制度經濟學視角下跨界地區生態治理實踐反思
——以長三角一體化示范區生態治理規劃為例

劉 迪 趙憲峰 LIU Di, ZHAO Xianfeng

0 引言

城市區域跨界協調是城市化發展到一定階段后，動態的功能性區域對相對靜態的行政邊界的必然要求[1]。伴隨著經濟全球化和城鎮化的快速發展，城市群逐步取代單一城市成為國家經濟社會發展和參與全球競爭的主要載體，但由于行政管轄邊界而導致的人流、物流、資金要素流動不暢和管理體制機制差異，是區域一體化（城鎮群）需要解決的核心問題，跨界地區的協調發展成為城鎮化進階發展的必然選擇。同時，我國經濟社會發展開始轉型，發展范式和價值取向也隨之發生轉變，生態文明的重要性不斷增強。在此背景下，政府與社會各界對生態環境的關注不斷提升，生態環境保護逐步成為與經濟增長等同甚至更為重要的發展目標。在區域一體化和生態文明轉型的雙重推動下，區域層面的跨界地區生態治理快速發展。從合作模式上看，從行政區間的生態治理合作向區域一體化生態治理轉變；從實踐上看，區域生態治理開始面向務實性操作，從初始的宣言式文件頒布、規劃計劃聯合編制向治理項目合作實施、探索長效性機制體制建設的轉變。

目前，國內外相關研究對于區域生態環境問題形成的機制和原因進行大量分析，普遍認為區域生態環境問題的根源來自其作為公共物品外部性的屬性，其本質是生態環境這一“俱樂部物品”使用利益上的矛盾沖突[2-3]，[4]36，[5]53。區別于一般私人物品和純公共物品，區域生態環境是具有準公共物品屬性的“俱樂部物品”，對區域內使用者而言，其消費具有非排他性和競爭性，導致對區域生態環境的取用容易產生兩類問題：過度使用導致的“公地悲劇”[6]和管理制度供給不足導致的“搭便車”行為[7]，[8]56。

針對區域生態環境問題的解決策略，國內學者從不同視角進行研究和分類。王惠娜[9]提出3類區域性生態治理政策工具：管制型工具、市場型工具和自愿型工具 。王喆等[10]從治理主體視角提出區域府際合作模式、市場調節模式和協同治理模式3種不同的治理模式 。汪波[8]58基于經濟學理論提出區域生態治理的6種“制度解”：基于產權的市場交易、負外部性內部化、基于生態足跡的區域生態補償、基于博弈的生態協作動力、區域治理權威的統籌和基于組織比較優勢的區域治理網絡。雖然目前國內對于區域生態治理的策略分析研究較多，但是對于區域生態治理實際成效的研究相對較少，缺乏對于區域生態實踐核心問題的分析和探討。

1 實踐反思：規劃實踐的成效與困境

1.1 尚未形成普適經驗的多樣化實踐探索

自20世紀90年代以來，國內開展了大量跨界地區生態治理實踐，在流域污染管控、生態環境修復等方面取得了相當的成效（見表1）。國內跨界地區生態治理總體而言可以劃分為3個階段。第一階段為20世紀90年代，是我國跨界地區生態治理的初步實踐階段。由于快速工業化帶來一系列的環境問題，環境保護成為國家基本國策，國家、地方政府開始從區域層面對大型湖泊、河流等重要生態空間進行流域層面的綜合治理，太湖流域、淮河流域、珠江流域等地區的跨界生態治理便起始于這一時期。這一階段跨界地區生態治理大多為傳統政府間合作模式的污染管控治理，由于缺乏有效的協調機制和當時粗放的經濟增長模式，大多跨界生態合作的效果不佳。第二階段為21世紀前10年，基于上一階段實踐的經驗和教訓總結，這一時期的跨界污染治理開始關注運作機制的有效性，注重區域各地方政府之間的利益協調并探索嘗試污染收費、生態補償、排污權交易等不同的治理模式，跨界地區的生態治理初見成效。第三階段自2010年至今，隨著國家經濟社會發展轉型，生態環境的重要性進一步凸顯，跨界生態治理實踐也隨之進入新的階段，新型的環境問題開始出現，而基于傳統治理模式的創新探索也不斷進行，跨界生態治理實踐更加多元化、多樣化。

