民族地區鄉村治理人才的開發策略研究
——基于“治理支持-治理能力-治理參與”分析框架

□蔣平陽，劉子艷，楊曉倩，祁光琳，嚴楊順

（西南民族大學，四川 成都 610225）

1 研究背景

1.1 問題的提出

2021 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，將鄉村人才明確劃分為了農村生產經營人才、二三產業發展人才、鄉村治理人才、公共服務人才、科技人才5 類，為鄉村人才振興提供了科學方向指引和基本遵循。鄉村治理人才作為鄉村治理和鄉村振興的核心主體，在5 類人才中處于突出地位并發揮著主導作用，是決定鄉村能否如期實現全面振興的關鍵因素。隨著我國經濟社會深入發展，城鄉二元格局愈發明顯，鄉村振興顯得更加必要。我國廣大民族地區由于經濟社會發展滯后、自然地理條件較差、社會服務體系相對不健全等原因，導致對人才的吸引力更顯不足，人才流失困境已成為了制約民族地區鄉村振興戰略有效實施的一大現實難題。民族地區要實現鄉村振興，首先需要實現鄉村治理人才振興。對鄉村治理人才展開研究，具有理論和實踐上的必要性。

通過中國知網（CNKI）數據庫檢索發現，以“鄉村人才”或“鄉村治理人才”為關鍵詞進行檢索得到的期刊文獻有65 篇，針對這一領域的研究已經被學界所關注并產生了較為豐富的研究成果。在對現有文獻進行梳理后發現，現有關于“鄉村人才”的研究主要呈現兩種路徑：一方面從宏觀視角探索鄉村人才振興的新思路、新方案，以助推鄉村振興戰略實施；另一方面從微觀視角選取某一地區，分析其鄉村人才振興面臨的困境并提出對策建議。上述兩種路徑皆有一定合理性，對鄉村治理人才研究有十分重要的啟示意義。同時，也應看到現有研究存在的不足之處：一是現有研究成果呈現碎片化，未得到科學合理的整合；二是已有研究趨同化，在研究視角、研究結論等方面呈現出同質性；三是既有研究少有關注民族地區等特殊地區，研究成果通用性不足。既有研究的成果與不足之處皆為后續研究奠定了良好的基礎，為本研究提供了借鑒和參考。

綜上所述，針對民族地區鄉村治理人才展開研究，不僅契合國家發展戰略，更是民族地區現實發展所需；有利于為民族地區利用好現有人才資源、留住人才提供有效思路和借鑒；有利于為民族地區鞏固拓展脫貧攻堅成果與實現鄉村振興有效銜接提供人才保障；有利于推動民族地區迎難而上、破除桎梏，全面實現鄉村振興。

1.2 案例介紹

X 縣位于四川盆地南部邊緣，與貴州、云南毗鄰，素有“川南門戶”之稱，境內有苗族、彝族、回族等30 多個少數民族，1994 年、2002 年和2011 年先后被確定為國家扶貧開發工作重點縣，是四川省13 個烏蒙山集中連片特困地區之一，2019 年底實現整縣脫貧摘帽。在黨和政府的大力扶持下，經過脫貧攻堅時期的艱苦奮斗，X 縣鄉村治理人才資源得到改善、人才隊伍結構得到明顯優化、人才治理能力得到顯著提升，鄉村治理人才開發取得顯著進步，人才數量、質量方面的問題得到一定程度的緩解。然而，與鄉村人才振興的現實要求相比，當地在鄉村治理人才開發方面仍然存在較大進步空間，值得進一步對其開展研究。

X 縣融合民族地區、脫貧地區、革命老區的特點，對其展開研究，既有利于提高當地鄉村治理人才開發水平，促進當地鄉村人才振興，也有利于將其經驗加以推廣到其他民族地區、革命老區和脫貧地區，推動鄉村人才振興方案在其他民族地區、革命老區的有效實施。

