內外因視角下脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接研究
——基于7 省25 個村莊的調查

□葛 茹，曹 嫻，杜立格

（1.南京曉莊學院，江蘇 南京 210014；2.江蘇省農業科學院銀寶灘涂農業產業研究院，江蘇 鹽城 224000）

2021 年2 月25 日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告，脫貧攻堅戰取得了全面勝利，中國完成了消除絕對貧困的艱巨任務。中國扶貧任務的重心將從解決絕對貧困轉向解決相對貧困，推進脫貧攻堅與鄉村振興戰略有效銜接過渡。中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，正式提出“推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合相互促進”的要求[1]，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續。如何實現脫貧攻堅和鄉村振興的有效銜接是現階段值得關注的問題。

1 文獻回顧

莊晉財和黃曼（2020）[2]把改革開放以來中國貧困治理依據瞄準對象分為救濟式扶貧、開發式扶貧、產業扶貧和精準扶貧4 個階段，中國的貧困治理方式實現了從“輸血式救濟”到“造血式開發”轉變。針對中國脫貧攻堅的相關研究成果十分豐富，相關研究一致認為，經過精準扶貧仍存在基本公共服務保障程度不高、產業發展短視性、政策福利效率與依賴等問題[3]。

當前，國內學者對脫貧攻堅與鄉村振興的探討日趨熱烈，主要形成“過渡論”的觀點，強調脫貧攻堅是鄉村振興的優先任務與重要方面，二者間本質上是共生、共存、共促關系。同時，關于脫貧攻堅與鄉村振興銜接機制的研究也很多。豆書龍和葉敬忠（2019）[4]提出，在實踐可行性方面，鄉村振興可以借鑒脫貧攻堅的有效經驗實現穩健推進，在體制機制、產業發展、主體意識等方面實現精準銜接。莊天慧等（2018）[5]從理論邏輯和實踐邏輯兩個層面探討了脫貧攻堅與鄉村振興在戰略思維和體制機制上的有機銜接。

縱觀中國貧困治理的歷程，外力的作用是中堅力量。進入鄉村振興階段，要激發全民的內驅動力，運用內外因視角探討二者的有效銜接成為必然要求。已有研究為本研究提供了堅實的基礎，但仍有進一步研究的空間，例如關于脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的研究主要集中在宏觀理論以及制度框架方面，缺乏從扶貧實踐成果分析二者銜接的有效路徑。當前二者銜接的基礎即脫貧攻堅的成功經驗及啟示有哪些，脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接還有哪些縫隙，未來二者的銜接路徑有哪些，對上述問題的回答能夠更有效推動脫貧攻堅與鄉村振興的銜接。

2020 年7 月，組建“大學生眼中的扶貧攻堅”實踐調研團。調研團由不同籍貫的25 名大學生組成，分別來自西藏、甘肅、云南等7 個省份，其中大多數人的家鄉是貧困村。他們既是社會調查的“他者”，也是現實貧困境遇的體驗者。由他們實施實地調查，保證了調查的真實性，這是本研究的一個突出特點。2020 年7—9 月，調研團奔赴全國25 個農村，走訪貧困戶家庭、采訪扶貧干部、訪察扶貧項目，跟隨基層干部調研脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的相關情況，以期識別脫貧攻堅銜接鄉村振興面臨的困境，并在此基礎上為二者政策銜接提供參考。調查對象地域分布見表1。

表1 調查對象地域分布

2 脫貧攻堅與鄉村振興銜接的基礎

中國實現第一個百年奮斗目標，解決絕對貧困問題，主要是發揮了黨動員全國力量集中辦大事的政治優勢，這種借助強大“外力”扶持的方法既高效且必要。自2015 年國家實施精準扶貧方略以來，以“兩不愁，三保障”為行動目標，堅持實事求是、因地制宜，借助產業扶貧、民生保障、組織引領、“尖兵”帶頭等扶貧力量，取得了舉世矚目的脫貧成效，為推進脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接奠定了基礎。

2.1 產業扶貧，奠定脫貧攻堅的經濟基礎

在脫貧攻堅實踐中，大部分扶貧資金用于產業扶貧，帶動的脫貧人數多。產業扶貧可以說是脫貧攻堅的“牛鼻子”。

一是立足于貧困地區的獨特資源稟賦，發展精品特色農業和鄉村旅游業。貴州省六盤水市盤縣E 村利用本地土壤氣候優勢，推進刺梨產業發展和相關產品加工，建立刺梨園區，以“公司+合作社+農戶”的模式發展精品農業。西藏自治區拉薩市堆龍德慶區K 村開發“象雄美朵”“萬畝花海”等扶貧項目。

