全國社會(huì)保障基金投資運(yùn)營現(xiàn)狀與對(duì)策研究

李春枝

摘 要：全國社會(huì)保障基金作為社會(huì)保障的后備儲(chǔ)蓄金，在應(yīng)對(duì)人口老齡化方面發(fā)揮著重要的保障作用，如何使社保基金保值增值具有重大研究意義。全國社保基金自建立投資運(yùn)營以來，基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，收益逐漸增加，但仍存在社保基金投資渠道狹窄、收益較低、缺乏有效的監(jiān)管體系、相關(guān)法律法規(guī)不健全等問題。因此，需要通過發(fā)展多種投資方式、改革管理體制、完善監(jiān)管體制建設(shè)、健全相關(guān)法律法規(guī)等路徑，確保全國社保基金保持良好運(yùn)營狀態(tài)并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：全國社會(huì)保障基金;投資運(yùn)營;現(xiàn)狀;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F830.91 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2022）15-0099-03

全國社會(huì)保障基金于2000年8月經(jīng)國務(wù)院決定創(chuàng)建，同時(shí)還設(shè)立了負(fù)責(zé)社保基金運(yùn)營管理的投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，即“全國社會(huì)保障基金理事會(huì)”。全國社保基金的儲(chǔ)蓄主要是用于補(bǔ)充未來我國人口老齡化高峰期可能出現(xiàn)的養(yǎng)老金投資缺口。經(jīng)十幾年的發(fā)展，基金投資運(yùn)營取得了良好成效，社保基金成立以來的年均投資收益率達(dá)到了7.82%，累計(jì)投資收益額為9 552.16億元[1]。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全國社保基金也面臨新的挑戰(zhàn)。首先，老齡化程度加深，需要贍養(yǎng)的老年人數(shù)不斷上漲，促使養(yǎng)老金、老人福利等各項(xiàng)支出增加，使社保基金支出壓力倍增[2]。其次，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高使我國通貨膨脹率不斷上漲，勢必給社保基金保值增值造成阻礙，甚至導(dǎo)致基金貶值。在目前這種嚴(yán)峻形勢下，社保基金如何投資以實(shí)現(xiàn)保值增值具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、全國社會(huì)保障基金投資現(xiàn)狀

（一）基金投資規(guī)模情況

由圖1可知，近十一年間，全國社會(huì)保障基金總額呈上升趨勢，從2008年的5 130.89億元增長至2018年的22 353.78億元，增加了近4.5倍。與2001年的200億元資產(chǎn)總額相比，增長了近110倍。可見，全國社會(huì)保障基金自投資運(yùn)行以來，基金投資收益取得良好進(jìn)展，增長速度較快，規(guī)模不斷擴(kuò)大。

（二）委托投資與直接投資績效比較

由下頁圖2可知，2008—2018年直接投資、委托投資在基金總額中的占比并不穩(wěn)定。直接投資占比在2012年之前整體變化幅度不大，2012年之后有下降的趨勢，到2018年所占比重為44.36%。委托投資占比在2012年為41.17%，之后緩慢增加，從2015年起超過了直接投資。雖然近三年來委托投資逐漸增加，但從整體上來看，直接投資在基金總額中所占比重仍然較高。

（三）年收益額與年收益率情況

2007—2008年的全國社會(huì)保障基金年收益額與年收益率變化浮動(dòng)較大，尤其是收益額從2007年的1 453.50億元下降至2008年的-393.73億元，收益率也從43.19%減少至-6.79%，這兩年的收益形成巨大的反差。從2011年開始，基金的年收益率開始逐漸上升，但上升幅度較小，且會(huì)出現(xiàn)回落現(xiàn)象。截至2018年，基金的年收益總額又降為負(fù)值，與2017年相比，下降幅度非常大。這說明，我國社保基金投資收益與收益率整體變動(dòng)浮動(dòng)較大，且水平較低[3]。

