世界銀行貸款合作社助推陜北地區鄉村振興的實踐困境與應對之策

□王紫滕

（陜西師范大學馬克思主義學院，陜西 西安 710119）

農村經濟發展落后，再加上地區缺乏專業的農民合作組織，因此國務院扶貧辦外資項目管理中心出臺了《世界銀行貧困片區產業扶貧試點示范項目》，其目的是通過世界銀行（以下簡稱“世行”）的資金支持成立一批專業合作社，以產業扶貧形式幫助農民對接市場，最終增加貧困戶尤其是建檔立卡貧困戶的收入。該項目2017 年4 月啟動，建設期為6 年，涉及陜西省5 個市11 個縣。目前，該項目對鄉村經濟振興有積極的推動作用，因此對陜西省接受世行貸款的合作社進行實地調查，以探析其實踐中的困境并提出應對之策。

1 世行項目扶持陜北山區農民專業合作社的發展現狀

在世行貸款的扶持下，陜西省各縣市根據各自不同的先天環境、地理位置、氣候條件等，因地制宜發展各具特色的合作社。從實地調研情況看，特色各異的合作社的建立在增加農戶收入、推動特色產業發展、提高農戶生產效率等方面發揮了帶動作用。但在合作社的組建和發展過程中也存在一些現實問題，主要表現在以下幾個方面。

1.1 合作社員整體素質偏低，缺乏專業人才，技術支撐薄弱

受資助地區經濟條件相對落后，合作社的社員文化水平和技術水平都偏低，在接受技術指導時，不能有效掌握現代化的養殖或種植技術，因此生產的農副產品差強人意，達不到合作社的收購標準。例如延川縣乘風養殖合作社所在地區，世行提供的牲畜無年輕人領養，年老社員又沒有能力養殖。合作社牲畜多為集體養殖，只有60 多頭母牛被分散到社員家中養殖。由于缺乏專業防疫知識指導，缺乏預防疾病傳染的能力，牲畜死亡率很高，從而導致農戶的生產積極性降低，大大減弱了合作社帶貧增收的預期效果。

合作社的總體管理能力較弱，缺乏現代管理經驗。組織運營合作社的理事會、監事會成員大部分都是項目村的村兩委成員，雖然在村中有威望，但多數沒有參與過經營活動，其專業業務水平非常有限，缺乏懂專業技術、會經營管理的復合型人才。監事長或監事會形同虛設，無法對合作社起到真正的監察作用。經營計劃制訂不規范、不合理，尤其是年度培訓計劃內容對社員無實質性作用，缺乏系統性和長效性，分工不清晰，還經常出現一人身兼數職的現象。在這些問題的綜合影響下，勢必會造成合作社的運行效率低下，制約合作社項目推進的進度。

1.2 深加工能力嚴重不足，缺乏品牌建設

合作社產品特色差異性小，缺乏品牌建設。大多數合作社沒有突出的產品優勢，仍局限于農產品生產的初級階段，不能準確對接消費者需求的針對性產品，這就造成產品同質化高，競爭力弱。大多數合作社缺乏品牌建設意識，沒有申請產品品牌或剛開始申請品牌，目前出售的農產品既無品牌效應加持，又無特色優勢，與市場上同類產品競爭時明顯處于劣勢，缺乏發展動力。

1.3 少數核心社員或企業實際掌控合作社的主要控制權

合作社所在村莊權力結構的核心是村“兩委”的權力。村“兩委”掌握著村莊各種公共設施和資源的使用、租賃，同時在土地流轉、村民動員方面發揮潛在的影響力。在合作社發展過程中，村“兩委”領辦型的合作社在村莊中占有較大比例，這既可以發揮村“兩委”的個人動員力，又能發揮其政治影響力，從而使更多村民加入合作社，更好地發揮合作社的輻射作用。但有些村“兩委”成員和合作社負責人身兼數職，與行政村只存在稱謂上的區別，而無實質差異[1]，甚至有些合作社本身就是村“兩委”為了獲得財政資助而設立的，這種項目導向型的合作社具有很強的政治性。調查中發現，對于“能人”領辦型的合作社，不是村“兩委”主要成員的親屬，就是在成立和發展合作社過程中主動與領導建立緊密關系的個人，形成相互支持的利益共同體，“大農吃小農”[2]現象頻頻發生。由于許多村莊本身就是“血緣的投影”，阻礙了跨村聯社的形成，影響了合作社的擴大。合作社對村莊權力結構的嵌入，在一定程度上壯大了集體經濟力量，但易造成民主、公正等價值的缺失。