1.3 理論框架

基于文獻梳理，以《關于加快推進鄉村人才振興的意見》為代表的政策文本為依據，以實地調研X 縣的數據為支撐，首先構建起治理支持、治理能力、治理參與的分析框架。然后通過對不同類鄉村治理人才在上述維度中的差異進行分析，將鄉村治理人才劃分為了四大類型，分別為鄉村黨政人才、新鄉賢、鄉村專業人才、普通村民，形成了分析框架的整體架構，見圖1。分析框架的作用機制和基本概念主要有以下幾點。一是厘清鄉村治理人才的具體內涵和分類，以提升鄉村治理人才開發的精準度和效率。二是治理支持，這是鄉村治理人才在鄉村治理中所具備的外部資源要素，體現其在鄉村治理中的外部支持力度。三是治理能力，這是鄉村治理人才在鄉村治理中的個體能力要素，體現其在鄉村治理中的主體能力素質。四是治理參與，這是衡量鄉村治理人才參與鄉村治理的主觀意愿與客觀條件的指標，體現其參與鄉村治理是否通暢、積極有為。五是治理支持、治理能力、治理參與3 個維度相互影響并有所差異，最終導致不同類鄉村治理人才的具體治理效能有所不同。

圖1 “治理支持-治理能力-治理參與”分析框架

研究發現，4 類鄉村治理人才在鄉村治理中的理想結構應呈現出“金字塔結構”，在鄉村治理中的治理支持、治理能力、治理參與等方面均呈現異質性特征，使其在鄉村治理中發揮的具體實際效能產生差異，需要對上述4 類鄉村治理人才采取不同的開發策略。

本研究基于上述理論框架對民族地區鄉村治理人才進行類型化分析、探討與對比，尋求不同類鄉村治理人才在治理支持、治理能力、治理參與等方面的差異，總結規律，針對不同類鄉村治理人才提出開發對策，以精準化、科學化推動鄉村治理人才振興，實現治理有效的鄉村振興總要求。

2 民族地區鄉村治理人才的類型

2.1 鄉村黨政人才：鄉村治理的核心力量

以村委會、村黨組織成員為主要代表的鄉村黨政人才，是民族地區鄉村治理的核心力量，在鄉村振興戰略實施中占據重要地位和主導作用。一方面，中國共產黨領導是中國特色社會主義的本質要求，村黨組織是中國共產黨在農村的基層組織，其成員理應承擔起鄉村振興的歷史責任。另一方面，村委會是我國法律明確規定具有法律地位的農村基層群眾性自治組織，在鄉村治理中實際承接了大部分行政職能，同時代表和反映農民的利益和訴求，其成員理應承擔起鄉村振興的現實責任。

從治理支持方面來看，鄉村黨政人才的治理資源較為豐富，依托法律賦予或鄉鎮政府授權的行政權力，能夠對農村地域范圍內的公共資源進行統一調配，具有絕對的權威，治理支持程度高。

從治理能力方面來看，鄉村黨政人才需要管理鄉村各項公共事務，一方面承接鄉鎮政府的部分職能，另一方面面向廣大農村群眾，需要對農村群眾負責并接受監督，對鄉村黨政人才的治理能力提出了較高的要求。黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略，明確表示新時代要建立自治、法治與德治相結合的鄉村治理體系，這也一定程度上為鄉村黨政人才能力開發指明了方向。實踐中，民族地區的黨政人才在自治、法治、德治及智治等方面能力與現實需求仍然不匹配，亟須重點提升。

從治理參與方面來看，鄉村黨政人才作為鄉村治理的核心主體，必須廣泛、積極、主動地參與到鄉村治理之中，在治理參與的客觀條件上具有得天獨厚的優勢。實踐中，民族地區鄉村黨政人才大多存在治理參與意愿不高的現象，必須著力改善。

強有力的治理支持、較高的治理能力要求、廣泛的治理參與，共同決定了鄉村黨政人才在鄉村治理中的主導地位和核心作用，是民族地區鄉村治理人才開發的關鍵重點。

2.2 新鄉賢：鄉村治理的推動力量

新鄉賢是指在新時代背景下，有資財、有學識、有品行、有情結，能夠影響農村政治、經濟、社會、生態發展并愿意為之作出貢獻的賢能人士[1]。作為鄉村振興的重要推動力量，新鄉賢為我國農村建設和發展作出了重要貢獻，是不可忽視的特殊群體和重要力量。

