鄉村振興背景下農村教師隊伍建設的政策理路、執行陷阱與改革邏輯 ＊

朱秀紅 劉善槐 王 爽

（東北師范大學中國農村教育發展研究院，長春 130024）

一、引言

教師隊伍建設是我國教育發展的重大戰略任務。農村教師隊伍建設是教師隊伍建設的重點和難點，是落實“五位一體”總體布局要求的重要任務，是全面建成小康社會的重要依托，也是促進教育公平的重要抓手和加快實現教育現代化的關鍵資源（劉建同，2018）。近年來，黨和國家對農村教師隊伍建設進行了整體規劃。2015年4月，《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》（下文簡稱為《支持計劃》）發布，組合八大政策舉措推進鄉村教師隊伍建設。此后，我國陸續啟動實施了銀齡講學計劃、深度貧困地區基層專業技術人才職稱評審“定向評價、定向使用”政策、中西部鄉村中小學首席教師崗位計劃試點、中西部欠發達地區優秀教師定向培養計劃等，協同推進鄉村教師隊伍建設。在《支持計劃》收官之年，教育部會同中組部、中央編辦、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部出臺了《關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》，把鄉村教師隊伍建設放在鄉村振興的宏觀戰略背景下進行統籌考慮，聚焦突出問題，大力推進鄉村教師隊伍建設高效率改革和高質量發展。隨著相關政策的密集出臺，農村教師隊伍的政策供給更加充足，政策體系趨向完善。在組合政策的推動下，我國農村教師補充渠道趨向多元、編制配置更加充足、待遇體系逐漸完善、發展機會不斷增加、榮譽制度初步形成。但是，在政策推行的過程中，建設維度不同步、部門之間不協調、推進進度不一致等問題仍然突出（劉善槐，2017）。

“十四五”時期是我國進一步推進教育精準扶貧、提升脫貧攻堅質量、實現全面小康社會向社會主義現代化邁進的關鍵時期。進入“十四五”，我國將開啟全面振興鄉村的新征程。作為農村教育的重中之重，農村教師隊伍建設在推進教育助力鄉村振興與鄉村振興服務教育振興的良性循環中發揮著關鍵作用。2021年，《中華人民共和國鄉村振興促進法》《教育部等四部門關于實現鞏固拓展教育脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》等文件對農村教育進行了戰略部署，明確了農村教師隊伍建設的重點任務。在鄉村振興的大背景下，面對新發展階段的新形勢和新挑戰，如何在當前的政策架構下規避執行陷阱，是保證農村教師隊伍建設政策精準落地的關鍵。本研究基于政策演進的邏輯，回顧和反思我國多年政策改革經驗與探索實踐，研判農村教師隊伍建設的政策理路，分析政策落實面臨的執行陷阱，以期為新階段農村教師建設改革提供新思路和新路徑。

二、數據與方法

本研究主體內容分析主要分為兩個部分：第一個部分是基于國家層面出臺的系列政策法規系統梳理我國農村教師隊伍建設的政策理路；第二個部分是基于課題組多次大規模調查獲取的地方政策文本和數據資料深入探討政策執行所面臨的現實困境。兩部分內容將共同為明確新階段農村教師隊伍建設的改革方向提供重要支撐。

在政策理路分析部分，我們按照“政策檢索與采集—政策篩選與編碼—政策分析”的基本步驟對政策文本進行計量分析。首先，課題組通過“北大法寶”和教育部官網兩個檢索平臺，以“教師”作為內容檢索詞檢索了1978年以來的所有中央法規和公開文件，經過對比和互相補充，并排除了會議通知、活動啟示、結果公示等不太相關的文件，初步下載了467份國家層面出臺的政策法規，作為最初分析樣本。其次，課題組運用Nvivo分析軟件，對467份政策法規進行內容篩選，以“中小學”或“初中”或“小學”或“義務教育”等表征義務教育階段的詞包和“農村”或“鄉村”或“山區”或“中西部”或“集中連片特困地區”或“三區三州”等表征農村地區的詞包進行交叉檢索，并人工核驗，最終篩選出提及農村教師隊伍建設的政策法規241份，確定為本研究政策理路分析部分最終樣本。此后，課題組按照逐級編碼的方式，運用詞頻分析、關鍵詞檢索等方法，對241份政策文件的發文階段、發文單位、政策目標、政策舉措等內容進行了特征提取和關聯分析，為系統梳理農村教師隊伍建設的政策理路提供思路（見表1）。最后，課題組運用Nvivo軟件，可視化地展現了編碼節點的結構關系和變化規律。

表1 “政策理路分析”部分內容編碼的檢索關鍵詞包

在政策執行陷阱分析部分，我們主要運用了調查法和歸納法。為了全面了解我國農村教師隊伍建設推行過程中各地的實施樣態和執行困境，課題組選取了近三年的多次調查數據進行整體分析，包括課題組于2018年4月、2019年6月、2019年11月、2020年7～10月和2021年6月等5次開展的實地調研和線上調研（詳見表2）。樣本涵蓋山東、福建、廣東、遼寧、山西、河南、陜西、江西、貴州、重慶、四川、湖南、湖北、安徽、甘肅、云南 、寧夏、廣西、吉林、江蘇、浙江、內蒙古、新疆、西藏、黑龍江、青海、河北等27個省份；數據類型包括教師問卷、校長問卷、訪談文本和地方政策資料。問卷數據的主要分析工具是Spss23.0，訪談和地方政策資料等文字材料的分析由Nvivo軟件和人工核驗完成。

