關于進城農民生計和福利的國內外研究綜述

李金香 牛遠遠

摘 要：基于國內外有關從農村到城鎮務工農民福利變化研究的文獻，對福利的概念、福利理論應用、進城農民的福利貧困、進城農民各種社會福利保障、與進城農民生計相關的福利包括的內容、農民工進城的具體福利保障措施，以及從土地角度作為進城農民的保障等問題進行研究綜述。對進一步研究或指導脫貧決策提供了理論研究結果，即要加強對貧困地區進城農民工家庭的特殊性研究，要強調各種資本的作用賦予農民工的權利保障政策研究，要對貧困地區城鎮化背景下農民工生計轉型、轉型的驅動力和影響因素等研究。

關鍵詞：進城農民生計;福利;研究綜述;研究述評

中圖分類號：F323.6 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）15-0019-03

引言

人口由農村遷移到城鎮是世界范圍內的一種趨勢。我國實行改革開放制度到目前，城鎮化水平大幅提升，城鎮化率從1978年的17.92%增長到2019年的60.6%。2019年，常住人口84 843萬，比上年末增長了1 706萬。鄉村常住人口55 162萬，減少了1 239萬。遵照中國初步實現現代化和全面建成小康社會的戰略部署，更多農民工家庭在城市定居或到城鎮就業。農村人口到城鎮的遷移，伴隨著生產、生活和居住方式的深刻變化。農村人口的諸多方面都將面臨困境，如生計、就業、保障、地位等，而貧困地區則更為突出。而有相當一部分農民，是從農村遷移到所在的縣鎮，在經濟基礎較差的貧困地區更為典型，即所謂的本地城鎮化、半城鎮化，在縣鎮靠打零工為生。即使部分農民離村不棄地，即住在城里，兼種少量地塊，但是在目前需要規模和精細種養才有收益的情況下，所種養的農產品和畜產品也僅能滿足自給，而城鎮生活的較高成本需要農民從事農業以外的工作才能獲取收入。進城農民生計在不同程度上遇到困難，尤其是失地農民、缺乏技能和文化程度低的農民。在貧困地區，進城農民工的生計問題尤為突出，進城后不適應的情況很多，加之農民工沒有社會福利保障，因而生活的風險較大。城市居民享有的福利待遇以及社會保障農民工享受不到，就業仍然在較低層次，子女教育福利、住房福利等也與城市居民有一定差距。他們的生計問題以及與之相關的福利問題值得關注，國內學者也有不少相關研究。本文將相關研究做出綜合陳述，以期對該問題進一步研究及脫貧決策提供參考。

一、關于進城農民生計及福利重要性的研究

進城務工者是龐大農民工的一部分，有學者們提出了“該群體在我國經濟增長及產業結構轉型中作出了重要貢獻”（程名望等，2018），但是，該群體在社會中卻長期處于劣勢地位，其所得與貢獻不成比例，主要原因是戶籍制度、自身素質等。對于一些失去土地的農民，對其就業和生活保障采取了一定的貨幣補償，但是農民最重要的土地保障失去了，很可能淪為“種地無田，上班無崗，低保無份，養老無錢”的四無之人（袁方、史清華，2013）。

因此，大批進入縣鎮農民的生計適應性和改善需要引起關注。公共政策需要引導進城農民生計轉型，這其中福利保障的作用不可忽視。我國福利制度在整體上需要重視，要“重新審視社會福利的重要性與不可替代性，在堅持國民福利與國民經濟同步發展的條件下，客觀檢視現行社會福利制度安排的缺陷，真正走出一條適合我國國情的中國式社會福利事業發展道路”（鄭功成，2013），對于進城農民更是如此。解決進城農民面臨的問題，徹底改變他們面臨的困境，采取適合的福利保障措施，促進生計轉型，是公共政策的努力方向。