在治理支持方面，新鄉賢與傳統鄉紳雖有所區別，但亦有所類似。新鄉賢大多在本土村民中享有較高聲望，極具影響力和號召力，依托個人聲望所帶來的權威，形成一股強大的利益力量，影響鄉村各項事務的治理。

在治理能力方面，從新鄉賢的定義來看，新鄉賢大多是具有一定專業能力和資源，對農村各方面發展有影響的人士，其治理能力具有專業性強的特點，同時能夠為鄉村帶來自身所附帶的一系列發展資源，助力鄉村公共事業發展[2]。

在治理參與方面，新鄉賢參與鄉村治理的意愿普遍較高，愿意為鄉村發展貢獻自己的力量。目前，新鄉賢參與鄉村治理的渠道機制仍然存在不完善的地方，比如新鄉賢沒有合法權威和地位、不具有廣泛認可性、參與鄉村治理的有效渠道尚未建立等。

依托個人在本村宗族中的聲望而產生的治理支持、專業程度強的治理能力、較強的治理參與意愿共同決定了新鄉賢在鄉村治理格局中所發揮的重要推動作用，是民族地區實現鄉村有效治理目標、解決人才缺乏問題的重要抓手。

2.3 鄉村專業人才：鄉村治理的保障力量

以鄉村法律人才、經營管理人才、社會工作人才為主要代表的鄉村專業人才是鄉村治理的重要保障力量，也是當前民族地區構建“三治”結合的現代化鄉村治理體系的重要人才保障，與新鄉賢共同構成了民族地區鄉村治理人才“金字塔結構”中的兩大支柱。

在治理支持方面，鄉村專業人才并不具備任何政治上或宗族上的權威性，更多是來自專業知識領域的權威，對鄉村治理人才中的其他主體不存在強有力的影響。因此，當前專業人才參與鄉村治理的資源支持程度非常微弱。

在治理能力方面，相比新鄉賢，鄉村專業人才的治理能力更加具有專業性和科學性，不論是法律方面、農村經營方面還是社會工作方面，都是直接面向廣大農村亟須的領域，在鄉村法治、自治、德治等方面能夠發揮舉足輕重的作用[3]。

在治理參與方面，與新鄉賢面臨的桎梏近似，鄉村專業人才自身的職業性質促使其治理參與意愿較高，然而鄉村地區特別是民族地區的治理參與渠道和機制不健全，制約了其治理效能的精準、有效發揮。

貧瘠的治理支持、專業和科學的治理能力、較強的治理參與意愿相互作用下，決定了鄉村法律、經營管理、社會工作等專業人才在鄉村治理格局中發揮重要的保障作用，是民族地區構建現代化鄉村治理體系的關鍵人才要素。

2.4 普通村民：鄉村治理的重要力量

在以往學術界研究中，往往忽視了普通村民在鄉村治理中的主體性作用。其實不然，普通村民作為鄉村治理中最為普遍、最為廣泛的主體，既是鄉村治理、鄉村振興的直接受益者，也是鄉村治理的重要參與者、支持者，是鄉村治理的重要力量。

從治理支持角度來說，普通村民與上述3 類鄉村治理人才相比或許處于劣勢地位，然而由于其數量的豐富性，使其能夠對其他鄉村治理人才的治理支持程度產生直接影響，是決定其他鄉村治理人才能否得到足夠治理支持的關鍵因素[4]。

從治理能力角度來說，普通村民僅具有簡單的知識水平與能力，但鄉村治理依然需要他們的配合和支持，需要廣大村民一同為鄉村建設和發展貢獻力量。

從治理參與角度來說，普通村民治理參與意愿往往不高，同時治理參與渠道機制不夠暢通，因而治理參與程度較低，難以達到鄉村有效治理的要求，而鄉村能否實現治理有效的一個重要指標就是民眾的參與度，這既是憲法和法律賦予我國人民群眾的政治權利，也是鄉村振興的現實要求。