表2 調查研究基本情況

三、農村教師隊伍建設的政策理路

農村教育的發展水平取決于師資配置、硬件設施和經費保障的整體水平、組合方式和作用機制。近年來，隨著我國經濟實力的增強，農村教育的硬件設施配置越來越完善，生均公用經費越來越充足，二者對促進農村教育發展的敏感度有所下降，而師資的關鍵作用越來越凸顯。經過多年探索，在農村教育發展整體規劃的框架下，農村教師隊伍建設的政策目標、政策理念、政策舉措發生了轉變，逐步形成了更加完善的政策體系。

（一）政策目標指向“高質量發展”

“建設一支什么樣的農村教師隊伍”是政策設計需要回應的首要問題。為了回應這一問題，需回答“發展什么樣的農村教育”。關于這個問題，國家在制定教育發展規劃時通常會明確定位。在不同的歷史階段，國家對農村教育的發展定位不同。因此，農村教師隊伍建設的政策目標具有階段性的特征。改革開放以來，我國農村教師隊伍建設的政策目標大體經歷過三個發展階段（見表3）。

表3 政策目標（部分重要文件）

第一個階段是建設一支合格穩定的教師隊伍。1978年以后，我國的教育事業逐漸恢復，全國急需快速補充一大批中小學教師。但合格教師極度缺乏，農村地區尤為突出。為了扭轉這一局面，教育部門對教師能力素質提升做出重要部署，以期建立一支合格的農村教師隊伍。1978年，教育部印發《關于加強和發展師范教育的意見》，提出“力爭三到五年內，使現有文化業務水平較低的中小學老師大多數達到中師、師專、師范院校畢業等相應學歷程度；且今后中小學教師按照相當學歷程度來補充”的目標和要求。此后，1980年的《中共中央 國務院關于普及小學教育若干問題的決定》、1983年的《中共中央 國務院關于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》和1986年的《關于中小學教師職務試行條例的實施意見》等文件均提出要“建立一支合格穩定的教師隊伍”。為了達成這一目標，提升學歷和保障待遇成為這一階段的重要政策議題。1993年，在“合格”和“穩定”的基礎上，國家開始關注教師隊伍的政治業務素質，并多次提出“政治素質良好”的目標要求。與此同時，為了加快推進素質教育，國家還重點強調了對骨干教師隊伍的支持和培養。

第二個階段是建設一支數量充足、結構合理的高素質教師隊伍。進入21世紀，我國城鎮化進程加速，城鄉教育格局發生劇烈變化。經歷大規模“撤點并校”后，城鄉教師隊伍在數量和專業水平等方面的差距開始凸顯。這一階段，國家更加重視農村教師的數量補充、素質提升和樹立“奉獻鄉村、扎根鄉村”的教育信念。 2001年，我國進入全面推進素質教育階段，《全國教育事業第十個五年計劃》把“基本形成適應素質教育需要的教師隊伍”和“建設一支數量適當、分布合理、結構優化、富有活力的高素質、專業化的中小學教師隊伍”列為階段目標；同年，國務院發布《關于基礎教育改革與發展的決定》，指出“建設一支高素質的教師隊伍是扎實推進素質教育的關鍵”。2003年以后，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》《人事部、教育部關于深化中小學人事制度改革的實施意見》以及《教育部2005年工作要點》等文件均提到，要大力提高教師隊伍素質，建設一支高素質的教師隊伍；與此同時，把教師隊伍的數量要求由“適當”轉變為“充足”。此后，《教育部關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》《教育部、財政部、人事部、中央編辦關于實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）的通知》等系列針對教師補充的政策陸續出臺，為豐富教師的類型和來源、確保農村教師隊伍的起點質量提供了政策基礎。

第三個階段是建設一支高質量的教師隊伍。隨著“兩基”目標的全面實現，我國教育發展進入新階段，農村教師隊伍建設有了更高要求。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》制定了“到2020年，基本實現教育現代化”的戰略目標。為了支撐這一目標，國家把“提升質量”作為新階段教育改革發展的核心任務，并提出“造就一支師德高尚、業務精湛、結構合理、充滿活力的高素質專業化教師隊伍；以農村教師為重點，提高中小學教師隊伍整體素質”。此后，農村教師隊伍建設得到前所未有的關注。2012年，《教育部、中央編辦、國家發展改革委、財政部人力資源社會保障部關于大力推進農村義務教育教師隊伍建設的意見》首次對農村教師隊伍建設的目標進行了明確，提出“到2020年，造就一支師德高尚、數量充足、配置均衡、城鄉一體、結構合理、樂教善教、穩定而充滿活力的高素質農村教師隊伍”。此后，國家又在2015年的《支持計劃》中提出“努力造就一支素質優良、甘于奉獻、扎根鄉村的教師隊伍”的工作目標。2020年，教育部等六部門聯合出臺《關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》，再一次對農村教師隊伍建設的目標進行了長遠規劃，提出“努力造就一支熱愛鄉村、數量充足、素質優良、充滿活力的鄉村教師隊伍”，完成了農村教師隊伍建設目標的有序銜接。至此，我國農村教師隊伍建設全面進入了高效率改革和高質量發展的新階段。

（二）政策理念凸顯“逆向補償”

