應(yīng)急時期激勵公職人員擔當作為的制度建設(shè)

〔摘要〕在2020年突發(fā)新冠肺炎疫情應(yīng)急圍堵的關(guān)鍵時期，中央有關(guān)部門從政治激勵、精神激勵、物質(zhì)激勵、職業(yè)發(fā)展激勵等方面出臺了多項措施，以激發(fā)廣大公職人員積極投身疫情防控。與“平時”相比，這些應(yīng)急管理時期的激勵措施在制度建設(shè)方面體現(xiàn)出如下特征：迅速進行制度供給，快速推進激勵制度建設(shè);著眼于“有效性”設(shè)定激勵規(guī)則，激勵對象和措施更具針對性;提升制度執(zhí)行力，加強激勵力度。這些激勵措施對于推進公職人員激勵制度建設(shè)也提供了一定的經(jīng)驗：堅持正向激勵為主、負向激勵為輔，堅持發(fā)揮物質(zhì)激勵和精神激勵的積極作用，堅持發(fā)揮政治激勵和職業(yè)發(fā)展激勵的關(guān)鍵性引導(dǎo)作用。這些經(jīng)驗啟示我們，新時代進一步完善公職人員激勵制度建設(shè)，應(yīng)重視發(fā)揮能力開發(fā)激勵的重要作用，重視發(fā)揮各項激勵措施的綜合效應(yīng)，重視應(yīng)急時期激勵措施與長期激勵制度建設(shè)的結(jié)合。

〔關(guān)鍵詞〕應(yīng)急時期，公職人員，激勵措施，新冠肺炎疫情

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2022）03-0063-08

〔收稿日期〕2022-01-25

〔基金項目〕教育部首批新文科研究與改革實踐項目“高水平商科人才培養(yǎng)的政產(chǎn)學研協(xié)同育人機制創(chuàng)新與實踐探索”，主持人黃鳳羽。

〔作者簡介〕薛立強（1977-），男，河北鹿泉人，天津商業(yè)大學公共管理學院副院長，教授、法學博士，主要研究方向為當代中國政府與政治、干部人事制度、廢棄物管理。

公職人員廣泛分布在黨政機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、基層群眾性自治組織中，他們是這些機構(gòu)和組織中從事管理和服務(wù)的工作人員，是政府政策的重要執(zhí)行者，是公共管理、社會治理的主體力量，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。在重大公共危機事件治理中，有效調(diào)動起廣大公職人員的積極性，是成功實施應(yīng)急管理的重要條件。黨的十八大以來，激勵公職人員擔當作為也是公共部門人力資源建設(shè)的重要內(nèi)容。習近平總書記指出，我們要在選人用人上體現(xiàn)講擔當、重擔當?shù)孽r明導(dǎo)向，把敢不敢扛事、愿不愿做事、能不能干事作為識別干部、評判優(yōu)劣、獎懲升降的重要標準〔1〕。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，為有效應(yīng)對和控制疫情，各級政府出臺了很多激勵公職人員不忘初心、牢記使命、積極擔當作為的政策措施，有效地激發(fā)了廣大公職人員的積極性，成為有效抗擊疫情、保持社會大局穩(wěn)定、推動經(jīng)濟復(fù)蘇和發(fā)展的重要動力。那么，在疫情防控的關(guān)鍵時期都有哪些激勵措施？這些激勵措施有什么特征？這些措施實施后取得了哪些經(jīng)驗？如何進一步做好公職人員的激勵工作？這是公共部門人力資源研究、應(yīng)急管理研究以及公共治理研究中特別值得關(guān)注的問題，對于深入認識中國特色社會主義制度的重大優(yōu)勢，也具有重要意義。在學術(shù)界，近年來學者們加強了關(guān)于公職人員激勵問題的研究。學者們認為，我國公職人員激勵體系建設(shè)歷經(jīng)了奠基（1949—1978年）、改革（1978—1987年）、發(fā)展（1987—2012年）、創(chuàng)新（2012年以來）等不同時期，公職人員激勵包括政治激勵、職業(yè)發(fā)展激勵（目標激勵）、物質(zhì)激勵（經(jīng)濟激勵）、精神激勵、人文關(guān)懷激勵等類型〔2〕，激勵作用的發(fā)揮受到個人、管理體制、社會文化等多種因素的影響和制約。基層雖然有“實職”與“虛職”、“大鎮(zhèn)”與“小鎮(zhèn)”、“大部門”與“小部門”、“關(guān)鍵崗位”和“普通崗位”等體現(xiàn)不同層級、崗位、自主權(quán)、地位、價值的隱性激勵方式〔3〕，但是仍然存在激勵理念滯后、激勵機制欠缺、激勵手段單一等問題。總體而言，學者們對于公職人員激勵的歷史發(fā)展、制約因素、類型、存在的問題等已經(jīng)進行了一定的研究。然而，這些研究的對象主要是“平時”情況下的激勵問題，對于“應(yīng)急”狀態(tài)下的公職人員激勵問題，則少有較為深入的研究。2020年1月20日，習近平總書記首次對新冠肺炎疫情防控作出重要指示，標志著全國性新冠肺炎疫情防控工作的正式啟動。面對來勢洶洶的疫情，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我們采取了一系列激勵措施，全國人民齊心協(xié)力，抗疫斗爭進展順利，為2020年5月21日、22日全國政協(xié)十三屆三次會議、第十三屆全國人大三次會議的順利召開營造了安全的環(huán)境，也標志著疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果。中國之所以能用一個多月的時間初步遏制疫情蔓延勢頭、用兩個月左右的時間將本土每日新增病例控制在個位數(shù)以內(nèi)、用三個月左右的時間取得武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)的決定性成果〔4〕，與疫情防控關(guān)鍵期采取的激勵措施有著密切關(guān)系。為此，本文特選取2020年1月20日至5月20日突發(fā)疫情應(yīng)急圍堵的關(guān)鍵時期中央出臺的相關(guān)激勵措施，從政治激勵、精神激勵、物質(zhì)激勵、職業(yè)發(fā)展激勵、能力開發(fā)激勵等方面來深入研究這一問題。