二、全國社會(huì)保障基金投資存在的問題

（一）投資渠道狹窄，收益較低

全國社保基金的投資方式和范圍主要分為境內(nèi)投資和境外投資兩個(gè)組成部分，境內(nèi)投資方式主要有銀行存款、債券、信托貸款、股票、證券投資基金等;而境外投資是指在境內(nèi)投資的基礎(chǔ)上，又增加了一些貨幣市場類的產(chǎn)品，以及用于防范風(fēng)險(xiǎn)管理的金融工具[4]。雖然我國社保基金投資的范圍正逐漸擴(kuò)大且投資方式呈多樣化，但由上述可知，全國社保基金近幾年的投資情況并不理想，再加上金融市場的不穩(wěn)定性，基金投資范圍主要集中于銀行存款、債券等穩(wěn)健型領(lǐng)域。此外，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，通貨膨脹率不斷上升，貨幣在不斷貶值。受此影響下，基金的實(shí)際收益是低于名義收益的，保值增值難以實(shí)現(xiàn)。因此，在受到內(nèi)部投資范圍的有限性和外部通貨膨脹的壓力下，社保基金的收益一直保持在較低水平。

（二）全國社保基金理事會(huì)管理體制僵化

以人事編制和財(cái)政預(yù)算撥款為特征的社保理事會(huì)管理體制在實(shí)際運(yùn)行中缺乏靈活性，最終將降低社保基金在市場中運(yùn)營投資的效率[5]。管理體制的僵化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一，人員編制有限。社保理事會(huì)內(nèi)部人事編制均按事業(yè)單位的規(guī)定執(zhí)行定崗定編，由于受到編制的限制，員工流動(dòng)性較差，缺乏外界新思想的流入，從而使組織內(nèi)部人員缺乏創(chuàng)新意識(shí)，沒有創(chuàng)新就沒有發(fā)展，使得基金投資管理不能靈活適應(yīng)市場的需求變化。第二，薪酬水平低。全國社保理事會(huì)員工的薪資全部是由財(cái)政預(yù)算撥款決定的，理事會(huì)的薪資水平自然不及市場的薪酬水平，從而很難招聘到國內(nèi)外優(yōu)秀管理人才。同時(shí)，這種無差別的薪酬制度無法建立科學(xué)的績效考核體系，員工的業(yè)績能力得不到價(jià)值體現(xiàn)，極大地降低了員工的工作效率，在一定程度上影響著全國社保基金的投資效益。

（三）缺乏有效的監(jiān)管體系

全國社保基金的投資運(yùn)營則由專業(yè)人才進(jìn)行管理，這就需要具有會(huì)計(jì)金融等相關(guān)專業(yè)性人才對(duì)其監(jiān)督，才能嚴(yán)格規(guī)范資金的使用情況。但是，金融領(lǐng)域的人才稀少，全國社保基金理事會(huì)又是事業(yè)編制，基金監(jiān)管人才難以招聘，致使基金監(jiān)管人力不足。其次，目前我國社會(huì)保障制度在很多地方基本上是縣級(jí)統(tǒng)籌或者是市級(jí)統(tǒng)籌，也有少部分地方達(dá)到了市級(jí)統(tǒng)籌，而全國統(tǒng)籌還未實(shí)現(xiàn)，這就使得一大筆養(yǎng)老金尚未委托全國社保基金理事會(huì)進(jìn)行集中管理，大部分仍由各地方自行管理，加大了對(duì)其投資監(jiān)督難度[6]。正是由于社保基金多頭管理難以整合，導(dǎo)致對(duì)基金的有效監(jiān)督管理難以實(shí)現(xiàn)。

（四）法律法規(guī)不健全

近十幾年來，國家對(duì)于全國社會(huì)保障基金的投資管理也相繼制定了一些相關(guān)的法律制度，但這些法律條文只對(duì)基金投資管理做了范圍限定，對(duì)違規(guī)懲罰未能給出明確要求，內(nèi)容不夠全面詳細(xì)、規(guī)定要求不嚴(yán)，執(zhí)行效力較差等問題依舊存在。而且我國尚未出臺(tái)一部關(guān)于基金投資管理具體全面的統(tǒng)一法律文件，對(duì)各地沒有嚴(yán)格的統(tǒng)一約束，導(dǎo)致社保基金違規(guī)使用的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。因此，需完善全國社保基金投資的法律法規(guī)，營造規(guī)范、良好的投資環(huán)境。