2 世行貸款陜北地區合作社存在的現實困境

政府與世行在貸款合作社領域的交流與合作，帶動了當地鄉村經濟的發展，但世行扶持合作社發展中面臨諸多困難與挑戰。

2.1 受資助地區政府缺乏對外資進行足額配套的能力

按照規定，世行在開展外資幫扶中，一般只會支付項目全部所需資金或外匯的35%～50%，剩余部分配套資金需要由地方政府的財政預算承擔。因為受貸款資助的地區經濟發展落后，生活條件艱苦，財政吃緊，導致政府在項目的實施過程中無法按時發放所需的配套資金，再加上有些地區項目開展集中，暴露出資金配套能力不足的問題。甚至地方政府沒有對項目進行詳細了解和規劃，盲目爭奪項目和貸款，以致后續配套資金超過財政的支付能力，從而影響項目的整體進程和效果。

2.2 受資助地區政府的服務能力限制了世行貸款合作社項目效益的實現

在陜北地區，國際扶貧合作的開展在一定程度上需要政府在金融、信息、人力、技術、市場等方面提供協助，而在外資扶持過程中，政府的服務能力不足會影響世行貸款的進程。在國際扶貧合作項目開展過程中，政府公共服務能力欠缺表現在以下幾個方面。

2.2.1 服務意識不強

在外資幫扶過程中需要地方政府轉變服務意識，提高服務能力。但有的地方政府受原來計劃經濟運行模式的影響，對國家政策的制定和落實仍依賴權利運作。這種運作模式極易出現背離“為人服務”宗旨的現象，使得“人治”“官本位”思想意識泛濫，從而忽視了群眾的真正需求，無法保證項目的順利開展。

2.2.2 服務效率不高

政府對公共服務的壟斷局面，導致政府公共服務水平低下。除此之外，地方政府強調經濟的高速發展，把提高財政收入作為工作重點，導致政府對公共服務投入不足，加劇了服務能力弱化的現狀。

2.2.3 服務制度不完善

中國市場和社會力量還有待成熟，缺乏完善的制度保障政府公共服務的有效供給，使得一些地方只注重短期的發展效益，而忽視規劃長遠的發展藍圖。

2.3 存在“精英俘獲”現象，資源分配不公

大量研究發現，單純以產業發展為載體的產業扶貧模式，在現實操作中存在大量“精英俘獲”現象[3]。鄉村地區的經濟、技術、現代化的管理經驗和人才資源都相對稀缺，這使政府在選擇時趨向于把資源投向資本持有者或之前有一定經濟基礎的“能人”。實踐中，合作社主要依靠免費贈苗、培訓、保護價收購等社外合作的聯結方式，提供給脫貧戶社內務工的機會較少。合作社往往更傾向于與生產規模大的農戶合作，普通農戶因生產能力有限、經驗不足、生產規模較小，獲得的資源和機會較少，難以從產業發展中得到實惠。由此看來，專項貸款資金和資源大多數掌握在合作社手中，實踐中由于市場邏輯與道德邏輯的矛盾，容易產生幫富不扶貧等問題，專項資金的配置和使用陷入“精英俘獲”困境，合作社的帶動增收作用日益減弱。

3 應對世行貸款合作社項目中困境的對策與建議

政府與世行在扶貧開發領域的合作，既有利于受資助地區人民，又能推動全球減貧目標的完成。為了鞏固世行脫貧項目的成果，預防邊緣易致貧戶再次返貧，促進鄉村振興，可以從以下幾方面進行改善。

3.1 提高社內成員素質，強化人才培訓和技術推廣服務

對于陜北連片山區，物質幫扶只能幫其“輸血”，而轉變其“等靠要”的落后觀念，才能促使其主動“造血”。因此，要建立合作社培訓制度，對社內管理人員開展常態化的綜合素質訓練。強化社員的技術管理、質量管理、運營管理水平，分層次、有重點地對不同分工的社員進行專業技能培訓和市場營銷培訓，使其各司其職，提高合作社的運作效率。政府部門牽頭組織強化人才培訓服務，如“三區”人才培訓、新型職業農民技術培訓和貧困人口培訓等，為他們提供多樣的技術學習機會。

立足優化合作社發展環境，強化技術推廣服務。由技術骨干帶動，把生產實踐中推廣使用的先進實用技術作為宣傳的主體，大力普及。養殖業可以聘請專業的畜牧獸醫人員，按照防疫程序每年對養殖豬、牛、羊、驢等牲畜的散戶進行統一防疫知識宣傳，并對出現的疫情或病情進行診斷，提供合適的治療方案和平價治療藥品。利用通信手段發布信息，更高效地監控果樹或養殖區的生產動態，一旦出現異常情況，可以通過網絡將具體情況發布到信息平臺，由技術人員共同協商，從而使問題得以迅速解決。

