基層事業單位內部控制有效性評價及優化對策

李雪

摘要：進入新發展時期以來，我國社會經濟體制改革進一步深化，市場環境越發多變，而國家不再為事業單位的發展進行“兜底”，基層事業單位運營必然會受到外部環境的影響。基于內部控制開展有效性評價，并結合評價結果不斷完善內部控制管理體系，是基層事業單位實現可持續、健康發展的重要管理手段。不過就目前來看，基層事業單位內部控制中還存在不少問題，包括監督不力、評價缺位等現象。鑒于此，本文從基層事業單位如何實施內部控制入手，分析事業單位執行內控評價的重要性，并結合理論與實踐經驗針對內部控制評價工作提出自我見解，以期助力基層事業單位深入發揮內部控制職能作用。

關鍵詞：事業單位;內部控制;有效性

推進事業單位內部控制體系的完善，一直是國家推進行政體制改革的重要內容，在出臺了一系列政策文件以后，對事業單位完善內部控制工作提出了新要求。但由于我國國情的特殊性，基礎事業單位在內部控制體系的建設中往往也是在摸索中前行，多數單位不能準確掌握自身內部控制運行效果，抓不住自身內部控制體系的漏洞，嚴重阻礙了單位內部控制工作的開展。因此，基層事業單位要想從現行的內部控制中發現管理漏洞，就必須要定期開展評價工作，逐步建立健全內部控制體系。由此證明，內控評價與優化是當前事業單位內部管理必須要突破的重大論題。

一、內控評價視角下基層事業單位內部控制中存在的問題

基層事業單位的運營不同于企業，其各項活動的開展主要以服務當地群眾、完善基礎設施建設等為主，更注重社會效益。合理開展內部控制能夠幫助基層事業單位落實各項資源的使用，為管理者提供真實、有效的會計信息，保證各項管理制度的有效落地等。其控制內容既包括財政資金、資產等財務控制，也包含制衡內部權利等非財務控制。實際中，雖然針對事業單位內部控制工作也有試行規范等法律文件作為指引，但量化指標主要集中在財務控制方面，非財務控制則主要由事業單位根據自身實際自行管理，而多數基層事業單位管理能力偏弱，實際管理時不好把控。從內部控制有效性評價視角來看，多數基層事業單位在內部控制運用中存在不少問題，主要有：

（一）管理組織架構及人員配置不夠理想

要想發揮權力制衡效果，則應先健全管理組織架構，科學設置崗位及配置管理人員。但實際上，基層事業單位經費有限，發展有限，資源、人力等都較為緊缺，現有組織架構基本是在以往形式上“縫縫補補”，架構不夠精簡，權責劃分不夠明晰，存在管理層級多但辦事效率不高的現象。而且由于人手不足，為了保證各項工作的順利開展，往往是一人身兼多職，輪崗、定崗成為常態，權責混雜，難以有效保證不相容崗位相分離以及權利制衡機制的發揮，且也難以在事后追責。

（二）審批制度限定

當前管理模式下，事業單位的一把手基本是一手抓單位內部各項活動管理工作、行政管理事務，因而也存在著單位收支審批由一人負責的現象，雖然這會使得單位管理者能夠從多方了解到實際運營管理情況，但也會存在獨攬大權的隱患，一旦監督不力，就容易產生腐敗。

（三）固定資產管理控制不嚴

固定資產是基層事業單位重要的資產，目前依據財政部出臺的一些固定資產管理文件要求，事業單位也依據固定資產管理辦法建立了固定資產管理制度，但實際上，單位在固定資產采購、使用監督、維護處理等方面都存在不少問題，多數基層事業單位還未將內部控制細化到具體的資產管理中去，無法有效保證單位資產的安全完整。

（四）有效性監督評價機制不完善

當前基層事業單位主要通過內部審計工作來監督內部控制的運行，但受管理理念、組織架構、人力等多方因素的影響，部分單位沒有健全的內部審計部門;部分單位沒有配備專業的內部審計人員;部分單位沒有完善的內部審計流程。基于這種情況，內審監督評價效果有限，甚至是淪為形式化。

（五）信息化手段應用較少

基層事業單位逐漸將信息技術應用于日常辦公中，逐漸使得管理電腦化、信息化，但單位信息化建設和內控建設相脫節，內部控制流程并未有效地嵌入信息系統中，無法借助信息技術來優化內部控制方法，沒有有效地借助信息手段來落實監督工作、控制工作，制約內部控制職能發揮。