二是開展以規模化經營的產業扶貧，通過與貧困農戶建立利益共享機制，不僅實現貧困戶脫貧，也為當地產業振興奠定了基礎。江蘇省宿遷市沭陽縣是全國著名“花木之鄉”，當地發揮“花木+電商”產業優勢，實現了縣域“淘寶村”全覆蓋，使花木產業快速走向國內外市場。

三是立足于貧困戶自身生計資源和貧困地區生態資源，發展多元化的小農扶貧形式，實現小農產品與消費市場的固定對接。江蘇省泰州市姜堰區創新扶貧方式，開展消費扶貧，為經濟薄弱村X 村提供了一個產品銷售平臺——“扶貧超市”。“扶貧超市”通過“政府+企業+經濟薄弱村”的運營模式，解決小農產品“賣難”的問題，通過實體店和網店開展小農產品銷售，進一步實現了精準扶貧。

產業扶貧在帶動脫貧人數的同時，也促進了貧困地區產業的初步發展，為脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接發揮了奠基性作用。精品特色產業的發展為農業品牌化發展奠定了基礎。一些深度貧困地區順應市場需要發展鄉村旅游，助力鄉村振興。在以規模化經營主體帶動的產業扶貧中，農戶通過經營和學習互動，提高了組織管理水平，實現了人力資源開發。多元化的小農產業扶貧，充分挖掘和開拓了農業農村的功能和價值，兼顧了部分貧困戶的現實生產力。

2.2 民生保障，兜底脫貧攻堅的制度防線

精準扶貧大力推動農村基礎設施建設，以“兩不愁，三保障”為基本要求，實施了醫療救助、教育幫扶、住房改造等一系列民生保障政策。這對貧困戶起到了雪中送炭、立竿見影的幫扶作用。在貴州省六盤水市水城區G 村，兩位老人患有慢性病，加上外孫的教育支出，家庭經濟壓力增大，子女常年在外務工。如今，危房改造政策幫助老人住進新房，民生幫扶政策發放養老金和一筆救助金，讓老人生活多了份保障。在廣西壯族自治區玉林市北流市L 村，劉某在2016 年成為建檔立卡戶。劉某妻兒精神異常，無法從事體力勞動，女兒正讀初中，家庭經濟來源于賣稻谷和蔬菜。隨著扶貧政策覆蓋面擴大，從2016 年開始劉某一家都成為低保戶，每月領取低保金、農業補貼、養老金等，其妻兒領取殘疾人護理補貼，女兒在校有一系列補助。對于喪失勞動能力的貧困家庭，民生救助政策是重要的制度保障。

教育扶貧阻斷了貧困代際傳遞。對家庭而言，孩子承載著希望，而教育是把希望變成現實的最有效途徑。即使是貧困戶，讓子女盡量接受教育依舊是大多數家庭的夙愿。從社會學角度看，教育是劃分社會階層的重要維度。實施教育幫扶是切斷貧困代際傳遞的利民政策。在河南省開封市祥符區P 村，小亮（化名）是這個家族唯一的大學生。小亮幼時其母離家出走，其父精神異常，他由爺爺奶奶照看。后來爺爺突發心肌梗塞去世，誰照顧小亮成了問題。小亮伯伯想讓小亮輟學學手藝，小亮叔叔認為上學有前途，支持小亮上學，最終小亮被安置在叔叔家。在政府資助和叔叔的支持下，小亮考上了大學。綜上所述，精準扶貧建立的民生政策體系，做到了“真扶貧、扶真貧、真脫貧”。

2.3 組織引領，筑牢脫貧攻堅的核心引擎

脫貧攻堅具有強大的組織動員力量，其中黨建發揮了核心引領作用。黨建扶貧體現了黨在反貧困實踐中的政治定力，五級書記一起抓，縱向延伸，橫向覆蓋，以“頭雁隊伍”這個核心，打造一支執行力強的“兩委”班子，通過構建駐村工作隊和扶貧“第一書記”，實現外部組織和資源的注入幫扶。黨建扶貧聯結市場和社會，促進當地經濟發展。

