淺析土地整理在新農(nóng)村建設(shè)中的作用

【摘要】基于當(dāng)前新時(shí)代下的社會(huì)發(fā)展速度明顯加快，土地資源開(kāi)發(fā)力度也有所提升。為實(shí)現(xiàn)耕地面積增加、補(bǔ)充建設(shè)用地，推動(dòng)耕地占補(bǔ)平衡，我國(guó)在近年來(lái)大力推行土地開(kāi)發(fā)整理，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，助力新農(nóng)村建設(shè)。為切實(shí)有效發(fā)揮土地整理的作用，本文主要結(jié)合全國(guó)第三次土地調(diào)查的成果，分析土地利用現(xiàn)狀，以新農(nóng)村建設(shè)為導(dǎo)向，明確土地整理的內(nèi)容。重點(diǎn)探究土地整理在新農(nóng)村建設(shè)中的突出作用，并對(duì)今后發(fā)展提出有效策略和建議，旨在進(jìn)一步做好土地整理工作，積極促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程加快。

【關(guān)鍵詞】土地整理;新農(nóng)村建設(shè);作用

On the role of land consolidation in the construction of New Countryside

Abstract： Based on the obvious acceleration of social development in the current new era， the development of land resources has also been improved. In order to increase the area of cultivated land， supplement construction land and promote the balance between occupation and compensation of cultivated land， China has vigorously promoted land development and consolidation in recent years， so as to promote agricultural efficiency， increase farmers' income and help the construction of a new countryside. In order to effectively play the role of land consolidation， this paper mainly analyzes the current situation of land use based on the results of the third national land survey， and defines the content of land consolidation under the guidance of new rural construction. This paper focuses on the prominent role of land consolidation in the construction of new countryside， and puts forward effective strategies and suggestions for future development， in order to further do a good job in land consolidation and actively promote the acceleration of the construction process of new countryside.

Key： words： land consolidation; New rural construction; effect

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.11.001

引言：

土地整理是我國(guó)現(xiàn)階段一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的農(nóng)田基本建設(shè)工作，其具體是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃以及土地整理專項(xiàng)規(guī)劃等，針對(duì)農(nóng)田、水利、道路、林地、村莊等實(shí)施綜合性整治，有效調(diào)整農(nóng)村土地關(guān)系，優(yōu)化土地利用結(jié)果、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。以此盡可能的增加可用土地面積以及有效耕地面，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。尤其是在新農(nóng)村建設(shè)背景下，土地整理工作的重要性日益凸顯，有助于緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的局面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。同時(shí)有利于保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，整合耕地資源，有助于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力得到增強(qiáng)。

1、我國(guó)土地當(dāng)前利用現(xiàn)狀

土地整理工作開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)依據(jù)則是土地實(shí)際利用情況，根據(jù)我國(guó)“三調(diào)”結(jié)果顯示，截止到2019年末，全國(guó)耕地面積為19.18億畝，基本達(dá)到國(guó)家規(guī)劃確定的耕地保有量目標(biāo)。但在具體利用方面，仍存在諸多不足，影響農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)建設(shè)以及資源高效使用等。比如結(jié)合第三次全國(guó)土地調(diào)查結(jié)果顯示，耕地面積為191792.79萬(wàn)畝、城鎮(zhèn)村及工礦用地52959.53萬(wàn)畝、林地426188.82萬(wàn)畝、水域及水利設(shè)施用地54431.78萬(wàn)畝、園地30257.33萬(wàn)畝等。而在耕地面積中水田：水澆地：旱地=24.55：25.12：50.33.從中發(fā)現(xiàn)旱地仍是我國(guó)耕地主要類型。而在城鎮(zhèn)村及工礦用地面積分布中，城市用地為7832.78萬(wàn)畝、建制鎮(zhèn)用地達(dá)7693.96萬(wàn)畝、村莊用地32903.45萬(wàn)畝、采礦用地為3663.66萬(wàn)畝、風(fēng)景名勝及特殊用地865.68萬(wàn)畝。基于該調(diào)查結(jié)果，村莊用地占總分類用地面積的62.13%。同時(shí)對(duì)比“二調(diào)”結(jié)果，在近十年間的地類轉(zhuǎn)換情況中，耕地流向林地、園地面積分別為1.12億畝和0.63億畝。其中對(duì)于流向園地等農(nóng)用地中，部分土地的耕作層受到破壞、有的可恢復(fù)為耕地，通過(guò)實(shí)施相應(yīng)的整理工程，耕地恢復(fù)面積可達(dá)1.66億畝[1]。因此為保障我國(guó)耕地保有量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，兼顧新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，則必須要科學(xué)合理的制定土地整理計(jì)劃，以此提高土地資源利用效率。