二、基層事業單位開展內部控制有效性評價的重要性

對內部控制有效性進行評價，能夠幫助單位管理者更好地分析現行內部控制體系的運行狀況，了解內部控制工作問題，協助管理者完善內部控制體系，有助于實現內部控制閉環監管。

（一）強化單位內部控制管理

內控評價結果可以清晰明確地反映出一定時間內基層事業單位內控體系的運行狀態，從財務到業務反映內部管理制度的執行情況，能夠幫助單位管理者更好地掌握內部控制運行情況，了解到自身內部控制體系建設中的不足。而且通過外部監管部門的內控評價結果跟內控自我評價進行比較，基層事業單位可以依據評價結果來對內控中存在的不足進行縱向分析，明確單位內控管理體系建設現狀及存在的問題，從而開展針對性的調整，從而不斷提升單位管理水平。同時，基層事業單位可以根據業務特點、單位性質等對評價數據開展橫向分析，對比同類其他單位內控情況，借鑒其成功經驗，提煉管理精粹，整合優化到自身內部控制體系建設中，更好地助力單位發展[1]。

（二）幫助單位進行績效考評

內部控制有效性評價將以往一直被基層事業單位忽視的內控有效性問題提到了明面上，借助評價結果可以將內部控制存在的問題細化到具體環節、具體經濟活動、具體崗位、具體個人，便于基層事業單位追究問責，強化了內部控制約束，進一步促進了各部門對內部控制的重視，全員參與其中，嚴格遵守規章制度。

（三）幫助單位開展審計監督

基層事業單位需要面對社會各方的審計和監督，比如審計部門開展的財政資金專項審計、經濟責任審計等，各個審計主體所制定的審計流程存在差異，而單位內部控制測試是審計過程中主要的內容，也是各個審計主體應當履行的工作。將內部控制評價結果跟審計有效對接，可以更好地為審計監督服務，有助于創新審計方法，擴寬審計范圍，保證審計監督職能的充分發揮。

三、基層事業單位強化內部控制評價的對策

基于上述研究，基層事業單位要想健全內部控制體系，提高單位自身管理水平以及風險防控能力，應重視內部控制有效性評價機制的完善，具體可以從以下幾方面出發：

（一）健全內部控制評價體系

科學評價單位內部控制的有效性需要基層事業單位建立一個科學、可操作、公平的內控評價體系，使得單位可以及時根據內控運行情況進行調整和優化。具體建設主要從五方面來進行：第一，確定評價原則和目標。基于內部控制評價意義、內容，基層事業單位內部控制評價的目標應匹配單位每期所制定的財務目標，并保證評價合理性的基礎上，應遵循重要性、可比性、全面性、成本效益性以及獨立性原則。第二，明確評價主客體。從評價客觀性、專業性角度而言，內部控制評價主體應從內部以及外部兩方面的評價來設定，內部評價主要是單位的自評，外部評價則為專業的評價單位或機構。而評價客體則是指基層事業單位內部控制制度以及制度執行結果。第三，設定合理的評價標準。基層事業單位應以內部控制評價目標為依據，根據可操作性、具體性以及明確性的原則，將其細化為具體的評價指標。在具體制定上，單位可以借鑒其他單位經驗，也可以邀請專業人士或機構協助。第四，完善評價流程。按照管理要求，設計具體的內部控制評價程序，并明確評價執行時間，由專業評價小組按期展開工作，編制評價結果報告，提出優化單位內部控制的建議方法。第五，選擇適宜的評價方法。基層事業單位常用的內部控制評價方法包括人員訪談法、實地調研法、證據檢查法、抽樣分析法、穿行測試法等。在選擇內部控制評價方法的過程中，評價人員需要采集相關證據，結合單位實際情況分析內部控制體系的運行缺陷。具體來說，人員訪談法是以指由內部控制評價小組對單位重要部門的關鍵人員進行問詢，獲取內部控制建立和執行的相關信息，結合相關人員的回答進行內控體系運行成效評價。例如：對采購部門人員質詢采購申請審核的重點、采購申請與采購預算是否一致、資產購置和資產存量是否一致等，依據工作人員的回答，對采購制度執行情況、采購憑證數據的真實性等進一步核實;實地調研法是指內部控制評價人員對業務活動的操作行為和實施流程進行實地考察，這一方法主要應用于不便于書面記錄的控制措施評價，建議評價人員采取不定時突擊檢查的方法，保證評價效果。證據檢查法是指內部控制評價人員對基層事業單位因往來交易所形成的紙質或電子等交易憑證與文件記錄進行審查，了解單位經濟活動的實施情況，反映內部控制執行結果。評價人員需要獲取大量的書面證據，通過數據信息分析判斷該單位的內部控制體系是否有效運行;穿行測試法是指內部控制評價人員從內部控制流程中選擇一項業務事項作為分析樣本，并跟蹤該項業務事項的開展源頭、責任部門，以及在財務報告中的反饋情況，實現對某一項業務從起點到終點的全過程監管，以此判斷內部控制體系的完善性以及內控制度執行的有效性。