三、完善全國社會(huì)保障基金投資的對(duì)策

（一）拓寬投資渠道，提高基金收益

全國社保基金的投資應(yīng)分散于不用領(lǐng)域，拓寬投資渠道，創(chuàng)新多元化的投資方式，主要有以下幾點(diǎn)。一是發(fā)展多種投資方式。適當(dāng)減少對(duì)銀行、國債等低收益領(lǐng)域的投資，逐漸向信托投資、股票、證券投資基金、股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)投資基金、證券投資基金及衍生金融工具等領(lǐng)域擴(kuò)展[7]。二是增加境外投資資產(chǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，各國經(jīng)濟(jì)相互影響，在未來境外投資將是社保基金投資的一個(gè)重要領(lǐng)域。三是加強(qiáng)國家產(chǎn)業(yè)投資，國家每年都會(huì)有扶持一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的政策，而社保基金的投入既在資金方面支援國家建設(shè)，也使社保基金獲得長期穩(wěn)定的收益[8]。這類投資以國家為保障，不僅風(fēng)險(xiǎn)低而且收益也較高，既能實(shí)現(xiàn)社保基金保值也能使其基金增值。拓寬多種投資渠道，對(duì)全國社保基金的可持續(xù)發(fā)展具有推動(dòng)作用。

（二）改革管理體制，提高投資效率

“行政化”的管理體制已無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，“轉(zhuǎn)制”是理事會(huì)管理體制改革的最優(yōu)方案。可將社保理事會(huì)的性質(zhì)直接轉(zhuǎn)制為國有獨(dú)資公司，其職責(zé)是管理全國各類養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營，使投資獲取最大化收益。在人員聘用方面，高層管理人員采用任命方式擔(dān)任職務(wù)，其他員工的錄用可依據(jù)市場化的招聘制度，人員選拔、培訓(xùn)等要嚴(yán)格遵循選聘流程，同時(shí)可根據(jù)人員需求靈活地增加崗位，增強(qiáng)人員流動(dòng)性，提高內(nèi)部的創(chuàng)新力。在薪酬方面，要建立有效的績效考核機(jī)制，將員工的業(yè)績與薪酬水平掛鉤，建立階梯式工資上漲機(jī)制以及職位晉升機(jī)制，不僅能夠吸引外部大批精英的加入，而且也會(huì)對(duì)內(nèi)部員工產(chǎn)生激勵(lì)作用。

（三）完善監(jiān)管體系建設(shè)，增強(qiáng)基金投資透明度

對(duì)于全國社保基金的監(jiān)管主要包括內(nèi)部和外部。在內(nèi)部監(jiān)管上，首先要嚴(yán)格把控，加大監(jiān)管力度，建立各部門之間相互監(jiān)管的激勵(lì)機(jī)制，部門之間相互制約，互相監(jiān)督，不僅能有效防范基金挪用行為，還能夠提高員工的工作積極性。其次，提高監(jiān)管人員的專業(yè)水平，由于專業(yè)人才缺乏，大部分監(jiān)管人員專業(yè)水平較低，自身監(jiān)督能力弱，無法有效保證基金的安全性。因此需要對(duì)工作人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)技能的培訓(xùn)，并進(jìn)行嚴(yán)格的績效考核，從而使其有資格擔(dān)任內(nèi)部監(jiān)管的工作。在外部監(jiān)管上主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)委托單位的監(jiān)管，在制度上明確限制基金投資風(fēng)險(xiǎn)范圍，如委托單位對(duì)基金的投資風(fēng)險(xiǎn)超出既定范圍將承擔(dān)一定的相關(guān)責(zé)任;委托單位要定期將基金的投資情況進(jìn)行詳細(xì)報(bào)告。二是社會(huì)監(jiān)管，要充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)，將基金投資運(yùn)營情況以及收益等信息公開披露，接受社會(huì)群眾的監(jiān)督，提高透明度。

（四）健全相關(guān)法律法規(guī)，確保投資安全

全國社保基金的良好運(yùn)營需要健全的法規(guī)來保障，我國社會(huì)保障體系已逐漸完善，但相關(guān)的法律法規(guī)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于制度的發(fā)展，因此盡快健全社保基金法律法規(guī)也是社會(huì)保障制度發(fā)展的需要。首先，要加強(qiáng)對(duì)全國社保基金監(jiān)督的法制化建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管主體職責(zé)、懲戒措施、監(jiān)管領(lǐng)域等，阻止社保基金被盜用、挪用等違法違規(guī)行為的發(fā)生，增強(qiáng)基金的安全性。其次，在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，需對(duì)基金的投資主體、投資范疇、投資結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)管理等相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行加強(qiáng)規(guī)范，在交易市場和實(shí)業(yè)方面等領(lǐng)域進(jìn)一步促使社保基金的投資，使其投資操作能夠有法可依[9]。最后，還要加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范，基金的投資管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性，需要制定合理規(guī)范的行業(yè)行規(guī)確保基金托管公司合法競爭，營造一個(gè)良好競爭的投資環(huán)境，提高基金的收益率。

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