一、2020年疫情防控關(guān)鍵時期公職人員激勵的主要措施

2020年1月20日至5月20日的新冠肺炎疫情應(yīng)急圍堵關(guān)鍵時期，中央出臺了多個規(guī)范性文件，以激勵領(lǐng)導(dǎo)干部、醫(yī)務(wù)人員、城鄉(xiāng)社區(qū)工作者等公職人員履職盡責、積極工作，為疫情防控的有效進行提供了堅強的組織和人力資源保障。經(jīng)過查找與梳理，本文共確定10個公開文件作為分析對象（見表1）。從這些文件中，筆者梳理出4個方面共20條相關(guān)激勵措施：

（一）政治激勵措施

政治激勵是指通過政治褒揚、政治關(guān)愛、政治問責、政治吸納、政治態(tài)度考察與認可、政治身份賦予、政治權(quán)利授予、提升政治地位等方式，激發(fā)人們的政治情感，鼓勵人們參與政治實踐，實現(xiàn)組織政治目標的過程。在公職人員管理中，吸收積極分子入黨、由非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)提拔為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、政治態(tài)度的考察、進行政治表彰（如優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、先進工作者）、賦予特定的政治身份和政治權(quán)利（黨委委員、人大代表、政協(xié)委員）、給予政治關(guān)愛（參與組織生活）、政治學習、追責問責等是實行政治激勵的重要方式。從疫情防控關(guān)鍵時期中央出臺的各個激勵文件來看，主要包括2條正向、1條負向政治激勵措施。正向措施是：政治吸納（吸收積極分子入黨），即對抗疫一線事跡突出的入黨積極分子，可根據(jù)其表現(xiàn)“火線”發(fā)展入黨（9號）;政治態(tài)度考察與認可，即在疫情防控第一線考察、識別、評價、使用干部，把領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在疫情防控斗爭中的實際表現(xiàn)作為考察其政治素質(zhì)、宗旨意識、全局觀念、駕馭能力、擔當精神的重要內(nèi)容（3號、4號）。負向措施是：追責問責，即對不敢擔當、作風飄浮、落實不力甚至弄虛作假、失職瀆職的，給予嚴肅問責（3號、4號）。這些措施基于重大事件和關(guān)鍵時期的特殊要求，為公職人員應(yīng)有的政治態(tài)度和政治行為指明了方向。

（二）精神激勵措施

精神激勵是對公職人員精神方面進行的內(nèi)在激發(fā)，旨在保障、滿足其精神追求，從而有效調(diào)動其工作積極性和創(chuàng)造性。在公職人員管理中，發(fā)揮精神激勵功能的主要有獎勵、懲戒、關(guān)心關(guān)愛、談心談話、澄清保護、困難幫扶等。通過對2020年疫情防控關(guān)鍵時期中央出臺的相關(guān)文件的研究，共梳理出8條正向激勵措施：一是宣傳表彰。注重發(fā)現(xiàn)、及時表揚、宣傳表彰各級黨組織和廣大黨員、干部在疫情防控中涌現(xiàn)的先進集體和先進個人，形成學習先進、爭當先鋒的濃厚氛圍，凝聚起眾志成城、全力以赴、共克時艱的強大正能量（3號、4號、5號）。二是關(guān)心關(guān)愛。關(guān)心關(guān)愛奮戰(zhàn)在疫情防控斗爭一線的專家、醫(yī)護人員和廣大黨員、干部，采取務(wù)實、貼心、到位的舉措，幫助他們解決實際困難，解除后顧之憂（3號、4號、6號）。三是改善工作和休息條件。改善醫(yī)務(wù)人員工作和休息條件，合理安排醫(yī)務(wù)人員作息時間（6號），確保輪換休整到位（8號）。四是減負減壓。切實為城鄉(xiāng)社區(qū)工作者減負減壓，保障城鄉(xiāng)社區(qū)工作者身心健康，加強對城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關(guān)愛慰問，開展城鄉(xiāng)社區(qū)工作者表彰褒揚工作，加大城鄉(xiāng)社區(qū)工作者先進典型宣傳力度（10號）。五是創(chuàng)造安全環(huán)境。依法嚴厲打擊疫情防控期間涉醫(yī)違法犯罪行為，強化醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)安全防范措施（5號），創(chuàng)造更加安全的執(zhí)業(yè)環(huán)境（6號、8號）。六是加強個人防護與心理疏導(dǎo)。加強醫(yī)務(wù)人員個人防護，加強醫(yī)務(wù)人員心理危機干預(yù)和心理疏導(dǎo)（6號、8號），組織做好一線醫(yī)務(wù)人員健康體檢（6號）。七是困難家庭照顧幫扶。切實落實對有困難家庭的照顧幫扶，開通一線醫(yī)務(wù)人員家屬就醫(yī)綠色通道，建立社區(qū)干部聯(lián)系幫扶一線醫(yī)務(wù)人員家庭制度，對于一線醫(yī)務(wù)人員子女教育給予更多的幫助關(guān)愛（8號）。八是烈士褒揚。依法做好因疫情防控犧牲殉職人員的烈士評定和褒揚工作，全面做好撫恤優(yōu)待（8號）。從中可以看出，為了有效調(diào)動廣大黨員干部、醫(yī)務(wù)人員、社區(qū)工作者等公職人員的積極性，黨和政府出臺了多角度、多層面的精神激勵措施。