貴州省六盤水市水城區H 村黨支部書記敢想敢為，在基層多年認真履職，認真落實上級部門安排的惠民政策。在他的帶領下，H 村引進蔬菜種植項目，修建公路，開展技術培訓等。在江蘇省宿遷市沭陽縣U村，黨支部書記帶領“兩委”組建了一支高效扶貧隊伍，每天7：30 開例會分配扶貧工作任務，建設了紙盒加工廠，開展“美麗鄉村——清潔工”援助項目，提供淘寶電商業務指導，組織發展花木產業等。在江蘇省鹽城市響水縣Z 村，村干部堅持具體問題具體分析，根據每戶的貧困情況給予不一樣的幫助。

扶貧干部是外力扶持的一線執行者，黨員用初心踐行扶貧使命。廣西壯族自治區玉林市北流市M 村的黃老師，于2016 年自愿結對幫扶加入扶貧事業。對于扶貧，她有自己的想法，“扶貧很苦、很累，有時候工作沒進展還會委屈，有過放棄的念頭，但想到自己曾嘗過貧窮的苦，想到貧困戶和組織對自己的期盼，便把所有的苦全部消化了”。可以說，基層黨委鞏固了支部在基層的戰斗堡壘作用。

2.4 “尖兵”帶頭，彰顯脫貧攻堅的主體自覺

人才是中國脫貧攻堅勝利的重要支撐。應聚合脫貧攻堅的智力資源，鼓勵人才資源向農村流動。精準扶貧帶動農村產業發展，吸引了一批有眼界、有資源、敢闖敢干的務工人員回鄉創業或任職。以脫貧攻堅的配套政策為支撐，扶貧“尖兵”在村“兩委”、合作社或其他機構任職，帶動其他村民創新創業、謀求發展，以成功典型激發貧困農戶脫貧的內驅動力。

一是積極“回引”人才。在貴州省畢節市七星關區B 村，村支書張某初中輟學外出打工，后回鄉創業，憑著敢想敢干的膽識與不屈不撓的干勁，帶領“兩委”干部照顧空巢老人，完成房屋改造，為困難學生募捐，個人出資修路。在村支書的帶領下，B 村在脫貧攻堅征程中發生了“蝶變”。

二是重視培育本土人才。貴州省六盤水市盤縣F村村民王某，2016 年采取技術入股的方式與朋友合作承包礦井，3 年累計收益20 萬元，2019 年實現脫貧。趙某也是F 村的貧困戶，他申請專項貸款，承包一個由小型廢棄水庫改造成的魚塘，將自家庭院擴建成復式小樓、一樓改成農家樂，開設草莓采摘項目，實現脫貧致富，并為村民提供了許多就業崗位，“一人富”帶動“大家富”。

3 脫貧攻堅與鄉村振興銜接的縫隙及成因

隨著脫貧攻堅戰的勝利，絕對貧困被全面消除，鄉村振興成為接下來鄉村發展的重點。脫貧攻堅與鄉村振興在對象維度、時間維度、目標維度等方面具有差異性。脫貧攻堅聚焦的主體是特殊區域的貧困戶，鄉村振興聚焦的主體是整個農村地區的全部人口；脫貧攻堅是必須在短期內完成的政治任務，鄉村振興是全面發展的長期戰略；脫貧攻堅以“兩不愁，三保障”為目標（到2020 年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障），鄉村振興以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為目標，這使二者銜接面臨一些困難。

3.1 產業發展升級困難，村集體經濟發展薄弱

產業發展是實現從產業扶貧到產業興旺的關鍵，然而，在脫貧攻堅中扶持起來的產業很難升級發展。

一是產業鏈發展是個長期過程。調研發現，產業發展投入多、周期長，品牌化發展需要時間檢驗和要素投入。

二是扶貧產業具有短時性。產業扶貧關注收益時效。為實現減貧目標，一些地方產業扶貧只重視即時收益，忽視產業持續性發展。

三是產業扶貧中農戶主體缺失。調研發現，因貧困戶資金和技術有限，在一些扶貧項目中，當地政府為了在短時間內取得較好的扶貧績效，采用“資產收益扶貧”形式，通過對新型經營主體的項目投入，保證貧困戶能拿到一定比例的年底分紅收入。在走訪中，一些貧困戶多次提到有“分紅”，但不知道是什么“分紅”，認為“給錢就好”，由此可知貧困戶并沒有真正參與到產業發展中。