表1 國內部分跨界地區生態治理實踐一覽表Tab.1 List of typical ecological governance practices in some cross-border areas in China

國內跨界地區生態治理的實踐至今尚未形成普適化經驗和運作模式。在近30年的跨界生態治理實踐中，各地在流域治理、大氣防治、水資源分配等不同領域進行大量的探索。但是從實踐模式來看，大部分仍以試點試行、專項專議的模式運行；而從實踐成效來看，各類生態合作結果和成效差異巨大，跨界合作成敗各異，治理成效大相徑庭。與此同時，大部分的實踐總結和反思基于個例層面，缺少宏觀層面的總結分析，因此至今沒有形成可大范圍推廣的經驗。

1.2 基于實踐成效差異的4類基本模式

通過對國內現有各類跨界地區生態治理的梳理和歸納，從實效性視角出發，可以將其分為4種基本類型（見表2）。

表2 基于實效性邏輯的4類跨界生態合作模式Tab.2 Four types of cross-border ecological cooperation models based on effectiveness logic

（1）達成有效的跨界生態合作，且總體成效較好?？缃绲纳鷳B合作得到區域內各地方政府的認可和實施，基本達成生態合作目標，并對區域整體生態環境有明顯改善和提升效果。這類生態合作實踐的實效最為突出，如太湖流域水環境綜合治理，在多級政府、多方力量的協作下，太湖水質明顯提升，是我國大型流域生態治理的典范之一；深圳惠州在淡水河第二輪污染治理中構建了省市縣三級協同合作的跨區域治理網絡，有效改善了淡水河的水體環境[11]；而金華—磐安的金磐扶貧開發區和浙江—安徽的新安江流域生態補償對生態補償模式進行了創新，并收到良好的成效[12-13]。

（2）達成有效的跨界生態合作，但總體成效一般。跨界的生態合作得到區域內各方政府的認可，且基本達成生態合作的共同目標，但實踐成效不佳，對區域整體生態環境改善較小甚至沒有改善。這類生態合作主要包括各種環境產品和排污權利的分配協議，以及基于污染收費原則的合作機制。如浙江義烏—東陽水交易，義烏市政府簽訂協議向上游東陽市購買5 000萬m3水資源使用權，雖然兩地政府實現了交易合作，但對地區生態環境卻是負面效應[4]38。此外，永定河引黃生態補水工程、嘉興污染權儲備交易等跨界生態合作也屬于這一類型。

（3）跨界生態合作因各方治理理念不同而未達成。由于區域內各級政府在生態治理理念上的差異，導致跨界生態治理合作未能有效實施。代表性案例是京津冀區域泃河流域生態治理，作為跨越三省的河流，其環境治理對于地區生態維系有重要意義，但上游的興隆縣始終把工業強縣作為其發展目標，布局大量礦產開采、造紙、水泥生產等產業，與下游市縣訴求存在根本性分歧，從而導致生態合作仍局限在聯席會、座談會、論壇等形式，實際性治理措施難以落實[5]82。而自2013年以來的京津冀區域性霧霾污染一直難以得到有效治理，其原因之一也是區域內各地發展階段、發展模式和治理理念的差異所致。

（4）跨界生態合作因實施難度過高而未達成。這一類跨界生態治理的難點在于治理的經濟成本過高。作為我國第一個大型流域治污工程，淮河流域污染治理開始于1995年，但是由于區域范圍廣、行政主體眾多，全面監管和有效及時溝通的難度過高，自2004年以來因上游私自泄洪、排污而導致的流域污染反彈時有發生，2019年就曾因上游支流泄洪，污水下泄導致干流水質再次超標。而近年來長三角地區多次發生跨界生活垃圾傾倒事件也是由于監管成本過高而帶來的結果。