（三）物質(zhì)激勵措施

物質(zhì)激勵是指運用物質(zhì)手段使公職人員得到滿足，從而調(diào)動其工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，主要包括薪酬、福利、保險、津貼補貼等方式。2020年疫情防控關(guān)鍵時期的物質(zhì)激勵主要包括6條正向措施：一是發(fā)放補助。對參加防治工作的醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者給予臨時性工作補助（2號、6號），對城鄉(xiāng)社區(qū)工作者適當發(fā)放工作補助（10號）。二是核增績效工資。向作出突出貢獻的一線人員核增一次性績效工資（6號）。三是提高津貼標準和薪酬待遇。提高衛(wèi)生防疫津貼標準（6號），提高疫情防控人員薪酬待遇（8號）。四是明確保險待遇。在新冠肺炎預(yù)防和救治工作中，醫(yī)護及相關(guān)工作人員因履行工作職責，感染新冠肺炎或因感染新冠肺炎死亡的，應(yīng)認定為工傷，依法享受工傷保險待遇（1號、8號）。五是改善防護條件。改善城鄉(xiāng)社區(qū)工作者防護條件（10號）。六是落實保障待遇。落實一線醫(yī)務(wù)人員生活保障（8號），切實做好城鄉(xiāng)社區(qū)工作者職業(yè)傷害保障（10號）。物質(zhì)激勵是一種傳統(tǒng)而有效的激勵形式，通過這些激勵措施，可以有效調(diào)動起公職人員投身疫情防控的積極性。

（四）職業(yè)發(fā)展激勵措施

職業(yè)發(fā)展激勵是指通過認可公職人員的工作成績、滿足公職人員的職業(yè)發(fā)展需求，以激發(fā)其工作積極性。在公職人員管理中，考核、職務(wù)職級職稱升降、容錯免責等是發(fā)揮公職人員職業(yè)發(fā)展激勵功能的主要機制。2020年疫情防控關(guān)鍵時期的職業(yè)發(fā)展激勵主要包括2條正向激勵措施，1條負向激勵措施。前者表現(xiàn)為職業(yè)晉升激勵：對表現(xiàn)突出的人員，表揚表彰、大膽提拔使用（3號、4號）;將醫(yī)務(wù)人員在重大自然災(zāi)害或突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的表現(xiàn)作為職稱評審中醫(yī)德醫(yī)風考核的重要內(nèi)容（6號），實施職稱評聘傾斜措施（8號）。后者表現(xiàn)為職位調(diào)整和等級降低：及時調(diào)整不勝任現(xiàn)職、難以有效履職的干部（4號）。職業(yè)發(fā)展激勵事關(guān)公職人員的職業(yè)生涯，通過明確規(guī)定職業(yè)發(fā)展激勵措施，可以為公職人員提供明確的工作引導(dǎo)。

二、疫情防控關(guān)鍵時期公職人員激勵措施的制度建設(shè)特征

公職人員激勵制度既是公共部門人力資源管理的一項重要制度，又是國家治理體系的構(gòu)成部分。加強這項制度建設(shè)，對于激發(fā)公共部門人力資源的潛力，實現(xiàn)公共組織的階段性目標，提升公共治理效能，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。黨和國家歷來高度重視公職人員的激勵機制建設(shè)，在各個歷史時期，都善于利用多種激勵措施激發(fā)起包括黨員干部在內(nèi)的廣大公職人員的工作積極性，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷取得革命、建設(shè)及中國特色社會主義事業(yè)勝利奠定關(guān)鍵性的組織和人力資源基礎(chǔ)。例如，早在新民主主義革命時期，黨中央就出臺了《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部獎懲暫行條例草案》（1943年4月），綜合運用正向激勵和負向激勵激發(fā)干部的工作積極性。社會主義革命和建設(shè)時期，頒布了《國家機關(guān)工作人員獎懲暫行條例》（政務(wù)院，1952年8月）、《國務(wù)院關(guān)于國家行政機關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》（1957年10月）等文件，以正向職業(yè)發(fā)展激勵和精神激勵為主激發(fā)廣大公職人員的積極性。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，隨著干部人事制度改革的推進和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度、公務(wù)員制度的建立健全，相關(guān)的激勵制度建設(shè)也在加速，職業(yè)發(fā)展激勵和物質(zhì)激勵得到更多的運用。中國特色社會主義進入新時代以來，在突出政治激勵、職業(yè)發(fā)展激勵、能力開發(fā)激勵、精神激勵的同時，負向激勵措施有所強化。