四是一些深度貧困地區的生態環境因素給村集體經濟發展造成了阻礙。

3.2 農村黨組織缺乏創新，鄉村治理體系不完善

農村基層黨組織是鄉村振興戰略實施的領導者和組織者。然而在農村地區，村級領導班子弱化的問題較為普遍，主要表現在年齡老化、領導力弱化、責任心退化等方面[6]。在脫貧攻堅中，一些貧困村地理位置偏遠，當地村民和干部的知識水平不高、脫貧意識不強，工作效率低，工作策略出現偏差。當地村干部與民眾沒有形成良好的溝通機制，在一些扶貧政策傳達上出現偏差，阻礙扶貧工作的開展。在廣西壯族自治區玉林市北流市M 村走訪得知，村民大多不相信村干部會真心實意為他們謀福利；村里的大事也沒有征求大多數人的意見，只是征求村里德高望重的老人；村里關于征收土地賠款問題一直拖拖拉拉，辦事效率低下；某些干部還會干些貪小便宜的事。農戶的反饋暴露了該村基層黨組織建設缺乏創新、鄉村治理體系不完善等多方面的問題。

3.3 主導性外力越位包攬，內生動力發展不足

農民是脫貧攻堅和鄉村振興的主體。在鄉村振興中，理應激發農民的內生積極性。脫貧攻堅時期，政府扮演著主導性角色，農民發揮著主體性作用。政府的主導性和農民的主體性相互聯系、相互統一。

調研發現，一些地方政府大包大攬，忽視了農民的主體性，變成了政府在唱“獨角戲”，造成“干部干、農民看”的局面。在調研團走訪的江蘇省宿遷市宿城區W 村，某戶一家三口是貧困戶。考慮到該戶的實際困難，政府給予了很多救助，但他們把政府救助當作家中主要經濟來源，認為“拿救濟、領補貼理所當然”，“等、靠、要”思想萌發，缺乏勤勞致富的內生動力。如果不培植農民的內生動力，鄉村振興將出現主體缺位的停滯局面。

3.4 特惠政策短期有效，“返貧”概率增大

精準扶貧注重實效性、精準性，力求“立竿見影”的效果。中國發揮強大的制度優勢，在產業扶貧、醫療扶貧、教育扶貧、易地搬遷扶貧等方面給予貧困戶特惠政策，例如調研中普遍存在的美麗鄉村公益崗、扶貧車間等。公益崗位和扶貧車間為貧困戶提供了就業機會，解決了生存問題。但要看到，如果貧困戶收入多半來自特惠政策幫扶而不是當地的產業發展，在進入鄉村振興階段后，部分貧困戶會因為特惠政策減弱而返貧，特別是易地扶貧搬遷戶存在可持續發展隱患。貧困戶雖然已經脫貧，但從其收入結構來看，主要依靠公益崗位的政策性收入。在鄉村振興階段，這類收入能在多大程度上保障其生活，是值得關注的問題。

4 內外因視角下脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接機制

脫貧攻堅與鄉村振興二者之間具有目標統一性和戰略互補性。脫貧攻堅以“兩不愁，三保障”為目標，鄉村振興以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為目標，二者相關而不相同。脫貧攻堅的任務具有具象性、局域性、緊迫性，鄉村振興的任務具有抽象性、全面性、長期性。

脫貧攻堅與鄉村振興有著緊密的邏輯關系。在銜接實踐層面，鄉村振興可以借鑒脫貧攻堅的成功經驗，實現穩健推進；后貧困時代，可以利用鄉村振興機遇解決相對貧困，實現成果鞏固和縱深發展。本研究充分結合鄉村振興的五大目標及內外因視角理論，提出抓好產業發展、組織保障、動力機制和制度建設等促進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的重要路徑。

4.1 產業發展銜接，從產業扶貧到產業融合發展

脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的基礎是產業振興。產業振興是五大振興的“牛鼻子”，為“三農”發展奠定了經濟基礎。產業發展銜接要實現從產業扶貧到產業融合發展的轉變。

一是培育區域特色產業。整合地方資源，建構現代農業產業體系，適度發展規模經營，提升市場占有率和競爭力。

二是發展新型經營主體和精品特色農業。在原有扶貧產業的基礎上，提升產品增加值，促進農戶與現代農業有機銜接。

三是主張產業融合發展。生態文明是農村產業發展的基礎，要徹底貫徹新發展理念，樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念。鄉村振興要實現產業興旺、農民生活富裕、農村生態宜居，必須一二三產業協作并舉，走產業融合發展之路。西藏自治區拉薩市堆龍德慶區K 村“象雄美朵”生態旅游文化產業園和“德吉藏家”項目，在易地搬遷基礎上建設具有藏式風格的民宿，以“住莊園，食藏餐，觀花海，樂騎游，暢購物”等營銷思路，帶動當地村民年均增收6 000 余元，輻射帶動1 979 名易地搬遷群眾參與產業發展。