農村教育并非是一個封閉的系統，教育要素能夠在城鄉、區域之間流動，并且農村教育的發展受諸多外部因素的影響。這也就意味著，在回答“如何建設農村教師隊伍”時必然涉及協調城鄉教育之間的關系和教育發展與外部條件之間的關系。農村地區的外部條件相對城市較為薄弱，農村教育內部不同學校的外部條件也存在差異。如何在政策設計時充分考慮這兩對關系將直接決定教師資源的分布格局，這主要體現在農村教師隊伍建設的政策理念上。為了避免部分地區農村教師隊伍建設因要素稟賦、經濟發展水平、地理環境、制度文化等比較劣勢累積導致發展循環滯后，形成“發展趨異”的馬太效應，我國長期堅持底線思維，在多個維度設定了“底線標準”。如以“生師比”限定農村教師編制配置標準的下限；對觸碰師德師風“紅線”的失范教師“零容忍”“一票否決”；明確義務教育教師的平均工資水平不低于當地公務員的平均工資水平等。這些基于“底線約束”的政策對約束部分地區的難作為或消極作為行為、保障農村教師隊伍的基本水平發揮了重要的托底作用。在此基礎上，為了彌補外部條件的劣勢性，增強農村教師崗位特別是偏遠鄉村學校教師崗位的競爭優勢，吸引和留住優秀教師，教育部門出臺了系列傾斜性政策，對農村教師施以正向激勵。這些政策充分體現了我國農村教師隊伍建設的“逆向補償”理念，補償方式通常包括三種類型：

第一，貨幣性補償。2013年，教育部和財政部聯合發文，決定在集中連片特困地區啟動實施鄉村教師生活補助政策，并按照“地方自主實施，中央綜合獎補”的方式予以資金獎補。政策實施至今，在中央獎補資金和集中連片特困地區的示范帶動下，鄉村教師生活補助政策覆蓋面由“連片地區特困縣”延伸至“非連片特困地區”，由“鄉村地區教師”擴展至“鄉鎮地區教師”，由“義務教育階段教師”擴大至“高中、幼兒園教師”（部分地區）；標準水平連年遞增，生活補助成為農村教師工資收入的重要增長點。與此同時，隨著鄉鎮工作補貼、交通補助（部分地區）等多類補助政策的組合疊加，農村地區已經基本形成了“學校越偏遠、條件越艱苦，補助越高”的積極差異化的農村教師待遇格局。調查顯示，2020年縣城小學教師人均月工資為3 144.55元，鄉鎮小學教師人均月工資為3 654.64元，村小和教學點教師人均月工資分別為3 680.02元和3 464.13元。隨著工作條件和生活質量的逐步改善，農村教師的崗位認同感明顯增強，進一步堅定了其熱愛鄉村、安心從教的激情和信念，促進了義務教育師資均衡。

第二，機會性補償。與教師待遇、名譽、地位密切相關的職稱制度，在很大程度上影響著教師群體的現實利益與價值訴求（凌宗偉，2014）。在崗位比例固定的情況下，農村教師與城市教師在發展平臺、發展機會上存在客觀差距，高級職稱崗位評聘難度大。為了提升農村教師高級職稱比例，許多地區對職稱評聘進行了改革，比如，對于達到一定教齡和專業素質條件的中級職稱教師直聘為高級教師。隨著2019年“三區三州”基層人才職稱評審“雙定向”和“單獨劃線”政策的示范實施，不少省份陸續建立地方農村中小學教師職稱評審“雙定向”制度；同時，2020年教育部等六部門在《關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》中強調繼續實施職稱評審“雙定向”制度。傾斜性的政策促進了城鄉教師發展機會的逆差序分布格局的形成，在很大程度上彌補了農村教師因客觀條件產生的心理落差。

第三，榮譽性補償。榮譽具有激勵教師熱愛并積極從事教育事業的重要作用（陳玉義、萬明鋼，2019）。2015年，《支持計劃》提出建立鄉村教師榮譽制度。按照政策要求，教育部、人社部分批次向鄉村從教滿30年的教師頒發榮譽證書，部分地區陸續建立了對在鄉村長期從教的教師予以評先評優傾斜、榮譽稱號、文化場所優惠、教師療養和外出考察等多種形式的獎勵表彰制度。與此同時，由社會力量參與設立的鄉村教師獎項逐年增加；各類媒體對農村教師正面事跡的宣傳推介力度不斷加大。鄉村教師榮譽制度的建立健全進一步提高了鄉村教師的社會聲望，增強了尊師重教的社會氛圍。

（三）政策舉措注重“整體協同”

“如何設計支撐政策目標的舉措”是構建政策體系的核心問題。改革開放后，按照“補齊短板”和“重點突破”的政策思維，教育部門出臺了眾多專項政策。但是，教師隊伍建設是一項整體性的任務，各個建設維度之間存在交互影響，忽視建設維度之間的關聯將難以達到預期的效果。2012年以后，為了協同推進農村教師隊伍建設，相關部門按照系統性的政策思維對已有政策進行整合，形成了《支持計劃》《中共中央辦公廳關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》《教育部等六部門關于加強新時代高校教師隊伍建設改革的指導意見》等組合式政策文件。（見圖1）

圖1 改革開放以來農村教師隊伍建設維度①主要政策文件分布圖

組合式政策有效關聯了農村教師隊伍建設的目標結構與政策舉措，為系統推進農村教師隊伍建設提供有力的支撐。例如，為了確保農村教師數量充足，相關政策要求編制配置要向鄉村學校特別是村校和教學點傾斜，以增加鄉村學校的編制供給；鼓勵地方通過特崗計劃、定向培養、城鎮優秀教師支教走教、縣管校聘等方式擴大農村教師增量，優化存量，以提升農村教師資源的使用效益；強調提高農村教師生活待遇、保障落實工資待遇政策、職稱評聘向鄉村傾斜，以增強農村教師的崗位吸引力。為了確保農村教師素質優良，相關政策把師德建設列為首要任務，從健全政治理論學習制度、加強黨建、落實師德建設長效機制等方面提升思想政治素質和師德水平；重視提升農村教師的業務能力，提出通過增加培訓學時、擴大培訓覆蓋面、豐富培訓內容、增強培訓針對性和時效性等具體措施來實現目標。為了確保農村教師隊伍穩定，相關政策分別通過完善待遇體系來提升農村教師的獲得感；通過提升能力素質、構建合理的晉升平臺、改進職稱評價方式等來強化農村教師的認同感；通過榮譽表彰、營造尊師重教的社會氛圍來增強農村教師的榮譽感，使農村教師能在鄉村學校安心從教、樂于從教。