1.3 決定合作成敗的政府間協作

傳統的地區生態治理的核心在于政府與社會主體（企業、社會團體、居民等）之間的關系協同，作為治理關系的主體和受體，政府與社會主體在環境治理目標上達成一致是治理措施得以落實的關鍵因素。但對于跨界地區而言，生態治理合作的成功關鍵卻從政府與社會主體關系協同轉向政府間關系協同。區域內各級政府間的良性合作是形成跨界地區生態治理一體化的基礎和前提，但政府間合作卻面臨著理念認知差異、利益結構差異和制度機制缺失3大困境[14]，而其中最核心的問題是政府間理念認知差異，只有當各級政府在生態治理理念上取得共識，才能進一步通過制度設計來解決利益分配和機制運作等問題，因此有效協同政府主體間的認知差異成為跨界生態合作治理的關鍵。

政府主體在生態價值認知上存在3種差異。第1種是不同層級政府之間的生態價值認知差異，上層政府通常著眼于區域層面的整體利益，因此更加關注區域的生態環境價值，而下層政府則需考慮地方的經濟發展，因此需要在生態治理與產業發展之間進行權衡匹配。第2種是由于發展階段、發展模式帶來的同級政府間的生態價值認知差異，由于發展階段、發展模式的不同，導致地方政府在發展目標上的差異，進而與生態環境價值認知產生差異。第3種是由于自然區位條件帶來的不同政府對生態要素的價值認知不一致，如位于河流上下游的不同政府對河流資源使用的認知就存在明顯差異。

2 理論思辨：基于制度經濟學的再認識

2.1 跨界生態治理在制度經濟學視角下的解析

區域生態環境問題的本質在于生態環境產品作為一種準公共產品，由于產權界定不清晰而產生的外部性，因此解決區域生態環境問題的實質就是通過制度設計將其外部性內部化?；诳扑沟谝欢ɡ砗偷诙ɡ?，“在產權明確的情況下，如果交易成本為零或小到可以忽略不計，市場機制將使結果產值最大化；在市場交易成本大于零的情況下，產權的初始設計會對資源配置效率產生影響”[15]。換言之，對于區域生態環境，在不考慮交易成本的情況下，如果可以對生態環境產品的產權邊界進行明確，就可以將生態環境產品的外部性有效內部化，通過自由市場交易實現資源的最優配置，從而解決區域生態環境的問題；而在考慮交易成本的情況下，對生態環境產品產權的初始界定方式，會影響最終的資源配置效率。因此區域生態治理合作達成的關鍵在于生態產品在政府間、政府和社會主體間的產權界定和交易機制，而生態治理合作的最終成效取決于生態產品在兩類主體關系中權利的初始分配方式。

2.1.1 制度供給影響社會績效

制度是由個人和組織構建的社會博弈規則，其產生的目的是通過結構化設計來降低市場交易費用。制度作為一種公共產品，通過產權界定方式和市場交易機制直接影響社會總體績效[16]。而對于跨界地區的生態治理而言，不同治理理念和制度體系，會對生態治理的最終成效產生影響。根據諾斯的制度變遷理論，在總體績效增長預期的動力下，制度將逐漸從低效制度向高效制度變遷，而在制度變遷過程中，由于路徑依賴的束縛會導致制度變遷滯后于經濟社會發展[17]。在國內跨界地區生態合作中，由于發展階段、發展模式的不同以及關注層面的差異，不同層級政府之間、同級政府之間會產生明顯的治理理念和模式差異，而制度慣性會進一步強化這種差異和認知異化，進而產生各政府主體在跨界生態合作中存在于價值認知、利益訴求、體制機制等不同維度難以協調的問題。因此，在跨界地區的生態治理中，構建適合本地區的協同機制是實現跨界生態合作的前提條件。