一個國家的治理制度可以分為基礎(chǔ)制度、基本制度、具體制度三個層面。其中，基礎(chǔ)制度主要體現(xiàn)為憲法制度——規(guī)定公民權(quán)利保障原則、政府組建和施政原則，并確立憲法至上的保障制度;基本制度表現(xiàn)為政府制度、政黨制度、選舉制度、國家結(jié)構(gòu)制度等一系列基本的政治制度;具體制度則表現(xiàn)為各種政策性的規(guī)章制度〔5〕。在現(xiàn)實中，可以通過及時調(diào)整具體制度，以滿足治理需求并不斷完善基本制度、基礎(chǔ)制度。從國家治理制度建設(shè)的視角來看，公職人員激勵制度屬于具體制度層面。將2020年新冠肺炎疫情防控關(guān)鍵時期出臺的公職人員激勵措施放在公職人員激勵制度建設(shè)，特別是國家制度建設(shè)的更為廣闊的視野，可以發(fā)現(xiàn)這些“關(guān)鍵時期”公職人員的激勵措施體現(xiàn)出下述幾個方面的制度建設(shè)特征：

（一）迅速進行制度供給，快速推進激勵制度建設(shè)

當社會公共利益面臨重大挑戰(zhàn)時，既有的制度往往難以滿足克服挑戰(zhàn)的特殊需要，這就出現(xiàn)了對新的制度建設(shè)的需求。這時，政府部門尤其是中央政府如果能夠及時回應(yīng)需求，迅速進行制度供給，則有利于成功克服挑戰(zhàn)、渡過危機。在這方面，相對于“平時”的制度供給而言，2020年疫情防控關(guān)鍵時期的公職人員激勵制度建設(shè)體現(xiàn)出迅速進行制度供給的突出特點。“平時”的激勵制度建設(shè)一般要經(jīng)過醞釀、試點、總結(jié)、起草、討論、表決等程序，往往需要一段較長的時間。而關(guān)鍵時期的制度建設(shè)則基于特殊需求，啟動較為迅速，歷時較短。如表1所示，2020年1月20日至3月初，在短短的1個多月時間內(nèi)，中央有關(guān)部門共出臺10多個專門的公職人員激勵文件，從多個方面加強公職人員的激勵制度建設(shè)。相對于“平時”而言，這種基于現(xiàn)實迫切需求的制度供給的速度顯然更快。

（二）著眼于“有效性”設(shè)定激勵規(guī)則，激勵對象和措施更具針對性

制度經(jīng)濟學認為，制度是組織人類公共生活、規(guī)范和約束社會成員行為的一系列規(guī)則，可以分為準入規(guī)則、行為規(guī)則、激勵規(guī)則等類型〔6〕5。其中，激勵規(guī)則表現(xiàn)為對遵守或違反行為規(guī)則成員的獎勵和懲罰辦法，以及規(guī)則指導(dǎo)下成員行為結(jié)束后獎品的分配方法。激勵規(guī)則的設(shè)定追求“有效性”，即：能夠有效地規(guī)范成員的行為，使絕大多數(shù)成員愿意遵循組織規(guī)則;能夠調(diào)動起成員行為的積極性，使成員愿意為實現(xiàn)組織目標而努力;能夠兌現(xiàn)組織承諾，使組織充滿繼續(xù)發(fā)展的動力和活力。從這個角度來說，疫情防控關(guān)鍵時期出臺的激勵措施表現(xiàn)出基于“有效性”設(shè)定激勵規(guī)則、激勵對象和措施更具針對性的特點。一方面，激勵措施的制定基于有效圍堵疫情的特定需求。在疫情暴發(fā)的特殊時期，有效調(diào)動廣大黨員干部、醫(yī)務(wù)人員、社區(qū)工作者等投入疫情防控，迅速圍堵疫情，是這一時期的第一要務(wù)。基于這一認識，中央層面出臺的各項激勵措施可以說都是基于有效圍堵疫情而作出的。例如，在給予疫情防控人員充分的正向政治激勵、精神激勵、物質(zhì)激勵、職業(yè)發(fā)展激勵的同時，對于疫情防控不力的人員則進行強有力的負向政治激勵、職業(yè)發(fā)展激勵。另一方面，激勵對象和激勵措施更具針對性。就激勵對象來說，“平時”的激勵制度建設(shè)更多的是“面上”的，其對象多是某類公職人員群體。例如，黨內(nèi)法規(guī)中的激勵面向的是黨員和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，《公務(wù)員法》及其配套法規(guī)中的激勵對象是公務(wù)員群體，而疫情防控關(guān)鍵時期的激勵對象主要是參與疫情防控的領(lǐng)導(dǎo)干部、醫(yī)務(wù)人員、社區(qū)工作者、“下沉”干部②等特定對象。就激勵措施來說，“平時”的激勵更多地是執(zhí)行既有的制度，較少出臺針對性措施。總的來說，在疫情防控關(guān)鍵時期，黨和政府針對疫情防控的特殊需要，緊扣公職人員的切實需求，從政治激勵、職業(yè)發(fā)展激勵、物質(zhì)激勵、精神激勵等方面提出針對性的激勵措施。