從政策的具體內容來看，各建設維度在政策文件中的分布更加均衡（見圖2）；政策舉措的“鄉村特質”更加凸顯。

圖2 各階段農村教師隊伍建設文件數量

師德建設的強化方式由“職業要求”上升至“道德規范”。1984年，教育部、全國教育工會頒發《中小學教師職業道德要求（試行草案）》，對教師的職業道德列出了六點要求。此后，“職業道德”和“師德”成為各類教師隊伍建設政策文件的高頻詞。2005年，《教育部關于進一步加強和改進師德建設的意見》提出，把師德建設擺在教師工作的首位，從教育、宣傳、考核、制度建設等方面加強師德建設。在此基礎上，2013年《教育部關于建立健全中小學師德建設長效機制的意見》把監督與獎懲納入師德建設內容。2015年，《支持計劃》再次強調提升思想政治素質和師德水平的重要性，提出要落實師德建設長效機制。2020年，《教育部等六部門關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》進一步完善了師德師風建設機制，把農村教師的鄉村社會實踐參與和鄉村教育情懷培育等內容納入師德師風建設要點。

補充方式由“多元擴充”兼顧“精準高效”。1996年，《關于師范教育改革和發展的若干意見》指出，要在一定范圍內試行師范畢業生在教育系統內雙向選擇的就業辦法。此后，師范生就業方式發生轉變，由“統包統分”轉變為“雙向選擇，自由擇業”。農村教師補充成為教師隊伍建設的重要問題，自由招聘成為農村教師補充的主要方式。隨后，《農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃實施方案》《關于組織開展高校畢業生到農村基層從事支教、支農、支醫和扶貧工作的通知》《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》和《教育部關于進一步做好中小學教師補充工作的通知》等文件陸續出臺，多元化的補充格局初步形成。為了提高農村教師補充的有效性，國家不斷調整和完善現有政策，鼓勵地方因地制宜，選擇適用于地方發展環境的補充方式。2018年，《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》進一步明確了“縣管校聘”、農村教師特崗計劃、地方定向培養、銀齡講學計劃等農村教師重要補充渠道的改革方向，更加注重農村教師補充的精準高效。2020年《教育部等六部門關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》再次提出要結合鄉村教育需要，探索建立多渠道并舉、多層次人員踴躍到鄉村從教、支教的格局。隨著各項教師補充政策的出臺，農村教師的多元、精準補充格局已基本形成，改善了鄉村偏遠地區師資配置水平。

編制標準由“城鄉倒掛”轉變為“向鄉村傾斜”。1984年，《教育部關于中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準的意見》發布，要求城鎮和農村采用班師比配置教師，且城鎮學校的班師比高于農村。2001年，《中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見》改變班師比配置理念，提出按照生師比來配置教師，標準依城市、縣鎮和農村遞減。由于農村學校分散、規模小、學生結構復雜多樣，按照這種配置標準，農村教師編制數量遠遠低于實際所需，教師緊缺問題嚴重。為了緩解這一局面，2014年，《中央編辦、教育部、財政部關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》提出統一城鄉編制標準，并對規模較小的村小和教學點適當傾斜，按照生師比和班師比相結合的方式核定教職工編制。此后，農村教師編制總量有所增加，教師供需矛盾得以緩解。2015年以后，《支持計劃》《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》《國務院辦公廳關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》等文件再一次強調了這一標準，并提出通過調劑編制、加強人員配備等方式進一步向人口稀少的教學點、村小學傾斜。2020年，《教育部等六部門關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》進一步創新農村教師編制配備，明確提出可以對民族地區、寄宿制、承擔較多教學點管理任務的鄉村學校，按比例核增編制，鼓勵地方通過建立教師跨學科、跨學段轉崗機制、教師資源共享等方式提升教師編制使用效益，農村教師編制配置水平再次提升。

教師待遇由體現“自然落差”過渡到“積極差異”。盡管《教師法》《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》《中小學貫徹＜事業單位工作人員收入分配制度改革方案〉的實施意見》等多份文件表示收入分配要向農村學校教師傾斜，義務教育學校教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平。但受外部不利條件的影響，農村教師的綜合待遇與區域內城鎮教師和公務員相比始終處于劣勢。為了改善農村教師的待遇情況，提高農村教師的崗位吸引力，國家陸續啟動實施多項針對農村教師的津貼政策；并一再強調“確保義務教育教師工資收入水平不低于或高于當地公務員工資收入水平”。其中，鄉村教師生活補助和鄉鎮工作補貼是農村教師工資收入的有力增長點。2013年和2015年，我國開始在集中連片特困地區和鄉鎮機關事業單位分別啟動實施鄉村教師生活補助政策和鄉鎮工作補貼。在中央政策的引領帶動下，不少地區自主“提標擴面”，農村教師的工資收入明顯提高。2018年，《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》首次將義務教育教師與公務員薪酬比較的標準從“平均工資水平”調整為“平均工資收入水平”，進一步提高了教師的整體工資收入水平。2020年，《教育部等六部門關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》再一次強調了這些標準，并對鄉村教師的績效工資分配、住房保障、醫療救助、身心健康等其他待遇進行完善和補充；與此同時，文件特別提出，開展多種形式的鄉村教師慰問活動、增加鄉村教師參與教育事項決策和鄉村治理的機會，以進一步提高鄉村教師的社會地位。