2.1.2 初始產權設計影響交易成本

初始產權分配越接近總體效益最大化的分配方式，交易過程越簡短，交易成本越低。在跨界地區的生態治理中，對于生態產品的產權初始界定直接影響后續的治理技術路徑選擇和最終交易成本。各級政府和同級政府之間的生態治理權責關系界定直接影響后續生態合作的交易成本和效益；企業、居民等社會主體之間生態環境權力的界定則明確后續生態環境治理的交易成本和可實施性。

如在河流流域治理中，“污染者付費”和“生態補償”兩類方式就是基于不同的產權設計而產生的。如果界定上游政府擁有自由經濟發展（排放污染）的權利，也就意味著下游政府完全不擁有干凈河流的權利，而要對河流進行治理和污染管控，就需要下游地方政府向上游政府付費換取其原有的排污權利，這就是所謂的生態補償。反之，如果界定下游政府完全擁有享受干凈河流的權利，則意味著上游政府完全不擁有排放污染的權利。在河流治理中，上游政府需要為其產業發展（排放污染）負擔全部的費用，來補償下游政府河流污染所受到的損失，這就是所謂的污染者付費。兩種不同的初始產權設計產生不同的治理路徑，從而形成不同的治理成本和治理成效。而在政府—社會群體層面，居民享有干凈河流的權利與企業擁有排污權利兩種不同的產權界定方式也會產生企業支付“污染稅”和居民繳納“環境稅”兩種不同的治理技術路徑。

2.1.3 交易成本決定資源配置效率

理想狀態下市場資源配置會因交易成本的存在而受影響，“一旦考慮到進行市場交易的成本，那么顯然只有這種調整后的產值增長多于它所帶來的成本時，權利的調整才能進行[18]。”因此交易成本越低，權利調整越容易實現，資源配置效率越高；治理策略實施難度越小，政府間的合作治理越容易達成，反之，則越難實現。例如在政府間的合作中，由上級政府推動區域生態治理往往比地方政府自發合作更容易實現，正是由于上級政府可利用自身權威強制性平息地方政府間的利益紛爭，降低了合作的交易成本和實施難度。而在具體的治理策略中亦是如此，如在流域污染治理中，修建污水處理廠、提升污水處理能力就要比清退污染企業、消除污染源更容易實現；在區域大氣污染防治中，地區霧霾預警機制建立就要比降低汽車尾氣、工業煙塵排放更容易實現。

2.2 基于理論反思的規劃策略選擇導向

制度經濟學對跨界生態治理的解釋為規劃編制中策略選擇提供了理性人（政府）的視角，也回答了那些跨界生態治理失敗案例的經濟學動因，為規劃方案和策略制定提供實效性的依據。按照該理論，筆者從實效性出發總結出3點跨界地區生態治理的規劃策略選擇方向。

2.2.1 以明確公共產權邊界為抓手的規劃施策導向

學界一般認為公共物品產權的不清晰是導致跨界生態治理實效不佳的核心問題，明確跨界地區公共物品產權也是外部性內部化的最直接途徑。但針對跨界地區，這里需要討論兩個實操性問題：一是生態環境的產權歸屬和權利行使，是跨界地區內政府按行政區為界分頭設置產權監護責任單位，還是成立跨界地區聯合治理機構來負責保護該權利不受侵犯。前者易于執行但生態環境的整體績效不易發揮，后者雖然整體績效最優但往往涉及局部利益矛盾，易遇到執行問題。二是生態環境產品的價值評定標準，跨界地區只有在各自對生態環境產品價值評定標準保持一致時，才能形成一致的生態保護標準和補償機制，才能使個體不論在哪一片區消費生態產品所需支付的代價補償都一樣。否則，個體必然傾向于在生態產品使用成本更小的一方消費生態產品，進而造成污染企業等環境產品消費主體集聚在區域生態保護不嚴格的一方，從事污染排放等生態產品消費行為。