（三）提升制度執(zhí)行力，加強激勵力度

制度執(zhí)行力是指制度本身所具有被執(zhí)行落實的強制力、執(zhí)行效力，以及相關(guān)組織在執(zhí)行相關(guān)制度時的執(zhí)行力量和執(zhí)行效力〔7〕。制度的生命力在于執(zhí)行，提高制度執(zhí)行力是制度建設(shè)的重要內(nèi)容。就一項特定制度而言，其執(zhí)行力受到制度規(guī)定自身、執(zhí)行者、具體環(huán)境等多方面的影響。相對于“平時”激勵更多著眼于激發(fā)公職人員的長期努力而言，疫情防控關(guān)鍵時期的激勵旨在激發(fā)公職人員短期內(nèi)積極響應(yīng)組織號召，投入相關(guān)的組織任務(wù)，因此后者的制度執(zhí)行力較強，激勵力度較大。從制度內(nèi)容看，規(guī)定了更具針對性、更為有效的激勵措施。從執(zhí)行主體看，疫情暴發(fā)以來，疫情防控成為各級政府的“第一要務(wù)”，涉及疫情防控的決策多由各級政府的核心決策層作出，執(zhí)行主體更具權(quán)威性。從具體環(huán)境來看，疫情防控的特殊時期，也要求大力加強執(zhí)行力度，實際的執(zhí)行結(jié)果也是如此。在2020年突發(fā)疫情應(yīng)急圍堵的關(guān)鍵時期，各級政府大力采取各種激勵措施以激發(fā)公職人員的積極性。正向激勵措施如：自2020年1月20日至2月底，湖北、廣東、河南、浙江、湖南、江西、山東、江蘇、重慶、黑龍江、北京、福建等12省（市）和國家衛(wèi)健委的各級黨組織共在抗疫一線發(fā)展黨員3060名〔8〕;截至2020年9月初，共有25000多名優(yōu)秀分子在疫情防控的火線上宣誓入黨〔9〕。負向的激勵措施如，湖北省2020年2月1日召開的新冠肺炎疫情防控工作新聞發(fā)布會指出，僅疫情發(fā)生以來的10余天，黃岡市各級紀檢監(jiān)察機關(guān)就處理防控不力的黨員干部337人〔10〕。

三、關(guān)鍵時期公職人員激勵制度建設(shè)的經(jīng)驗

從激勵的內(nèi)容來看，2020年突發(fā)疫情應(yīng)急圍堵關(guān)鍵時期出臺的一系列激勵措施對于推進新時代公職人員激勵制度建設(shè)提供了如下一些經(jīng)驗：

（一）堅持正向激勵為主，負向激勵為輔

正向激勵通過對人的行為進行正面強化，以調(diào)動其積極性，使其以一種愉快的心情完成被組織鼓勵的行為。反之，負向激勵則是對人的行為的負向強化，采用批評、責備、嚴禁、處罰等強制性、威脅性的方式，以盡量杜絕不被組織認可的行為發(fā)生。公職人員總體而言具有較高的素質(zhì)，對黨和人民具有較強的責任感，對其職業(yè)具有較高的榮譽感，這決定了對其激勵應(yīng)堅持正向激勵為主、負向激勵為輔。從前述激勵措施來看也是如此：20條激勵措施中，18條屬于正向激勵，2條屬于負向激勵。正向激勵中既有政治激勵、職業(yè)發(fā)展激勵，又有物質(zhì)激勵、精神激勵，對于公職人員的行為具有非常明顯的導(dǎo)向作用。2條負向激勵措施集中于政治激勵和職業(yè)發(fā)展激勵，雖然措施不多，但都事關(guān)公職人員的職業(yè)生涯，都切中公職人員激勵的關(guān)鍵點。

（二）堅持發(fā)揮精神激勵和物質(zhì)激勵的積極作用

作為基本的激勵方式，精神激勵和物質(zhì)激勵是兩種有效的激勵方式，自古以來都受到高度重視并被大量運用。在我國當今也是如此，黨和政府高度重視發(fā)揮精神激勵和物質(zhì)激勵的積極作用。在這次疫情防控關(guān)鍵時期的20項激勵措施中，8項為精神激勵，6項為物質(zhì)激勵，二者占到全部激勵措施的70%。需要注意的是，為有效調(diào)動起公職人員的積極性，有關(guān)部門從多個方面、多個角度，運用多種方式對公職人員實施精神激勵和物質(zhì)激勵。例如，在精神激勵中，既有宣傳表彰等直接的精神激勵，又有改善作息條件、加強個人防護和心理疏導(dǎo)、減負減壓、關(guān)愛慰問、幫助解決實際困難等關(guān)心關(guān)愛措施，還有創(chuàng)造安全的執(zhí)業(yè)環(huán)境、落實困難家庭照顧幫扶、開展烈士褒揚和先進表彰等“延展性”激勵措施。在物質(zhì)激勵中，既有提高薪酬待遇、核增績效工資、發(fā)放工作補助等直接的物質(zhì)激勵措施，又有改善防護條件、明確工傷保險待遇、做好職業(yè)傷害保障、落實生活保障等保障性激勵措施。可以說，這些精神激勵和物質(zhì)激勵措施的有效運用，較為直接地調(diào)動起了廣大公職人員參加疫情防控的積極性。