職稱評聘由“指標傾斜”完善為“體現實績”。2003年，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》提出，適當提高鄉村中小學中、高級教師職務崗位比例。此后，在各項政策文件中，指標向鄉村特別是艱苦偏遠鄉村地區傾斜一直被強調。2015年，《支持計劃》取消了鄉村教師評聘職稱（職務）的論文、外語等硬性要求，使鄉村教師的教育貢獻和工作業績得到更高體現，鄉村教師職稱（職務）評聘制度進一步完善；同年，《人社部關于深化中小學教師職稱制度改革的指導意見》再次強調，中小學教師專業技術水平的具體評價標準要綜合考慮鄉村小學和教學點實際，對農村教師予以傾斜。2019年，人社部在“三區三州”等深度貧困地區基層專業技術人才職稱實施“定向評價、定向使用”政策，以單獨評審、單列指標、單獨確定通過率、評審結果定向在基層使用等方式加大對農村中小學教師職稱評審的傾斜力度。該政策隨后在多地鋪開，取得了良好的政策效果。2020年，《教育部等六部門關于加強新時代鄉村教師隊伍的意見》再次強調放寬鄉村中小學教師職稱評審的學歷要求，取消論文、職稱外語和計算機應用能力要求，提高教育教學實績的評價權重；并實行鄉村教師和城鎮教師分開評審。

教師交流由“單向支援”逐漸轉向“雙向互動”。2003年，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》提出，要建立城鎮教師到農村或薄弱學校任教服務期制度，教師交流定位于城鎮教師對農村教育的單向支援。2010年以后，教師交流已被放在促進區域教師資源均衡配置的視角下進行統籌考慮，突破了原有的二元結構思維，交流方式變成區域性的交流輪崗。2014年，《教育部關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》明確指出，各地要建立和不斷完善義務教育校長教師交流輪崗制度，推進校長教師優質資源的合理配置。此后，《支持計劃》《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》《教育部等六部門關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》等文件陸續補充創新教師交流的途徑與方式，并要求城鎮學校專設鄉村教師入校交流鍛煉崗位，以助力地方推動城鄉師資一體化流動。

能力提升實現了“達標”到“培優”再到“全員提質”的跨越。作為素質提升的重要方式，教師培訓歷來備受重視。1986年，《國家教育委員會關于加強在職中小學教師培訓工作的意見》提出，對培訓的主要目標定位于使現有不具備合格學歷或不勝任教學的教師，絕大多數能夠勝任教學工作，并取得考核合格證書或合格學歷。隨著中小學教師整體水平的提升，培訓的目標也發生了變化。1999年，《中小學教師繼續教育規定》指出，中小學在職教師培訓是為提高思想政治素質和業務素質進行的培訓。從2001年開始，培訓的重點對象放在中小學骨干教師。2011年，培訓的對象已變成全員教師。同時，培訓層次在逐漸提高，培訓方式更加多樣，培訓針對性在增強。2015年，《支持計劃》對全體鄉村教師校長提出進行360學時培訓的階段性要求，并把鄉村教師培訓納入基本公共服務體系。2020年，《教育部等六部門關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》對鄉村教師的專業發展體系、外出研修學習機會以及新技術助推鄉村教師專業成長等方面內容進行了規定，并提出按照鄉村教師的實際需求改進培訓內容和方式。鄉村教師培訓體系的不斷完善進一步體現了精準高質提升教師素質能力的重要性。

榮譽制度經歷了從“初步探索”到“系統建設”的過程。關于教師長期在鄉村從教的榮譽制度最早僅在部分政策文件中略有體現。1984年，《全國職工教育管理委員會、國家經委關于加強職工培訓、提高職工隊伍素質的意見》指出“要大力表彰優秀的職工教師和教育管理干部，鼓勵他們終身從事職工教育事業”。2005年，《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》提及，要逐步提高農村中小學教師在表彰獎勵中的比例。2012年，教育部、中央編辦等五部門聯合發布《關于大力推進農村義務教育教師隊伍建設的意見》，提出“大力表彰在農村從教的優秀教師”。直到2015年，《支持計劃》首次明確了要建立農村教師榮譽制度，對在鄉村學校從教30年以上的教師頒發榮譽證書，并對農村教師堅守崗位、默默奉獻的崇高精神進行廣泛宣傳，以營造尊師重教的濃厚氛圍。此后，關于農村教師隊伍建設的政策文件又多次重申建設和完善榮譽制度，以進一步提升農村教師的社會聲望。

四、農村教師隊伍建設的政策執行陷阱

政策目標的實現依賴于強有力的政策執行。一旦政策發布，國家相關部門以強制性制度變遷的邏輯，按照“逐級傳導、統籌分工、層層細化”的路徑來推行政策。在這一過程中，地方政府作為政策的執行主體有很大的空間對政策進行創造性再設計（王家峰，2009）。再設計后的政策能否有效嵌入地方制度環境，組織結構中的相關主體能否形成良性的激勵相容關系，是政策表達最終能否轉化為“政策紅利”的關鍵。現實中，政策執行各主體間存在信息不對稱、理念不一致或立場有差異等情況，致使政策體系難與地方實際契合，進而影響政策執行效果。表面上看，各執行主體的決策是按照自身的行政邏輯，在其自由裁量權限范圍內合理合規做出的。這種行為并不能成為教育督導的問責理由。在當前的制度安排下，相關主體無需承擔行政責任。政策執行陷入“合乎不同主體的決策理性”但“偏離政策的設計初衷”的尷尬境地。對于這種國家政策嵌入地方制度背景產生的困境，可稱之為執行陷阱。調查發現，受府際間政策的權責邊界不清、教育部門財權事權不對等、教師主體角色缺位等因素影響，我國農村教師隊伍建設的政策執行易陷入“地方政府機會主義行為”“教育部門權力中空”“政策空轉”等多重陷阱，進而導致政策失靈或低效。