二、關于福利及進城農民福利內容的研究

對于福利，國內外學者提出了不同的解釋。在英文中，“福利”（Welfare）一詞由“Well”和“Fare”構成，其中“Well”是美好的意思，“Fare”則是生活的意思，將二者聯合起來不難看出“福利”一詞的基本含義。福利的含義有兩種：“人類追求的一種幸福狀態”和“幫助人們滿足社會、經濟、教育和醫療需要的項目、待遇或服務制度”。關于福利，以庇古（2007）為代表的功利主義效用福利理論，將“效用”作為測量福利和評價福利的工具。庇古、邊沁、馬歇爾認為效用就是福利，可以視作滿足、快樂感或幸福感、心理滿足感。客觀主義福利理論以羅賓斯、費雪等人為代表，通過對物的數量的衡量來測量福利，比如羅賓斯采用收入財富或貨幣額，費雪、希克斯采用商品的持有量或消費支出多少，羅爾斯采用基本物品以及羅納德·德沃采用個人擁有的資源量等方法來衡量福利。功利主義效用福利理論過于主觀化，而客觀主義福利理論過分客觀，也不能準確地反映出生活質量的缺陷。福利經濟學家諾曼·巴里著有《福利》一書，指出福利存在很少的一致的共識，是一個無法解決的爭議領域（巴里，2005）。阿馬蒂亞·森，1998年第一位獲得諾貝爾經濟學獎的亞洲人，提出“可行性能力”的分析框架，認為個人福利可以通過個人實際擁有的和可能擁有的某些必需的功能來進行描述（Sen，1993）。對福利的測量，通過對功能性活動評估來實現，不是由主觀感覺衡量福利水平，也不只用收入或其他資源和條件來界定福利（史清華，2014）。森認為福利是一個人選擇的能夠自由生活的能力，即可行能力，也就是人有可能實現的所有功能性活動的集合，并提出了經濟條件、透明性保證、防護性保障、社會機會及政治自由五種衡量福利的功能性活動。福利是從生活質量上來考量。這里的“功能”，是與個體生活內容相關的一系列的能力集。具體研究中功能的選取是根據研究目的和樣本特征來進行（史清華，2014）。Brandolini and Dalessio考察了功能性活動如健康、教育、就業、住房、社交和經濟條件，利用的是意大利的銀行的家庭調查的數據。Alkire（2002）提出衡量功能性活動的七個方面，包括生活、知識、娛樂、審美、社交、理性和宗教等方面。而對于可行能力，Nussbaum（2003）則指出生活、身體健康、身體完整、大腦思維、心理情感、娛樂、控制環境和其他等功能性活動。DFF12E90-BAFF-4553-86BE-324E5B902534

我國經濟學家厲以寧（2002）從人權角度出發，認為福利是人權，促進人的全面發展，是社會生產的目的，是使人類福利水平提高。經濟學家澳籍華人黃有光（2005）認為福利就是福祉，是快樂，體現在感官上是一種愉悅和疼痛，在人的精神上體現為快樂和痛苦。

三、關于進城與農民貧困關系的研究

福利理論已經十分廣泛，在很多群體之中已有應用，諸如農民、農民工、農村的老年人及兒童等群體。侯為民（2015）研究城鎮化進程中農民工的貧困問題，指出進城務工的農民工對于中國經濟增長有比較大的貢獻，但自身卻有貧困的特點，主要表現在物質、權利、精神、能力和福利幾方面的貧困。分析原因，表現為生活費用的增加、勞動力市場的共享、教育培訓缺失以及各方面的制度性的歧視。所以在戶籍制度改革、增加工資待遇、增加經濟及改善醫療保障等方面，需要盡快解決農民工所面臨的多方面貧困難題。白志華（2012）研究了山西省貧困地區城鎮化，提出加快城鎮化發展，是全面建設小康社會的必然要求，研究探索了全省57個貧困縣城鎮化發展的途徑與相應的對策。

四、關于福利理論應用的研究

福利理論的應用方面，研究很多。錢文榮等（2013）提到農民工群體的福利問題已受到政府及社會各界包括學者們的關注，旨在保護農民工基本權益保障，從而提高該群體整體福利水平。一些學者如謝勇指出，1993年實施的最低工資制度，是最低標準滿足農民工基本生活需要;2010年10月的實施，也體現了社會對農民工在城市的社會保障問題的關注，“五險一金”的繳納更是體現了這種基本保障。許多學者提到關于農民工市民化（谷玉安，2012）、提高社保參保率（戴俊杰，2018）、提高農民工就業保障能力拓寬就業類型（陸萬軍，2018）、從城市接納和個人心理兩個維度提高農民工融入程度（趙建國，2018）等多角度研究，這些都是提高農民工群體的福利水平的重要途徑。黃文琳（2018）認為，提高農民工的教育福利是提升整體福利水平的必然要求，農民工群體由于教育福利的缺失，導致受教育程度、人力資本、就業技能相比較城鎮職工而言處于較低的水平。