2.2.2 以交易成本最小為前提的策略選擇導向

以初始產權界定為基礎的規劃策略選擇應以最小交易成本為原則。對于自然資源使用權益劃分、生態補償、污染者付費、環境稅等各種跨界生態合作的治理模式而言，選擇不同的治理模式就意味著對于公共環境產品的產權進行不同界定，也意味著將產生不同的交易成本。而在具體的區域生態合作中，由于發展階段、資源稟賦、主體間關系等方面的差異，不同的治理模式和技術路徑所產生的治理成本截然不同。因此在區域生態治理的技術路徑選擇時，應結合區域特征，對在不同產權界定模式和技術路線下治理成本的大小進行評估，從而選擇適合本地區發展、交易成本最小的治理模式和技術路徑。

2.2.3 以促進制度變遷的為目的的近遠期政策工具組合導向

跨界地區不同政府間發展階段和認知理念的差異導致跨界地區生態治理制度的不均衡，隨著外界環境的變化及自身的發展進階，轄區政府會不斷提出對新制度的需求，以實現預期收益的增加。當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩定的；當現存制度不能使轄區政府需求得到滿足時，就會發生制度變遷。制度變遷的成本與收益之比對于促進或推遲制度變遷起著關鍵作用，只有在預期收益大于預期成本的情形下，行為主體才會去推動直至最終實現制度的變遷。因此，規劃策略的選擇應遵循跨界地區城市政府因發展階段進階而對制度變遷需求的內生動力，規劃政策工具的選擇應以能積極促進這種制度變遷為導向，區分近遠期政策工具，提升跨界生態治理的內源動力。

3 實踐探索：長三角生態綠色一體化發展示范區生態治理規劃的策略選擇

2019年國務院正式發布《長江三角洲區域一體化發展綱要》，提出高水平建設長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱“示范區”）。由上海市青浦區、蘇州市吳江區、嘉興市嘉善縣組成的示范區位于江、浙、滬兩省一市的行政交界地帶，作為典型的跨界協同地區和生態敏感地區，區域生態治理的一體化是本輪示范區國土空間總體規劃中最重要的內容。示范區北含淀山湖、西臨太湖、東接黃浦江和吳淞江，區內河網縱橫交錯，湖蕩密集成簇，區內現狀擁有河道6 657條，湖蕩431座，河湖水面率達19.76%，是長三角區域重要的水源涵養地，歷史上長期發揮著重要的區域生態隔離和保育功能。因此，本輪示范區生態治理規劃以治水為重點，重點關注水空間、水環境、水安全的一體化治理。

3.1 跨界水生態治理的主要矛盾

3.1.1 因產權邊界模糊形成的水環境治理問題

示范區地處兩省一市交匯區，水系互為聯通，水環境治理的跨界聯動需求高。從現狀整體情況來看，示范區各行政單元內盡管仍存在Ⅴ類和劣Ⅴ類水體，但水功能區水質整體達標率較高（73.9%）。從分片區水質情況來看，兩省一市臨界地區的水質達標明顯偏低，省界河道控制斷面水質達標率僅為44.1%，其中上海市青浦區與蘇州市吳江區臨界的淀山湖、元蕩交界斷面水質為Ⅴ類，處在上游的吳江區入湖主要支流為Ⅳ類水質（見圖1，表3）。導致這一現象原因一方面是各省對水質達標認定的標準不統一，《上海市水環境功能區劃（2011年修訂版）》《江蘇省地表水（環境）功能區劃（2003年）》對于淀山湖的水質控制標準分別為Ⅱ類、Ⅲ類，導致上游蘇州市吳江區排放入湖的達標水體在上海市青浦區被認定為非標水質。另一方面，跨界地區河湖淀蕩，其本身就具有公共物品的屬性，且由于水系上互相聯通一體的河道與湖泊，具有整體性和天然的污染易擴散特征，在產權主體和權利行使不明確的情況下，公地悲劇在所難免，這一點在滬蘇交界的淀山湖、元蕩等界湖體現得尤為明顯，兩湖的水質評定結果均為Ⅴ類水質。

表3 示范區水環境功能區達標率及主要污染源Tab.3 Standard rate of water environment function area and main pollution sources