（一）多重委托代理關系下府際間權責邊界不清，引發地方政府機會主義行為

農村教師隊伍建設政策涉及諸多主體，主體之間存在多重委托代理關系。政策執行過程中，這些委托代理關系打破了地方原有的組織結構，使得組織內部的權責關系發生變化。在無法完全掌握地方所有信息的情況下，國家在制定政策時把設計的部分權利讓渡給地方政府。按照“自上而下、逐級傳導”的行政秩序，被讓渡的這部分權利的再分配權概以“統籌”的名義賦予地方政府，也即各級政府間權責關系并未清晰界定。這種模糊化的責任邊界恰好給地方政府的機會主義行為提供了便利。地方政府有著很大的機動與空間來選擇性地制定地方政策與執行中央政策（沈永東、祝子航、楊鳴宇，2018）。部分政府為追求績效最大化，將可能利用其作為規則制度主要提供者的主體地位、區域調控的壟斷權力和信息掌握的相對優勢，采取機會主義行為（劉泰洪，2008；梅立潤，2018）。在農村教師隊伍建設中，常見的地方政府機會主義行為包括三類：

第一，“避責”行為。在屬地管理制度下，上級政府掌握了對下級政府督導問責的權利，下級政府在其轄區內擁有較大自由裁量權（田先紅，2021）。面對中央政府下達的諸多任務，省級政府基于自利考量或問責壓力，總是利用其優先選擇權和行政分配權將部分政績不顯或難度較大的任務轉移給市縣級政府，以分散其自身壓力。農村教師隊伍建設是一類成本高、周期長且見效慢的工程，省級政府的“避責”軌跡在其諸多環節可循。其中，最為明顯的是財政壓力的下移。在鄉村教師生活補助、鄉村中小學首席教師崗位計劃等多項政策的實施中，省級政府并未發揮其經費統籌的作用，為經濟薄弱的山區縣、偏遠縣分擔大部分的財政壓力，有些地區甚至把經費籌集的責任全部壓給縣級政府。調查顯示，西部某省2019年有4縣區生活補助資金本級財政投入占比超90%，10縣區縣本級財政投入占比超80%，12縣區超70%，35縣區超50%。在此情況下，部分縣級政府不得不“鋌而走險”，通過擠占其他教育支出、降低政策水平或延遲政策實施等方式完成相應任務，由此造成政策執行阻滯、扭曲或低效。

第二，“附和”行為。由于目前中國政府官員的人事任免體制仍是一種對上負責的“官僚控制”體制，下級政府在政策執行時總是以上級指令為主，表現出一種討好取巧的代理人機會主義傾向（夏雪，2009）。這種“附和”行為雖然能為地方政府規避問責風險，但易違背地方實際，削弱政策效果，甚至產生強烈的負外部性。以2015年實施的“高級職稱的女性專業技術人員年滿六十周歲退休”政策為例。按照國家文件內容，滿足條件的人員“如本人申請，可在年滿五十五周歲時自愿退休”。部分地區在執行該政策時，并未真正從地方實際出發，僅僅把國家政策簡單解讀為“高級職稱女教師六十周歲退休”。 部分地區即使意識到自身地域環境可能并不適合該政策完全參照執行，為了避免不必要的矛盾，仍然“附和”執行。這種“上下一般粗”的執行行為給部分地區的農村教師隊伍建設帶來諸多負面影響。調查顯示，該政策實施后，許多人口外流、老齡化嚴重、經濟發展相對滯后地區的教師老齡化問題進一步加劇，部分“延遲退休”女教師“占編占崗”卻勝任力差或工作態度消極，嚴重影響農村年輕教師的工作積極性，阻礙農村教育質量提升。

第三，“替代”行為。地方政府的“替代”行為往往以目標轉移為手段，通過任務整合或削弱對標績效的方式實現自身任務的達標。農村教師作為事業單位人員，在政策上除了享受作為教育系統工作人員的紅利，同時享受適應于事業單位工作人員的其他政策紅利。對于這些政策的關系，政策中并未有統一明確的說法，這便為地方政府的“替代”執行行為提供了空間。以鄉村教師生活補助政策和鄉鎮工作補貼為例，在兩項政策的具體落實中，部分地區名義上將政策予以合并，實則以“就高不就低”的方式只執行了其中一項政策，由此削弱了政策的綜合效力。與之類似，2020年，面對督導部門對“教師工資收入水平不低于或高于公務員工資收入水平”這項工作落實情況的強力審查，部分地區利用“教師”作為督導主體對象的視角缺陷，直接以降低公務員平均工資水平的方式達到督導標準，教師的工資收入水平并未得到實質上的提高。

（二）條塊分割的管理體制下教育部門財權事權不對等，陷入教育資源統籌困境

農村教師隊伍建設是一項系統工程，需要多部門協同發力。雖然財政、人事、編辦等部門參與制定鄉村教師隊伍建設政策，但并不是政策直接制定主體，而是在教育部頒發政策基礎上的“間接性協同”（李玲、李偉，2020）。受制于我國高度集權的垂直政治體制和財政分權的地方績效體制，我國現行教育管理體制具有多頭管理、層級傳導的“壓力型”行政特征，呈現典型的條塊分割的特點。教育行政機構設置和機構內部的事業安排，體現了教育系統內這一“條”線的配置權力；而使地方教育組織運轉和政策執行所需要的財力資源、人力資源，則是由地方政府統籌各“塊”所決定的（劉亞榮、陳粵秀、黃永軍等，2007）。條條的縱向權利分配和塊塊的平行利益博弈使得教育部門陷入“有限權力和無限責任”的矛盾局面。具體而言，教育部門作為直管教育的責任主體，是農村教師隊伍建設各項任務的實際執行者。但是，農村教師隊伍建設需要編制、經費等多種教育資源支撐，而這些教育資源的分配權并不掌握在教育部門手中。掌握教育資源的人社、編辦和財政等相關部門往往只遵照其垂直上級部門的指令行事，在無更高層級統籌部門的情況下，作為平行平級部門的教育部門，實際上并無統籌協調其他部門的權利。在“以縣為主”的體制下，縣級教育部門“支配”教育資源的能力則更為有限。財權和事權的不對等使得教育部門陷入“權力中空”的尷尬局面，很難及時籌集到充足的教育資源，影響農村教師隊伍建設的多個環節。