2、新農(nóng)村建設(shè)中土地整理的內(nèi)容

隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的不斷開(kāi)展，土地整理作為重要工作之一，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展以下內(nèi)容：BEF0187B-9262-4862-A5A3-54FD41977819

（1）開(kāi)展耕地質(zhì)量調(diào)查。即先劃定土地整理項(xiàng)目區(qū)域，全面調(diào)查區(qū)域內(nèi)的耕地面積、人均面積等，以此掌握耕地的質(zhì)量及特點(diǎn)，并有序完善相關(guān)登記資料。有利于為農(nóng)田高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生態(tài)高效發(fā)展提供基本資料支持。同時(shí)也有助于劃定低質(zhì)、低效且不適宜耕種的耕地，通過(guò)整理為林地，實(shí)現(xiàn)土地利用率提高。

（2）適宜進(jìn)行農(nóng)荒地整理。即是基于當(dāng)?shù)赝恋卣{(diào)查結(jié)果，了解轄區(qū)內(nèi)的土地利用結(jié)構(gòu)、開(kāi)發(fā)潛力等，支持相關(guān)政策措施的制定，加強(qiáng)引導(dǎo)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提條件下，做好統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)，促使土地整理能力得到提升[2]。

（3）高效整治廢棄地。在部分地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)中，存在大量的廢棄地，比如廢磚瓦窯、廢院場(chǎng)、廢溝渠等。并且在農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市的過(guò)程中，也出現(xiàn)了大片的撂荒地。在土地整理工作中需針對(duì)廢棄地進(jìn)行調(diào)查登記，制定相應(yīng)的復(fù)墾計(jì)劃和方案嗎，嚴(yán)格遵循“誰(shuí)復(fù)墾，誰(shuí)受益”的原則，出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)戶自行開(kāi)展整治。同時(shí)依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)，應(yīng)開(kāi)展必要的行政執(zhí)法工作，以此督促土地整理科學(xué)、高效地開(kāi)展，有效落實(shí)復(fù)墾責(zé)任制。

（4）積極整理農(nóng)民居住用地。在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，各地區(qū)均采用一系列措施推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，比如規(guī)模搬遷、小村合并等，從而形成一些空心村等。為提高土地利用效果，需對(duì)村內(nèi)空閑用地進(jìn)行整理使用，盡量清除居民點(diǎn)內(nèi)存在的亂搭亂建情況。所以相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)充分了解農(nóng)村居民點(diǎn)的占地總面積、戶均分?jǐn)偯娣e、人均用地面積等，并掌握居民點(diǎn)搬遷后的遺留面積，有助于推動(dòng)空閑土地整理和改造，通過(guò)復(fù)墾為耕地以實(shí)現(xiàn)綜合整治[3]。

3、土地整理在新農(nóng)村建設(shè)中的作用

3.1 強(qiáng)化耕地保護(hù)

通過(guò)土地整理在新農(nóng)村建設(shè)中的應(yīng)用，其可發(fā)揮重要價(jià)值。最為突出的作用則是有利于強(qiáng)化對(duì)基層耕地面積的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。比如通過(guò)土地整理工作，可有效增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量。同時(shí)在新農(nóng)村建設(shè)中開(kāi)展土地整理，能夠進(jìn)一步增強(qiáng)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部及人民群眾的耕地保護(hù)意識(shí)，樹(shù)立土地合理利用的自覺(jué)性和責(zé)任感，促使現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度得到全面落實(shí)。并且可有效引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地，最大限度的避免出現(xiàn)破壞耕作層的行為。

3.2 推進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

基于新農(nóng)村建設(shè)的要求，需與城鎮(zhèn)保持同步發(fā)展趨勢(shì)。通過(guò)實(shí)施土地整理則能夠增加耕地面積，實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)折抵政策，在很大程度上能夠緩解用地壓力，進(jìn)一步滿足現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。比如在實(shí)踐中嚴(yán)格按照分類指導(dǎo)的思路，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，基于土地整理工作建立當(dāng)?shù)馗睾髠滟Y源庫(kù)、補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)等，有利于為國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供補(bǔ)充耕地指標(biāo)，切實(shí)推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施先補(bǔ)后占的目標(biāo)，再依托建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)新農(nóng)村的良好建設(shè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)二者協(xié)調(diào)[4]。