（三）堅持發(fā)揮政治激勵和職業(yè)發(fā)展激勵的關(guān)鍵性引導(dǎo)作用

公職人員具有長期任職的特點，追求政治上的進步和職業(yè)上的發(fā)展是其職業(yè)生涯的重要目標。政治激勵和職業(yè)發(fā)展激勵恰恰事關(guān)公職人員的政治認可和層級晉升，在公職人員激勵體系中發(fā)揮著關(guān)鍵性的引導(dǎo)作用。此外，政治認可和層級晉升往往意味著地位的提升和工資福利等待遇的增長，因此發(fā)揮著綜合性的激勵功能。在疫情防控關(guān)鍵時期，中央高度重視并充分運用這兩種激勵方式，并且表現(xiàn)出與其他激勵不同的特點。首先，既注重發(fā)揮正向激勵的作用，又注重發(fā)揮負向激勵的作用。不同于精神激勵和物質(zhì)激勵只有正向激勵措施，政治激勵和職業(yè)發(fā)展激勵既有正向激勵措施，又有負向激勵措施，對公職人員的行為具有明確的引導(dǎo)作用。其次，措施數(shù)量雖然不多，但都非常關(guān)鍵。例如，正向政治激勵措施集中于政治吸納（入黨）和干部的評價使用，負向政治激勵措施則聚焦于問責;正向職業(yè)發(fā)展激勵措施關(guān)注的是提拔使用和職稱評聘，負向職業(yè)發(fā)展激勵措施則是職位調(diào)整（免職、降職、撤職等）。可以說，每一條措施都事關(guān)公職人員的身份、地位和職業(yè)生涯，公職人員自然對其高度重視。

四、關(guān)鍵時期公職人員激勵制度建設(shè)的幾點啟示

公職人員的管理制度是一個體系，其基于不同的管理需求，由不同的制度形式構(gòu)成，如錄用、職位分類、等級、考核、獎懲、培訓(xùn)、交流、工資福利保險、辭職辭退、申訴控告、退休等，這些制度形式的不同組合發(fā)揮著不同的功能③。總體而言，現(xiàn)代公職人員管理制度主要包括下述六大功能：選拔配置功能、更新功能、監(jiān)控功能、保障功能、開發(fā)功能、激勵功能。在這六大功能中，選拔配置、更新、監(jiān)控是傳統(tǒng)的人事管理功能，保障、開發(fā)、激勵則是現(xiàn)代人力資源管理更為注重的功能。其中激勵功能即依托多種制度化的手段和方式，通過滿足公職人員物質(zhì)、精神、能力開發(fā)、職業(yè)發(fā)展、政治進步等多樣化的需求，使其認同組織目標，強化努力工作的動機，激發(fā)工作熱情和主動進取的精神，以實現(xiàn)組織目標和個人發(fā)展的雙贏。在黨和政府的公職人員管理制度建設(shè)歷史上，雖然改革開放以來日益重視保障、開發(fā)、激勵等功能，但這些功能的發(fā)揮還有所不足。關(guān)鍵時期的公職人員激勵制度建設(shè)啟示我們，系統(tǒng)完善我國公職人員激勵制度可以從以下幾方面著手：

（一）重視發(fā)揮能力開發(fā)激勵的重要作用

能力開發(fā)激勵是指通過不斷開發(fā)公職人員的個體潛能，防止公職人員的工作倦怠，使其始終保持工作新鮮感和成就感，實現(xiàn)人生奮斗目標的過程，主要方式有工作授權(quán)、培訓(xùn)、交流輪崗、掛職鍛煉等〔11〕。能力開發(fā)激勵重在開發(fā)公職人員的個體潛能，使其增長才干，將來能夠擔負更重要的責任。疫情防控既是對公職人員各方面能力的“大考”，也為廣大公職人員提升自身應(yīng)急管理、社區(qū)治理、公共服務(wù)、協(xié)調(diào)調(diào)度、群眾工作等方面的能力提供了重要機遇。現(xiàn)實中，疫情防控期間各級政府部門、醫(yī)療機構(gòu)和企事業(yè)單位抽調(diào)了大批公職人員從事疫情防控。然而，從管理的角度來看，有關(guān)部門和機構(gòu)，以及很多被抽調(diào)的人員，更多的是從完成疫情防控“任務(wù)”的角度來看待這項工作的，對這項工作蘊含的能力開發(fā)激勵功能認識不足。這從前述干部激勵文件和措施中即可明顯看出。發(fā)揮能力開發(fā)激勵的作用，要從以下幾方面著力：

1.認識到能力開發(fā)激勵的重要價值，提高能力開發(fā)激勵的意識。在公職人員的激勵體系中，能力開發(fā)激勵發(fā)揮著支持性作用。具體來說，通過能力開發(fā)，公職人員的相關(guān)潛能獲得開發(fā)，相關(guān)能力獲得提升，將為其政治進步和職業(yè)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)，也使精神激勵、物質(zhì)激勵的作用得到有效發(fā)揮，從而有助于提升國家治理、政府管理、社會服務(wù)水平。因此，相關(guān)管理部門應(yīng)充分認識能力開發(fā)激勵的重要價值，注重開發(fā)公職人員的能力。

2.管理部門應(yīng)注重從能力開發(fā)激勵的角度出臺政策，明確能力開發(fā)激勵的目標、方式、途徑、效果等。公共部門的人力資源管理機構(gòu)在重視政治激勵、精神激勵、物質(zhì)激勵、職業(yè)發(fā)展激勵的同時，也應(yīng)注重從能力開發(fā)激勵的角度出臺相關(guān)政策。例如，明確不同層級、不同部門公職人員能力開發(fā)的目標;根據(jù)特定的能力開發(fā)目標確定工作授權(quán)、培訓(xùn)、交流輪崗、掛職鍛煉等不同的能力開發(fā)方式，以及理論授課、現(xiàn)場考察與操作、網(wǎng)絡(luò)學習等不同的開發(fā)途徑;定期做好能力開發(fā)效果的評估;等等。