第一，編制供給不足限制農村教師補充。作為事業單位的重要組成部分，教育部門與其他事業單位共享編制“總盤子”，農村教師補充規模也因而受限于編制部門核定的教師編制數。在財政供養人員總量控制的政策要求下，教育部門和編制部門的博弈屬于零和博弈，教師編制增加必將帶來其他事業單位編制總量的減少。在此情況下，編制部門對于編制的分配和使用總是異常謹慎。即使國家多次提出要優先保障教育系統的編制，在編制總量緊縮的限制下，處于弱勢地位的教育部門能夠爭取到的編制數量依然十分有限。此外，按照當前的編制標準，我國大部分農村地區已經處于超編狀態。某些地區只能基于原有標準維持各部門編制總額，按照“退一補一”甚至“退三進一”的方式維持編制平衡。隨著人口的劇烈變動和教育系統內部的深層次變革，教師的編制供給不足問題將更加突出（劉善槐、朱秀紅、李畇赟，2019）。這種情況下，教育部門難以做到編制分配切實向人口稀少的教學點、村小傾斜。作為農村教師補充的重要依據，編制供給不足將嚴重限制農村學校補充教師。部分地區由此產生大量農村臨聘教師。由于缺乏規范的管理制度，這些農村臨聘教師的待遇和質量難以保證。

第二，跨區調配滯后加劇師資供需矛盾。我國正處于快速城鎮化的關鍵時期，農村人口梯次向城流動的趨勢在很長一段時間內并不會得到消減，城鄉學齡人口分布格局持續變化。在農村師資供給有限的條件下，以跨區調配促進師資“二次配置”成為緩解師資供需矛盾的必要途徑。相對固化的教育管理體制障礙使屬地內教育資源調配不充分、不及時、不合理（劉善槐、王爽，2019）。受編辦、人社等相關部門權力的限制，教師的跨區調配面臨諸多制度壁壘，使得我國師資調配速度總是滯后于學齡人口流動速度。這種滯后性將進一步加劇城鄉師資供需失配現象。一方面，城鎮地區涌入大量隨遷子女，師資和經費供給壓力加大。另一方面，學齡人口迅速流失和留守兒童大量存在，農村地區出現教師總量過剩但寄宿制學校生活教師和鄉村留守兒童關愛教師緊缺的結構性矛盾。

第三，經費統籌困難阻礙教師待遇提升。由于教育部門所能爭取到的經費有限，部分地區農村教師生活待遇水平不高且難以大幅提升。調查顯示，2021年仍有部分農村教師平均實發工資和生活補助水平與其期望水平尚存在較大差距；大部分教師表示近三年的工資收入無明顯變化，有46.7%的教師表示工資雖有上漲但漲幅較小；且農村教師普遍對其目前的工資收入和津補貼水平滿意度較低。

（三）控制博弈成本視角下教師主體角色缺位，易造成“政策空轉”

鄉村教師對政策的感知和態度既是檢驗政策效益與效力的試金石，又兼具制約政策制定者的信心和政策執行力的內外雙因素特點（劉毅瑋、張云晶、封文波，2020）。政策對象的信息供給能夠降低政策實施中的信息不確定風險，提高政策實效。然而實踐中，相對于地方政策的制定者和執行者在政策推行中所占據的主導地位，作為政策對象，農村教師的主體性并未得到充分彰顯。為了避免與教師需求沖突陷入“討價還價”從而產生博弈成本（如經濟成本和時間成本等），部分地方政府有意識的降低教師的參與度。在政策的地方化制定和執行過程中，農村教師的訴求未能得到充分表達，導致政策供給與教師需求不匹配，從而形成“政策空轉”。

第一，強制性的行政手段忽視教師主體參與意愿，政策執行遭遇目標群體“軟抵抗”。以教師交流政策為例，基于政績競爭、優質資源保護等利益考量，政策相關主體存在明顯目標沖突。這決定了教師交流的推行是一個需要持續博弈互動和利益轉換以達成各方主體利益平衡的過程。而權力的層級關系最終形成了以政府為主導的強制性推行邏輯，處于權力劣勢的學校和教師僅僅被當成政策的服從者。這種推行方式忽視了教師的利益訴求和主體意愿，導致教師交流面臨執行梗阻。調查發現，部分學校為完成教育部門下達的硬性指標，無視“派選優秀教師進行交流”的政策要求，以“末位淘汰”的方式選擇教師交流人選，未能達到均衡師資配置的目的；部分教師在相關部門或學校的強制推動下參與交流，但家庭和子女的照顧需求、交流帶來的交通和住宿問題以及交流結束后的安置問題等使參與交流的教師存在“抵觸情緒”，在交流學校消極應對工作，未能充分提高農村教育教學質量。