在治理支持、治理能力、治理參與的共同作用下，普通村民成為了鄉村治理的重要力量，是鄉村有效治理格局構建的基礎和保障。

各類鄉村治理人才對比見表1。

表1 各類鄉村治理人才對比

3 民族地區鄉村治理人才的開發策略

3.1 加強黨的建設，提高黨政人才能力、意愿

加強黨的建設是鄉村組織振興的核心內容，當前民族地區鄉村黨政人才治理能力與國家發展戰略及鄉村建設、發展的現實需求存在較大差距，因此需要以農村基層黨的建設為中心，立足民族地區實際情況，針對性地開展提升法治、德治、智治等方面能力的培訓。

此外，應從體制機制層面入手，著力優化、改善鄉村黨政人才的治理方式與行為，提高其參與鄉村治理的主觀意愿。

3.2 健全制度體系，賦予鄉賢合法治理地位

新鄉賢權威性不足、合法性地位缺失的問題已成為掣肘新鄉賢有效發揮推動鄉村振興作用的關鍵。民族地區應在制度體系方面加大力度，一方面，可以借鑒發達地區的治理經驗，探索新鄉賢參與鄉村治理的有效路徑；另一方面，要從本地區實際情況出發，開拓創新，通過完善制度體系、創新組織形式等方式方法，賦予新鄉賢參與鄉村建設和發展、發揮治理效能的合法治理地位[5]。

3.3 暢通治理渠道，激發專業人才治理活力

鄉村專業人才是鄉村治理體系和治理能力現代化的重要人才保障。在鞏固拓展脫貧攻堅成果與實現鄉村振興有效銜接的關鍵期，鄉村專業人才的治理支持程度不高、參與渠道不暢問題十分突出。民族地區應當主動有為，以積極開放的姿態，為鄉村專業人才發揮自身作用掃清障礙，如通過資金、政策等支持鄉村法律顧問開展法律知識進村活動等。同時，要暢通鄉村專業人才參與鄉村治理的渠道，建立健全參與機制，最大限度地激發鄉村專業人才的治理活力，為鄉村振興賦能[6]。

3.4 完善治理保障，著力開發村民治理潛力

廣大村民是鄉村振興最重要的基礎和保障，決定鄉村治理能否切實有效、鄉村振興能否實際可行。民族地區要貫徹以人民為中心的宗旨，切實保障廣大村民愿意并且能夠行使憲法和法律賦予的基本權利。一方面，要提高村民的基本素養，可以通過邀請鄉村專業人才開辦夜校、老年人課堂等方式為村民提供基本的農業、政治、法律、生活等方面的知識，提高村民的綜合素養。另一方面，要完善村民參與鄉村公共事務管理的保障制度，如定期修訂村民公約、建立村干部聯系村民制度等，提高村民的歸屬感、認同感，著力開發村民治理的潛力，為鄉村振興奠定堅實的群眾基礎。

4 結束語

基于對X 縣的實地調研數據，通過構建“治理支持-治理能力-治理參與”分析框架對民族地區鄉村治理人才進行了基本分類和類型化分析，研究發現，鄉村黨政人才、新鄉賢、鄉村專業人才和普通村民在上述3 個維度有不同程度的實際表現，導致其對鄉村振興的具體治理效能也呈現差異。針對這一現象，提出今后民族地區鄉村人才振興應當提高黨政人才能力意愿、賦予鄉賢合法治理地位、激發專業人才治理活力、著力開發村民治理潛力的開發對策。有利于為民族地區鄉村治理人才開發提供參考借鑒，并為我國其他地區提供新的思路與方案。

民族地區鄉村人才振興路徑不暢，是阻礙民族地區實現振興的關鍵因素，需要長時間的努力加以解決。相信在中國共產黨領導下，在全國各族人民共同團結奮斗下，民族地區一定能順利實現鄉村振興的宏偉目標，最終如期達到全體人民共同富裕的社會主義本質要求。