圖1 2017年示范區內主要河流水質情況調查Fig.1 Water quality survey of major rivers in 2017

與此類似的情況還有區內太浦河上下游的水質管控，上游段因沿線工業污染排放標準和企業準入門檻較低，導致上游河岸沿線成為產權邊界管控薄弱的一方（排污補償代價小的一方），因而有大量污染企業聚集。據統計，上游吳江區的工業污水排放量為3 781.69萬t/年，總氮、總磷的貢獻度分別為65%和52%，紡織業為主要污染性行業，其工業廢水排放占比高達86%，其次為印染業和化工業（見圖2）。

圖2 2017年示范區主要污染物（總氮、總磷）排放情況Fig.2 Emission of major pollutants (total nitrogen and total phosphorus) in 2017

3.1.2 因交易成本推進緩慢的水安全治理問題

示范區是太湖流域地勢最低洼的地區，大部分高程為2.8—3.5 m，全部位于太湖警戒水位（3.8 m）以下，且地形坡降小，坡降僅為1/20萬—1/10萬，水動力不足。該地區為了謀求經濟發展，保障用地安全，聯圩并圩現象普遍。示范區平均圩區率達73.3%，遠超太湖流域平均水平（52.7%），地勢最低的嘉善縣兩鎮為了保障防洪安全，其圩區覆蓋接近100%（見表4）。在此背景下，區內各主體在爭相謀求發展的動機下形成邊界地區的排洪建圩競賽，使得該區防洪標準不斷提高，圩區排澇水量遠超河道防洪量，而圩區建設又降低了圩外水網的調蓄能力。盡管從示范區整體角度來看，拆除地勢低洼區的圩堤，將城鎮向地勢較高地區集聚是最優解，但對現狀已建圩區，通過降低圩堤高度或打開圩區的做法顯然協調成本過高（涉及多處整鎮跨省際搬遷）。對此，示范區仍未探索出一條成本相對低的圩區化解之道。

表4 示范區圩區情況一覽表（啟動區范圍）Tab.4 List of situations in polder areas

3.1.3 因跨界制度差異帶來的水空間治理問題

示范區內青浦區、吳江區、嘉善縣三地經濟發展水平不一，生產方式迥異，使人地關系、水空間使用方式等相關制度也截然不同。青浦區經濟發展水平較高，現階段經濟要素重點向城區園區集聚，示范區內密布的鄉村及小城鎮重點以歷史文化保護和特色鄉村建設（如岑卜村的藝術村落建設），原坑塘漁業養殖水面正在逐漸退漁還湖。而吳江區和嘉善縣發展水平相對滯后，其鄉村和小城鎮內以坑塘養殖為生的生產生活方式較為普遍，對湖蕩水面的侵占現象較為嚴重，且近年仍有增長趨勢，水空間不斷萎縮。從1980年代至2018年的連續衛星影像比對分析可以看出，示范區水空間持續減少，從1980年的23%減少到2018年的19.8%（見圖3）。吳江區在1968至1978年間，圍墾湖蕩111個，共減少水面73.33 km2。嘉善縣在1963至1983年間，圍墾湖蕩30個，面積為8.95 km2。

圖3 示范區兩省一市交匯地區1980年代至2018年間水面變化情況Fig.3 Changes of water surface in the intersection area of the three provinces from 1980 to 2018

3.2 基于制度經濟學的規劃策略選擇

3.2.1 圍繞“公共產權邊界”的跨界水環境治理策略選擇

示范區水環境治理策略的選擇重點圍繞公共產權邊界設計。一是明確太湖流域管理局作為公共權利的行使方，對示范區內水環境管理擁有跨界管理權。二是統一跨界地區水質達標管控標準，堵住跨界管控標準落差，規定示范區內水源地水質不低于Ⅱ類，其他水體水環境統一不得不低于國家Ⅲ類標準，跨省河道斷面水質實現達標率100%，構建示范區水生態環境保護體系，實現水環境質量總體優良。三是制定和統一示范區兩級清水綠廊的建設管控標準。一級清水綠廊管控標準為：水體兩岸建設200 m寬的紅線區，在200 m紅線外，建設1 000 m寬的黃線區；二級清水綠廊管控標準為：水體兩岸建設100 m寬的紅線區，在100 m紅線外，建設500 m寬的黃線區。其中紅線區禁止陸域污染排放，可適當布局慢行交通系統、濕地公園、帶狀濱河公園、觀光碼頭和親水平臺等復合功能。黃線區限制陸域污染排放，積極引導功能轉換。