3.2 立足優勢特色產業，強化實施品牌化戰略，鼓勵合作社向創新式、加工型發展轉變

在產業發展基礎薄弱的地區，應立足當地資源稟賦，積極支持特色產業發展。例如楊家溝利用其歷史文化資源，發展紅色旅游業，以市場為導向，制訂特色產業發展規劃，充分發揮農民合作組織、龍頭企業等市場主體的作用，以產業發展帶動鄉村經濟振興。通過提供一定的財政、金融支持或相關優惠政策等方式，促使培育和建成一批能夠帶動發展的特色產業，為鄉村產業發展奠定良好基礎。

政府部門除了出臺稅收減免和財政補貼等惠民措施，吸引和鼓勵企業參與到合作社生產、加工、銷售等各環節中，促進合作社價值鏈延伸。還可以牽頭促成當地有競爭力和信譽度高的企業和組織與合作社簽訂合同，例如陜果集團等，依托企業的先進設備和技術，形成互利互惠的商業伙伴關系。

根據消費者對天然、無公害、安全的有機產品的需求，結合山區具備潔凈自然條件等優勢，開展產品商標注冊、產品認證、綠色認證和有機認證，樹立品牌經營理念，打造知名品牌。目前，米脂縣龍來溝合作社正在申請蘋果品牌“陜北龍來”，以回應消費者的要求。發展有特色的優勢產品加工業，通過建立自己的加工企業，由銷售初級農產品向加工型轉變，實現產業融合和產業鏈延伸，進一步擴大農民增收空間。

3.3 及時、足額補充配套資金，提升政府服務能力和相關人員的專業性

目前，我國利用世行貸款項目，由國家預算解決配套資金的僅占少部分，項目配套資金的籌措對項目單位壓力很大。為解決這一問題，在與世行進行項目談判時，爭取提高世行對項目所需資金的支付比例，以緩解國內配套資金籌措難的問題；將世行項目貸款所需的配套資金納入國家基建年度財務指標和國家流動資金年度信貸計劃；拓寬資金籌配渠道，如通過社會集資、地方預算安排、銀行貸款、企業自有資金、專項基金等多渠道籌配資金。

培養一批既掌握相關技術，又懂金融財會知識的專業資金管理和運用人員，大大提升資金的利用效率。一方面，可以組織國內外專家對項目管理人員進行分期、分批的業務培訓，掌握世行項目操作規程和項目所需的知識。另一方面，為了降低項目成本，提高管理人員工作效率，世行貸款項目部門應適當進行精簡，僅保留項目實施部門和財政管理部門，從而做好立項的可行性研究工作和資金的籌集、引入、使用、回收等工作。

3.4 精準識別，遵守公平原則，減少“精英捕獲”現象

要想更好地發揮世行貸款合作社項目的作用，從而帶動鄉村經濟發展，就要在項目的申請階段設立更加細致的標準，并在審查過程中遵循公平透明的審批原則，調查落實地區是否真正符合資助條件，在實施前實現了精準識別，在項目建設中精準幫扶，減少“精英捕獲”和“弱者吸納”[4]的情況。在項目完成后，要及時對項目進行精準管理和后期維護，防止造成項目“虎頭蛇尾”。

一是規避弱勢農戶不能公平受益風險，要使現實中的合作社具備法律規定的“所有者與惠顧者同一”。合作社制訂相應的監督機制是必要的，可以通過召開社員大會，讓合作社社員充分討論和協商制訂合作社收益分配機制并公示，務必明確收益分配的比例和順序，保障農戶公平受益。二是健全合作社內部組織機構，由專人負責合作社資金的管理和使用，定期公布資金使用情況和收益分配結果，合作社財務建檔存檔，并接受社員的監督和質疑。三是依法成立合作社，確保80%的建卡貧困農戶參加。四是確定預先提留的公積金、公益金、救濟基金、風險基金、發展基金等公共積累在收益分配中的比例，然后確定合作社收益分配的具體方式。五是建立完善、便于操作的申訴渠道和機制。

4 結束語

當地政府與世界銀行合作，改善了農民的生產生活狀況，促進了農村地區經濟可持續發展。從調查反饋信息來看，多數農戶對合作社分紅興趣不大，更愿意帶土地等生產資料入社，并享受由此帶來的生產資料購買、技術指導、銷售價格穩定等實實在在的利益，這應成為合作社利益機制構建時重點考慮的方向。合作社創建公平的利益機制，才能使世行項目的帶貧作用發揮長久效果，從而加快發展縣域富民產業，鞏固脫貧成果上臺階、鄉村振興開新局。