3.公職人員應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，努力開發(fā)和提升自身的職業(yè)發(fā)展能力。公職人員應(yīng)認識到，自己的職業(yè)發(fā)展最終取決于自身所具有的能力，而應(yīng)急時期又是考驗和提升自身能力的難得機遇。因此，應(yīng)以積極態(tài)度和主動精神勇于面對新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，增強斗爭精神，積極投入應(yīng)急時期的艱巨任務(wù)，在克服困難中大力開發(fā)和提升自身的職業(yè)發(fā)展能力。

（二）重視發(fā)揮各項激勵措施的綜合效應(yīng)

從公職人員的整個職業(yè)生涯來看，政治激勵和職業(yè)發(fā)展激勵占有主導(dǎo)地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用，精神激勵發(fā)揮著行為引導(dǎo)作用，物質(zhì)激勵發(fā)揮著重要的保障作用，能力開發(fā)激勵發(fā)揮著支持作用。在每一種激勵中，又可以有多個層面、多種角度的措施，它們共同構(gòu)成公職人員激勵的體系。這就要求相關(guān)管理部門在運用激勵方式、制定激勵措施時要從激勵體系的整體著眼，重視發(fā)揮各項激勵措施的組合效應(yīng)和激勵機制的綜合作用。

1.基于不同激勵措施的特點，發(fā)揮各種激勵措施的綜合效應(yīng)。在激勵體系中，各項激勵措施各有特點。例如，物質(zhì)激勵較為直接，往往能夠起到“立竿見影”的效果，但其后續(xù)“作用”的時間卻較短;政治激勵、精神激勵更多地從精神方面發(fā)揮激勵作用;職業(yè)發(fā)展激勵主要是對公職人員既有努力和工作效果的一種肯定，同時也為其進一步發(fā)揮才干提供了更高平臺;能力開發(fā)激勵主要著眼于公職人員的能力提升和未來發(fā)展，其發(fā)揮作用的時效性往往較長。管理部門在制定激勵措施時，應(yīng)將不同類型的激勵措施結(jié)合起來，發(fā)揮其綜合效應(yīng)。

2.根據(jù)特定任務(wù)和環(huán)境的要求制定針對性的激勵措施。激勵措施一般是針對特定任務(wù)、在特定環(huán)境下發(fā)揮作用的，這就要求相關(guān)部門要根據(jù)特定的任務(wù)和環(huán)境制定針對性的激勵措施。例如，在“關(guān)鍵時期”要大力運用政治激勵、精神激勵、物質(zhì)激勵等措施，以激發(fā)公職人員積極投身公共部門的緊急任務(wù);從長遠著眼，則要注重發(fā)揮職業(yè)發(fā)展激勵、能力開發(fā)激勵的作用，將適當?shù)娜瞬胚x拔配置到合適的崗位上去，并不斷提升公職人員的能力素質(zhì)。

3.根據(jù)公職人員職業(yè)生涯的特點，實行不同的激勵措施。公職人員具有“長期任職”的特點，從事同一類型工作的職業(yè)生涯較長，應(yīng)根據(jù)職業(yè)生涯不同時期的需求，實行不同的激勵措施組合。例如，對于入職適應(yīng)期（入職5年以內(nèi)）的基層公職人員而言，物質(zhì)激勵措施的作用可能更大;對于職業(yè)發(fā)展上升期（入職5至20年）的公職人員而言，應(yīng)充分發(fā)揮政治激勵、職業(yè)發(fā)展激勵、能力開發(fā)激勵等措施的重要作用;對于職業(yè)中后期（入職20年以上至退休）的公職人員，則要注重發(fā)揮精神激勵的作用。此外，在設(shè)計激勵措施時，既要關(guān)注對公職人員個人、集體等主體的直接激勵，又要重視對公職人員親屬的關(guān)心關(guān)愛，解除公職人員的后顧之憂，為其努力工作創(chuàng)造良好的條件。

（三）重視與長期的制度建設(shè)相結(jié)合

應(yīng)急時期的激勵措施對于制度建設(shè)具有重要意義，很多應(yīng)急時期的臨時性措施經(jīng)過完善之后成為長期性的管理機制和制度。因此，疫情防控關(guān)鍵時期出臺的各項激勵措施，要上升為公職人員的激勵制度，就要重視與長期制度建設(shè)的結(jié)合。