（二）合理編制內部控制評價報告

在內控評價工作結束以后，基層事業單位還需要依據評價結果編制評價報告，以期完善單位的內部控制管理制度。但目前，基層事業單位的內控自我評價報告在框架和內容設計方面由單位自行制定，一般包括以下幾方面內容：其一，內控評價體系建設，即評價管理組織、領導機構、進度安排等;其二，評價依據。內部控制評價需要結合當下國家頒布的政策法規，通常事業單位需要以《單位內部控制規范》和本單位所制定的特殊內控制度為依據;其三，評價范圍，對內部控制涵蓋的單位部門、業務事項進行事先說明;其四，評價程序和方法，從方法論層面確定內控評價工作開展需要遵循的流程、方法等;其五，內控缺陷與認定，基于既定的標準判斷內控缺陷節點和影響程度等，最終將內控缺陷細化為重大缺陷、關鍵問題和一般風險;其六，后續整改情況，基于內控評價報告對缺陷環節和風險問題進行整改，到評價期末調查內部控制體系的整改情況。

（三）加強對評價結果的應用

一方面，基層事業單位要針對審計的內容、流程和周期進行明確，對單位財務管理、成本管理、物資采購等重要的環節開展監督和評價，對內部控制制度落實過程中存在的問題進行及時的識別，并在有關部門的配合下采取有效措施進行修正和整改;另一方面，要構建科學有效的信息反饋體系，加強對評價結果的應用。單位要構建信息化平臺實現對業務流程的全面覆蓋和管理，對單位預算資金的使用情況、項目進度等進行階段性分析和評價，要加強財務管理部門跟業務部門、項目部門和采購部門之間的交流，利用ERP信息化集成系統將各個部門連接到一起，為內部控制評價提供有效的數據支撐。另外，實現內部控制評價結果的共享和調用，并將評價結果應用到每期內部控制優化中。基層事業單位管理者應根據內部控制評價結果以及反饋的內控運行情況報告，對現有內部控制制度進行進一步完善，強化內控執行力，更好地發揮內部控制職能作用。

四、基層事業單位內部控制有效性評價工作開展的保障措施

（一）樹立風險管理意識，調整管理組織架構

首先，基層事業單位應組織全體人員學習內部控制知識，明確內部控制評價的意義以及作用，促使單位各部門人員都能意識到自身行為對單位運營發展的影響，以及后期將要承擔的責任，樹立風險管理意識、自我約束意識，強化自身責任感，為內部控制制度落實、內控評價工作的開展提供良好的環境。其次，優化單位組織結構。精簡管理層級，梳理管理流程，科學增減管理崗位，在充分發揮管理人員潛能的基礎上，科學分配權責，嚴格遵循不相容崗位相分離原則。同時，針對輪崗、定崗問題，單位應明確設定輪崗和定崗要求，在人員定崗時，應以“誰經手誰負責”的原則，將責任落實到具體;對于輪崗，除關鍵崗位外，可以選擇稍長的輪崗周期，而關鍵崗位則應按照要求，最少5年進行一次輪崗，避免以權謀私等問題的出現。基層事業單位要明確輪崗交接時間，逐步交接工作，明確管理人員職責。從而為內部控制評價結果分析奠定良好的基礎。

（二）健全內控管理規章，加大監督力

基層事業單位需結合內控相關法律文件以及其他單位管理條例，健全自身內部控制相關管理規章，在科學指引單位內部控制工作開展的同時，明確規定內部控制監督評價工作需從內部評價以及外部評價兩方面來進行。為此，單位一方面需建立健全內部審計部門，完善內部審計流程。另一方面還需積極披露運營管理相關信息，接受媒體、民眾以及上級單位等多方的監督，進一步強化內部控制監督的廣度和深度，倒逼基層事業單位主動去開展內部控制評價工作，積極完善內部控制體系。

（三）應用信息工具，提升內控評價效率

信息時代下，基層事業單位管理也在向信息化、數字化方向轉變，自身辦公逐漸智能化。為此，基層事業單位也要將信息技術應用到內部控制制度落實以及監督評價等活動中。首先，基層事業單位需加大信息化建設投入力度，引入內控信息系統，結合評價程序、指標等對系統功能、模塊等進行優化。其次，推動財務共享中心的建設，在內部構建共享平臺，將財務系統、OA系統以及內控系統等引入統一平臺管理，實現單位運營各環節數據的共享，為單位進行內部控制評價提供全面、及時、真實的數據支持。

五、結束語

綜上所述，內部控制評價工作的開展對基層事業單位完善內部控制體系有著主要意義。基層事業單位要能準確認識到內部控制評價目標、內容，基于思想角度需強化對內部控制評價的重視，基于人力角度需組建專業評價小組，完善內部控制評價程序、方法，還要從組織架構、管理規章、信息建設等角度做好保障措施，才能全面、客觀地評價單位內部控制的有效性，促進了單位內部控制體系的完善，幫助單位實現可持續發展。

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