3.2.2 圍繞“降低交易成本”的跨界水安全治理策略選擇

水安全治理策略以圩區治理為重點，著力以最低成本的路徑化解可操作性難題。一是整合圩區，優化圩區建設模式。優化現狀圩區范圍，結合基本農田保護、撤村并點，將部分農村圩區轉化為生態用地，調出圩內大湖蕩，釋放流域雨洪調蓄空間（見圖4）。加強圩區建設管理，嚴格控制聯圩并圩和新增圩區，嚴禁占用圩外重要河湖，加強圩內河道治理與保護，打通“斷頭河”、拓寬“卡脖河”，發揮圩內河湖調蓄作用，暢通圩區引排。在建圩區可局部調整豎向結構，適度加高地表高程，以緩解洪澇壓力，降低抽排需求。二是圩區管控分類，適度控制排澇模數增長。按照城鎮、農村兩類圩區進行管控，積極提高圩區內河湖水面率，在保證圩內地面澇水正常匯入河道的前提下，適度控制排澇模數增長，以減慢圩外河道水位上漲速度，消減洪峰水位，從而降低暴雨期間由圩區排澇導致的圩外河道洪水風險。

圖4 示范區內圩區分類改造示意圖Fig.4 Diagram of classification transformation in polder area

3.2.3 圍繞“促進制度變遷”的跨界水空間治理策略選擇

本文中水空間治理策略的選擇注重實效性，以能促進相對滯后地區制度變遷的策略為優先原則，強調近遠期規劃工具的搭配。近期關注生態功能重要、生態價值突出的核心水域空間的保護，劃定區域結構性藍線，聚焦淀山湖、元蕩、金澤水庫、長白蕩等水面面積50 hm2以上的76座湖蕩，100條骨干河道以及6條歷史水路的保護，嚴格控制農業養殖與城鄉建設活動對核心水域空間的進一步侵蝕，并通過清淤疏浚、岸線修復、水系連通、水岸聯治等手段，進一步推動核心水空間的生態修復和綜合治理（見圖5）。遠期則謀劃以“藍色珠鏈”為依托，通過發展休閑與創新產業促進漁業養殖的轉型，進而為退漁還湖策略的實施提供條件。在核心水域空間的有效保護基礎上，實施“兩橫一縱”湖蕩群連通工程，通過生態溝渠連通、底泥疏浚等多種措施，加強湖蕩連通性，打造串聯主要湖蕩的“藍色珠鏈”，在“藍色珠鏈”濱水空間，借鑒青浦西岑華為小鎮的發展模式，依托良好的自然景觀條件，合理布局休閑文化與創新研發功能，構建生態、文化、產業功能復合的空間發展走廊，依托產業發展帶動地方政府提升改善水空間的動力，從而提升退漁還湖的可實施性和可操作性。以核心水空間保護和“藍色珠鏈”分別作為近期和遠期策略，從產業轉型和需求轉換等制度變遷入手，突出水空間改善的地區內生動力。

圖5 示范區內水系連通規劃示意圖Fig.5 Schematic diagram of water system connectivity planning

4 結語

從制度經濟學視角來看，由于生態環境的外部性和系統性，區域生態環境的治理必然要依托于各級政府的跨界合作，而跨界生態治理合作的成效取決于政府間和政府與社會主體間關系的協同。在協同兩類主體關系的過程中，應以明晰產權邊界為導向明確跨界合作的制度基礎，以交易成本最小化為導向選擇生態治理的技術路徑，以促進制度變遷的策略選擇為依據形成近遠結合的政策工具，才能有效應對不同類型的跨界生態治理問題，提高規劃的實操性和時效性。