府信息官方涵義進行探討。本文認為應從制度層面來界定“政府信息公開”，即行政主體為推動政府透明度建設，保障公眾知情權，通過政府網站、政務APP、政務公眾號等方式將其在公共管理過程中形成或者獲取的，以一定形式記錄、保存的、不屬于國家秘密的信息面向公眾進行公開的制度安排。

（三）政務公開演變的數字化階段

在數字化階段，“政府數據開放”成為政務公開的核心概念。我們正處于大數據時代當中，數據已成為重要的生產要素和核心資產，對經濟發展、國家治理、社會管理、人民生活都產生重大影響[5]。關于數據的概念界定有不同學科角度，從計算機技術視角下進行定義：數據是指任何以數字化形式存儲的內容，包括文本、數字、圖像、視頻、音頻、軟件、算法、動態模擬、模型，本文認為，應以本體論來定義數據，并輔助以計算機技術等視角進行更具體的理解。而政府數據又稱政務數據，是具有加速社會經濟創新發展的數據，其蘊含的價值是巨大的。關于政府數據的概念界定，從“政府信息”視角加以定義：指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的數據。政府數據是政府行政行為過程中獲取的真實原始文字、圖像等資料。本文認為政府數據是行政主體在進行公共管理過程中所收集或者產生的數據。鑒于政府數據內涵表達的多樣性，針對政府數據開放，理論界從不同的角度進行內涵解析：政府數據開放是指政府機構或委托部門主動、及時地發布其形成的公共原始數據或數據集，使之能被任何人不受限制地、出于任何目的地利用;從政府數據開放者角度和政府數據利用者角度對政府數據開放進行界定。本文認為應從制度層面理解政府數據開放，即行政主體為促進經濟創新發展，提升政府治理能力，通過數據開放統一平臺和政府網站等方式，將正其在公共管理過程中所形成和收集的、不屬于國家秘密的原始數據面向社會公眾進行開放的制度安排。

四、結束語

本文以CNKI中政務公開文獻研究情況和政府政務公開的政策文件、法規的結合來作為劃分政務公開演變時期的主要理論依據，具有一定的合理性。此外，首次運用VOSviewer和Excel等數據分析工具對政務公開演變問題進行可視化分析的研究方法，并以信息技術發展的邏輯預測政務公開在未來將演變到智能化階段和界定演變過程中的核心概念。面向數字化和智能化階段，政府必須適應信息技術發展和社會訴求，進而在實現公開對象的精準性、公開內容的高質量、公開方式的智能化等方面作出努力。

作者單位：袁余俊明? ? 廣東工業大學馬克思主義學院

參? 考? 文? 獻

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