3.3 增加農(nóng)業(yè)效益

由于土地整理能夠在根本上改善耕作條件，以此為農(nóng)業(yè)企業(yè)、個(gè)體種植專業(yè)戶等提供承包租賃度對(duì)象，從而在新耕地上發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)。通過(guò)采用科學(xué)化種植模式以及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，可大幅提高土地產(chǎn)出效率。同時(shí)經(jīng)過(guò)整理的耕地增加，也能夠?yàn)檗r(nóng)村弱勞動(dòng)力提供比較可靠的就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)綜合效益。

3.4 促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要趨勢(shì)則是產(chǎn)業(yè)化，耕地作為農(nóng)業(yè)建設(shè)中不可或缺的關(guān)鍵要素，經(jīng)過(guò)土地整理后，土地使用權(quán)更加集中，能夠有效吸引和培育更多的產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)企業(yè)。在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)施優(yōu)化調(diào)整，并積極引進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、改善農(nóng)民傳統(tǒng)思想，培育大批的種植專業(yè)戶以及農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步推動(dòng)基層農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快前進(jìn)，助力新農(nóng)村建設(shè)質(zhì)量提升。

3.5 改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境

在土地整理工作進(jìn)行時(shí)，主要是將農(nóng)村地區(qū)原有的分散凌亂地塊、高低不平地塊等，整理形成形狀較為規(guī)則、面積適度且適合機(jī)械化耕種的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。并對(duì)具有彎曲無(wú)序和寬窄不一的田間小路進(jìn)行修繕，形成運(yùn)輸便捷的田間道路。另外一方面，經(jīng)過(guò)土地整理還有助于改造廢舊水利系統(tǒng)、改善雜亂無(wú)章的建筑物布局、復(fù)墾廢棄地等，促使耕地面積有效增加。除此之外，土地整理還有助于營(yíng)造防護(hù)林、完善農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，促使村莊環(huán)境以及面貌得到改觀，促使農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，進(jìn)一步推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件，有利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4、在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中做好土地管理的策略

4.1 加大宣傳力度

在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，土地整理是一項(xiàng)系統(tǒng)化工程，其僅僅關(guān)系到農(nóng)村、農(nóng)業(yè)以及農(nóng)民的發(fā)展，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的重要戰(zhàn)略性措施。而當(dāng)前在我國(guó)多數(shù)基層地區(qū)對(duì)于土地整理的認(rèn)識(shí)較為缺乏。觀念較為淡薄。因此相關(guān)人員必須要做好宣傳工作，加大土地整理推行力度。在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)從三個(gè)方面入手。首先則是強(qiáng)化社會(huì)宣傳，由國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合宣傳，借助傳統(tǒng)媒體和新媒體開(kāi)展廣泛宣傳，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境，促使農(nóng)村以及企業(yè)提高對(duì)土地整理作用的認(rèn)知，形成全社會(huì)共識(shí)。其次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群體的宣傳，通過(guò)技術(shù)下鄉(xiāng)、組織學(xué)習(xí)、講座、農(nóng)業(yè)大戶培訓(xùn)班等，全面宣傳土地整理的相關(guān)內(nèi)容。促使農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中充分認(rèn)識(shí)到土地整理的重要性，激發(fā)農(nóng)民的積極性和自覺(jué)性，進(jìn)一步推動(dòng)土地整理項(xiàng)目向前發(fā)展。最后，注重宣傳耕地保護(hù)觀念。結(jié)合全國(guó)土地第三次調(diào)查結(jié)果，深入基層農(nóng)村地區(qū)宣傳《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)，保證人民群眾了解土地資源的有限性，明確在當(dāng)前時(shí)代下耕地保護(hù)的意義和緊迫性，以此更好的參與到土地整理工作中，切實(shí)提高耕地面積和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高效、穩(wěn)定的目標(biāo)[5]。

4.2 保證土地整理標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)

為有效做好土地整理工作，應(yīng)當(dāng)采用標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，以此提高新農(nóng)村建設(shè)實(shí)效。在具體實(shí)踐過(guò)程中，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)綜合考慮轄區(qū)內(nèi)的自然條件，基于土地規(guī)模化、水源條件以及城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃等，明確土地整理重點(diǎn)區(qū)域和需求。比如在針對(duì)資源條件相對(duì)良好的地區(qū)開(kāi)展土地整理項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)原則。嚴(yán)格落實(shí)《土地開(kāi)發(fā)整理工程標(biāo)準(zhǔn)》等科學(xué)設(shè)計(jì)整理工程，保證規(guī)劃設(shè)計(jì)具有合理性。并積極完善相關(guān)配套設(shè)施，打造適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的土地整理示范片區(qū)。促使土地整理工作成為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的重要基礎(chǔ)，進(jìn)一步增加農(nóng)業(yè)效率和農(nóng)民收益，有效緩解三農(nóng)問(wèn)題，切實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。BEF0187B-9262-4862-A5A3-54FD41977819