1.從“平戰(zhàn)結(jié)合”的高度完善公職人員的激勵制度建設(shè)。“平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合”是新中國國民經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)的重要指導(dǎo)方針，指國家在指導(dǎo)國民經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)時，要兼顧二者的需要，做到平時經(jīng)濟建設(shè)與戰(zhàn)時動員準備相結(jié)合，民用生產(chǎn)與國防生產(chǎn)相結(jié)合。2020年初新冠肺炎疫情暴發(fā)后，習近平總書記就強調(diào)疫情防控要注意“平戰(zhàn)結(jié)合”。例如，2020年2月14日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發(fā)表的重要講話中指出，要平戰(zhàn)結(jié)合、補齊短板，健全優(yōu)化重大疫情救治體系〔12〕。在加強公職人員的激勵制度建設(shè)時，也應(yīng)注意“平戰(zhàn)結(jié)合”，將其納入長效制度建設(shè)之中，以提升公職人員的應(yīng)急管理意識和能力。首先，應(yīng)培養(yǎng)公職人員應(yīng)急管理意識。公職人員要認識到，“平時”工作中也存在大量的應(yīng)急性事務(wù)，應(yīng)急管理離自身并不遙遠，每一名公職人員都應(yīng)具備應(yīng)急管理的意識和能力。其次，應(yīng)有意識地提升公職人員的應(yīng)急管理能力。可通過培訓(xùn)、輪崗以及分批選派公職人員參與應(yīng)急管理實踐等形式，有意識、有組織地提升公職人員的應(yīng)急管理能力。最后，應(yīng)從理論上認真總結(jié)中國疫情防控應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，中國人民在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策，取得了抗擊新冠肺炎疫情斗爭重大戰(zhàn)略成果，凸顯了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，形成了很多具有中國特色的應(yīng)急管理成功經(jīng)驗。當前，應(yīng)從理論上認真總結(jié)這些經(jīng)驗，講好疫情防控的“中國故事”，提升公職人員應(yīng)急管理方面的理論水平。

2.及時總結(jié)評估疫情防控期間出臺的各項激勵措施的實施效果，將其納入常規(guī)的制度建設(shè)之中。當前，應(yīng)做好疫情防控期間出臺的各項激勵措施及其效果的評估，將其總結(jié)提煉之后納入公職人員常規(guī)管理制度之中。首先，應(yīng)認真梳理疫情期間出臺的各項激勵政策，分清哪些僅適用于應(yīng)急時期，哪些除了適用于應(yīng)急時期，還適用于“平時”。例如，疫情期間出臺的物質(zhì)激勵措施，大多僅適用于疫情防控的特殊需求;而政治激勵、精神激勵、職業(yè)發(fā)展激勵等措施，則很多可以吸收進常規(guī)制度之中。其次，對于可以吸收進常規(guī)制度建設(shè)的各項措施，進行總結(jié)提煉之后納入公職人員的職務(wù)職級職稱升降、考核、獎懲、交流、工資、福利、保險等各項管理制度之中。政治激勵、職業(yè)發(fā)展激勵的措施可以納入職務(wù)職級職稱升降、考核、交流等制度之中;精神激勵以及物質(zhì)激勵中的少量措施，可以納入獎懲、工資、福利、保險等制度之中。

3.分類完善不同類型、不同層次公職人員的激勵制度。公職人員分為不同的類型，如公務(wù)員、事業(yè)單位管理人員、國有企業(yè)管理人員、專業(yè)技術(shù)人員、基層社區(qū)工作人員等。每種類型的公職人員又分為不同的層次。在完善公職人員激勵制度時，應(yīng)注意分類分層次制定具體措施，實現(xiàn)精準激勵。在制度建設(shè)的意義上，對于公務(wù)員、事業(yè)單位和國有企業(yè)的管理人員，重在實行政治激勵、職業(yè)發(fā)展激勵、精神激勵和能力開發(fā)激勵;對于專業(yè)技術(shù)人員，重在實行能力開發(fā)激勵和職業(yè)發(fā)展激勵;對于基層社區(qū)工作人員，則要更多地打通職業(yè)發(fā)展通道，多實行政治激勵、精神激勵、能力開發(fā)激勵和物質(zhì)激勵;對于特定公共組織的基層、中層、高層④公職人員，也應(yīng)實行不同的激勵。一般而言，對基層人員應(yīng)更多地進行物質(zhì)激勵、精神激勵、能力開發(fā)激勵;對中層人員應(yīng)更多地關(guān)注其政治需求和職業(yè)發(fā)展需求，對其進行政治激勵、職業(yè)發(fā)展激勵和能力開發(fā)激勵;對高層人員應(yīng)進行政治激勵、職業(yè)發(fā)展激勵、能力開發(fā)激勵和精神激勵。

總之，激勵制度是現(xiàn)代公共部門人力資源管理的重要制度之一，疫情防控期間出臺的各項激勵措施體現(xiàn)出特殊場景下制度建設(shè)的突出特點，也為完善公職人員的激勵制度建設(shè)積累了很多有益經(jīng)驗。應(yīng)認真總結(jié)這些特點和經(jīng)驗，并將其納入長期的制度建設(shè)之中，以提升廣大公職人員和整個公共治理體系的應(yīng)急管理、平戰(zhàn)結(jié)合能力，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻力量。

注釋：

①未查到具體文件名稱。參見：《中共中央組織部印發(fā)通知 要求抓緊做好在新冠肺炎疫情防控第一線發(fā)展黨員工作》，http：//www.12371.cn/2020/02/26/ARTI158271443045356

1.shtml。

②“下沉”干部指疫情期間受指派“下沉”社區(qū)參加疫情防控的機關(guān)干部。

③例如，錄用、職位聘任、職務(wù)職級職稱級別升降、交流、辭職辭退等制度形式共同發(fā)揮著選拔配置功能，考核、等級、獎懲、工資福利保險等制度不同程度地發(fā)揮著激勵功能。

④這里指特定公共組織內(nèi)部相對而言的基層、中層、高層。

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〔11〕薛立強，郭躍馳.高校行政人員激勵研究述評：問題檢視與未來展望〔J〕.中國人事科學，2021（10）：1-10.

〔12〕習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調(diào) 完善重大疫情防控體制機制? 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系〔N〕.人民日報，2020-02-15（01）.

責任編輯 周 榮