4.2 組織保障銜接，堅持培植村干部能力與駐村“梯度退出”相統一

從“五級書記抓扶貧”到“五級書記抓振興”的延續，顯示出組織保障銜接的重要性。在精準扶貧階段，為彌補村級領導班子弱化的內因困難，各地普遍采取向扶貧村派駐第一書記和工作組的辦法，通過外部的人力注入來加強村級領導班子建設。隨著脫貧攻堅戰的勝利，駐村干部的去留是一個值得關注的話題。

鑒于實踐調研經驗，要設立駐村干部“梯度退出”機制，培植本地村干部能力，推進“兩委”班子年輕化，完善選人用人制度，暢通職位發展路徑。在銜接過渡階段，依舊需要駐村干部的扶持。隨著村“兩委”能力的提升，駐村干部的退出也是必然趨勢。要制訂駐村干部“梯度退出”的標準，以產業發展、基礎公共服務、村干部能力為核心指標進行衡量，保障脫貧攻堅與鄉村振興的組織銜接。

4.3 動力機制銜接，堅持政府主導與農民主體統一

在40 多年扶貧歷程中，中國共產黨依托嚴密的組織體系和高效的運行機制，廣泛動員凝聚各方力量，變農民的自發行動為社會統一行動。為了保證脫貧攻堅和鄉村振興動力機制的有效銜接，需要堅持政府主導和農民主體相統一。

一是觀念上，要培育農民的主人翁意識。鄉村振興在實施對象上已從脫貧攻堅時期關注的少數困難群眾向全體農民轉變。必須讓農民知道政府主導的鄉村振興是“為了誰，依靠誰”。政府主導不等于政府包辦。政府的主導性是外因，農民的主體性是內因，外因通過內因起作用。

二是實踐上，要尊重農民的主體地位。尊重農民在經濟發展、鄉村治理、鄉村文化維系等方面的主體性。產業發展規劃要征求農民的意見、獲得農民的認同，保障農民在鄉村治理中的政治權利，支持農民對農耕文化、鄉村優秀傳統文化的傳承維系。

三是發展上，要激發農民的創造活力。通過技能培訓提升農民的業務能力，鼓勵支持利用“互聯網+”帶動創業。甘肅省蘭州市七里河區Q 村“蘭州老家”項目計劃打造一所集農業科普體驗、花海觀光攝影等功能于一體的國家級農業休閑小鎮和生態農業養生旅游度假區。該項目作為鄉村振興的關鍵現代產業，推進農村“三變”改革，提高了村民在產業發展中的參與度和受益面。“家鄉情懷鑄就致富力量”，項目的成功讓農民從思想上擺脫了“等、靠、要”等消極觀念，在實踐中強化了“幸福都是奮斗出來的”理念、激發了農民的主觀能動性。

4.4 制度建設銜接，從外力動員到內嵌式普惠制度

扶貧體系的制度化建設是打贏脫貧攻堅戰的重要基礎。為確保2020 年全面打贏脫貧攻堅戰，黨中央廣泛動員社會力量，在精準扶貧方略下采取了考核機制、幫扶機制以及“五個一批”等脫貧措施。這種外力動員式的扶貧措施，對解決絕對貧困“兩不愁，三保障”問題效果明顯。進入鄉村振興階段，需要由廣泛外力動員向內嵌式普惠制度發展。

一是要盡快建立一個穩定的內嵌式新型扶貧機制[7]。把解決相對貧困問題納入政府各部門的常規性治理工作中，結合鄉村振興要求，具體在農業、農村、農民和農地4 個維度進行制度設計。

二是構建多部門協同一體化的反貧困治理體系。加快構建多部門協同的大扶貧格局，在養老、醫療、社會救助、民生福利等方面加大保障力度。按農戶所需，實事求是地給予扶持，將對貧困戶的特定幫扶措施轉變為常態化的民生政策。

三是加大在基礎設施以及公共服務方面的投入力度，改善村容村貌，改善居民的生活環境，建設美麗鄉村，實現生態宜居的戰略目標。