4.3 規(guī)范土地整理管理

因?yàn)橥恋卣砩婕暗叫罗r(nóng)村建設(shè)的多個(gè)方面，比如其與生態(tài)環(huán)境、居住點(diǎn)搬遷、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、道路交通、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等均存在密切聯(lián)系，在一定程度上具有較為明顯的復(fù)雜性特征。為充分保障土地整理項(xiàng)目發(fā)揮良好作用，則應(yīng)當(dāng)規(guī)范其管理，以此提供堅(jiān)定保障條件。因此在具體實(shí)踐過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)及人員必須嚴(yán)格落實(shí)規(guī)范化管理制度。比如針對(duì)土地整理項(xiàng)目實(shí)施業(yè)主負(fù)責(zé)制、工程招投標(biāo)機(jī)制、資金審計(jì)制以及合同管理制度等，重點(diǎn)突出項(xiàng)目開(kāi)展實(shí)效，保證各個(gè)環(huán)節(jié)得到有效管控。同時(shí)政府部門(mén)需要最大限度的爭(zhēng)取農(nóng)民群眾的支持，實(shí)現(xiàn)全員參與、共同發(fā)展的新格局。另外，國(guó)土資源部門(mén)、財(cái)政部門(mén)以及審計(jì)部門(mén)等需要強(qiáng)化聯(lián)合，針對(duì)土地整理項(xiàng)目積極開(kāi)展審核以及資金檢查，比如指定進(jìn)行工程審核、項(xiàng)目資金審計(jì)等，確保項(xiàng)目投資的真實(shí)性。并側(cè)重對(duì)土地整理項(xiàng)目成果開(kāi)展驗(yàn)收，保證耕地復(fù)墾質(zhì)量，避免出現(xiàn)土地資源浪費(fèi)、資金被擠占挪用等不良情況，全面稽查項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程。如發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在嚴(yán)重的問(wèn)題，及時(shí)責(zé)令整改，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。而且土地整體是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，還需注重產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，如盡快建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地“三權(quán)分離”，進(jìn)一步推動(dòng)投資主體多元化。并在兼顧各方利益的前提下，制定完善的農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策，運(yùn)用市場(chǎng)化理念實(shí)現(xiàn)有限土地資源向當(dāng)?shù)卮笮妄堫^企業(yè)、農(nóng)業(yè)公司集中，促使農(nóng)業(yè)土地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化和調(diào)整，加快土地產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

4.4 確保充足的資金支持

土地整理需要大量的資金支持，因此必須保證資金的合理落實(shí)，以達(dá)到預(yù)期效果。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，目前可實(shí)施的資金籌集途徑包括新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。其是按照我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，對(duì)新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)需上繳30%到中央財(cái)政、70%留給當(dāng)?shù)卣糜诟亻_(kāi)發(fā);土地出讓收入，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地調(diào)控規(guī)定，土地出讓總價(jià)應(yīng)按照足額安排支付土地補(bǔ)償款、安置補(bǔ)助費(fèi)等，其余資金主要用于土地開(kāi)發(fā)等;耕地開(kāi)墾費(fèi)，基于占用耕地補(bǔ)償制度，對(duì)耕地占用需繳納相應(yīng)的開(kāi)墾費(fèi)，用于新土地整理;適當(dāng)利用銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款，作為土地整理的啟動(dòng)資金;按照“誰(shuí)整理，誰(shuí)受益”的原則，積極吸納社會(huì)資金。或者實(shí)行政府投資為主、農(nóng)民投資為輔，實(shí)現(xiàn)多渠道投入，為土地整理項(xiàng)目提供穩(wěn)定的資金支持。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，土地整理在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的背景下具有重要作用，有助于增加耕地面積、補(bǔ)充建設(shè)用地，盡量維持占補(bǔ)平衡。同時(shí)對(duì)于農(nóng)村自身發(fā)展而言，有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)布局、改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，對(duì)建設(shè)新農(nóng)村具有積極意義。為此在今后發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照我國(guó)土地資源利用總體規(guī)劃以及城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等，有效開(kāi)展土地整理工作，推動(dòng)有效的土地資源發(fā)揮最大化效益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

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作者簡(jiǎn)介：

陳君宜（1973.09-）女，漢族，湖南沅江人，本科，工程師，從事土地資源管理等。BEF0187B-9262-4862-A5A3-54FD41977819