五、關于進城農民社會福利保障的研究

（一）福利的內容

正如前文中闡述的，學者對于福利的含義莫衷一是，那么，關于福利的內容，也是看法不一。與農民工生計相關的、涉及福利制度和保障方面的，總結起來，有以下觀點。

學者劉彥隨（2012）指出，生活便捷、子女受教育的環境、醫療和養老等是進城農民的福利。劉鈞（2017）根據福利的內容，將福利分為經濟、社會和生態三個方面。所謂經濟方面的福利是所擁有的商品和服務，包括數量和質量，可用貨幣進行度量。社會福利是個人福利的總和，有廣義和狹義之分。廣義的社會福利是指一切旨在改善人民物質、文化生活的各項社會措施，包括公共文化、教育、衛生設施、社會救助、社會保險等;狹義的社會福利指為幫助特殊的社會群體、為弱勢群體而提供的服務，如為兒童、老人、殘疾人等提供的福利。生態方面的福利強調人與環境之間的聯系。樊雅麗（2009）認為，所謂生態福利乃是一種社會福利的補充，具有基礎性的地位。鄧禾、蔣杉秋（2014）研究認為，生態福利是政府向居民提供的一種具有生態效益的公共福利，目的是為滿足居民生存和發展需要。劉茜、黃錫生（2013）指出，生態福利就是指政府無償提供給公民的大家都能享受的良好生態環境。

（二）進城農民的保障

在農村勞動力轉移的保障方面，學者們也有研究。劉純彬（2005）提出了針對進城農民工的保障措施，肯定了改革開放后，國家所建立的勞動環境和勞動保護，在住房、養老保障、醫療、培訓、子女教育、工資拖欠以及交通成本等方面，社會保障制度的能力還處于較低水平。

作為進城農民的保障，土地也被學者在研究中多次提到。四川省經濟發展研究院課題組（2005）的研究結果表明，進入城市，作為農民工，并沒有享受相應的社會保障;許多農民，還是保留農村的承包地。當然，耕地可以作為原始的社會保障，但是土地收益有限，為了給進城農民生活提供保障，有必要建立健全進城農民社會保障體系。

有學者研究宅基地流轉對于進城農民福利的改善。關江華（2014）運用模糊綜合評價法，研究宅基地流轉對農戶家庭福利的影響，對不同生計資產配置農民進行研究后發現，宅基地流轉有助于被流轉農戶的家庭福利的改善。

關于土地的權屬問題，學者們研究認為解決農民土地的權屬問題是解決進城農民土地產權的關鍵，進城農民應根據農村土地制度，合理使用土地，讓其成為自己的產權，成為重要的福利來源（郭曉鳴、張克俊，2013）。李飛、杜云素提出在我國城鎮化的進程中，許多農民“棄地”的弊端逐漸出現，在未來進城農民如何“帶地”進城，是需要深入研究的問題。汪曉春、李江風（2016）等提出進城農民退出土地，涉及土地如何補償、如何利用、退地農民如何市民化的問題，一方面鼓勵農民退出土地承包經營權，實現流轉，轉移給規模經營者;另一方面應制定退出標準，同時提供市民保障機制，使其享受市民同等待遇。

六、研究述評

第一，現有文獻主要集中于研究非貧困地區進城農民的各種生計資本對于收入的影響，但是對于貧困地區進城農民工家庭的特殊性研究比較少。

第二，各種關于進城農民工生計資本的研究中，多強調各種資本的作用，但是對于脆弱性背景涉及不夠，尤其是貧困的背景。而有關社會資本作用的研究，多是從社會關系網絡（親戚、朋友、人脈）方面進行探討，忽視了對政策賦予農民工權利保障的研究。

第三，對貧困地區城鎮化背景下農民工生計轉型、轉型的驅動力和影響因素的研究不夠;基于生計持續性要求的福利保障研究較少。

第四，對于福利、農民的福利等概念，仍然有諸多觀點，很難有統一的認識，研究雖多，但十分龐雜，爭議太多。

參考文獻：

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