第二，實施方案不吻合教師期待，政策效果打折扣。在政策執行的過程中，地方教育部門通過政策方案對政策進行細化和再設計。現實中，許多地區的政策制定者并未提前對教師進行充分調研，政策方案偏離教師的政策期待，從而影響了政策的實施效果。調查顯示，2018年，有83.36%、80.33%、79.66%、77.51%、75.13%的鄉村教師認可組織教師休養、子女教育優惠、進行物質獎勵、免費或優惠進入博物館等文化場所和評先評優傾斜，但實踐中采用這些形式的地區并不多；縣城教師到鄉鎮學校、村小和教學點交流的期望月補助平均為1 310.20元、1 516.96元和1 560.88元，但當前許多地方的交流補助水平偏低，標準未體現出梯次差異性；分別有80.61%、90.58%、88.96%和81.61%的鄉村教師認為管理能力、心理健康教育、法治教育、教育科研能力很重要，但參加的相關培訓比例僅為17.01%、33.69%、34.85%和31.93%；部分地區的實施方式過于簡單，忽視了農村教師的主觀感受，如有的地區通過郵寄或讓教師自取的方式發放榮譽證書，農村教師未能產生充分的榮譽體驗。

五、農村教師隊伍建設的改革邏輯

“十四五”后，隨著鄉村振興戰略進入全面推進的關鍵階段，師資對農村教育發展的促進作用將更加顯著。在當前的政策架構下，如何合理規避執行陷阱，充分釋放政策效能，是促進農村教師隊伍高質量發展以助力教育振興鄉村的關鍵。為此，應完善政策的頂層分類設計，優化政策運轉的制度環境，并健全政策的持續性評估反饋機制，實現政策體系與地方實際耦合協調。

（一）分層分類設計政策，提高政策的適切性和精準度

受客觀條件、教育生態等因素影響，各地區農村教師隊伍建設水平不同，面臨的壓力和困難也不同。因此，農村教師隊伍建設的政策體系構建應在保持整體性和綜合性的基礎上，關注地區差異。

第一，客觀分析農村教師隊伍建設的外部形勢。一是準確預測學齡人口變動趨勢及其教育需求。新型城鎮化的快速推進和生育政策的不斷調整使我國學齡人口劇烈變動，給教師資源的配置格局帶來巨大改變。為了避免師資供需矛盾，應加強對學齡人口的動態監測和規模預測，并按照科學化標準測算教師未來需求。二是客觀評估地方政府的財政能力。省級政府應加強科學研究，建立地方公共事務財政負擔能力的評估指標體系，系統評估省域內各級政府的財政能力及推進農村教師隊伍建設面臨的財政壓力，為明確調節各級政府的權責關系提供參考。

第二，準確研判各地農村教師隊伍的整體建設水平。首先，構建農村教師隊伍建設發展評估指標體系，判斷農村教師隊伍的建設狀況、突出問題和薄弱環節，明確下一階段的建設重點和難點。其次，對各地的基本狀況和突出問題進行系統歸納并分區分類，為構建科學分類的政策體系提供基礎性判斷和事實性證據。

第三，科學設計農村教師隊伍建設的分類政策體系。政策設計應充分考慮區域特點，根據農村教師發展實際，緊扣主要矛盾和短板弱項，進行有針對性的分類設計，使各地農村教師隊伍平衡發展。一是分層設計政策。明確各級政府的政策分工和權責關系能夠最大限度激發政策的組合交互效應，提高政策的推行效率。為此，應進一步理順國家政策和地方政策的關系，厘清各級政府的主體責任。其中，國家政策應有效銜接國家重大戰略需求，強化頂層系統設計，明確各建設維度的底線標準和彈性空間，建立以地方財政負擔為主要依據的多級財政分擔機制；省級政府應遵循國家政策導向，建立突破底線標準的地方政策目標體系，細化政策舉措并組織協調各相關部門配合教育部門完成配套資源統籌事宜；縣級政府應進一步細化政策實施方案，強化方案的正向激勵，基于對農村地區客觀環境的分類采用積極差異化的舉措，使政策在均衡農村地區教師資源配置上發揮重要的杠桿作用。二是對政策進行地區分類設計。新階段我國農村教師隊伍建設的區域性特質會更加凸顯。鑒于這種不平衡發展的現實樣態，國家應基于各地區的基礎水平和政策潛力，對不同地區農村教師隊伍建設的階段目標和重點任務進行分類解構，并建立不同重心的資源統籌機制。對于中部地區、東北地區等整體發展滯后地區，應提高教育資源統籌重心，著力解決中部“塌陷”、東北“低迷”等問題；對東部地區建設水平較高、改革環境較為成熟的地區，應給予充分的地方自主權，鼓勵地方大膽創新，探索出更多有效路徑和實踐經驗，為推動同類型地區農村教師隊伍建設提供更多樣板典型。

（二）優化制度環境，提升政策的運轉效率

為了提升農村教師隊伍建設的運轉效率，應營造友好的制度環境。這需要推動體制機制的綜合改革，使相關組織能夠形成激勵相容的動力關系。

第一，健全上下一體的聯動機制。政策落實過程是一個多層級主體雙向互動的過程，強調信息的互通與交換。為避免因信息不對稱引發政策執行風險，應建立健全上下一體的多層級主體聯動機制。在自上而下的垂直傳導機制中，上級主體應組織相關部門通過發布會、報告、新聞報道等多種途徑對政策進行詳細解讀和正面宣傳，提高下級主體的政策知曉、理解和認同水平；同時，完善政策的“自下而上”傳遞機制，關注下級政府和目標對象的政策訴求和政策反應，提高農村教師的參與度，了解其合理訴求及政策期待，以進一步提升政策效果。

第二，完善跨部門的橫向協調機制。資源統籌是農村教師隊伍建設中至關重要的環節，它直接關乎農村教師隊伍建設能否順利推進，并對建設水平產生決定性影響。這個過程涉及教育、發改、財政、人社、編辦等多部門，需要協同治理。為此，應推進“一把手”負責制，以確保政策有效落地。一是明確教育部門牽頭、其他部門協助管理的橫向部門協調關系。其中，教育部門負責農村教師隊伍建設的統籌管理、規劃和指導；相關部門協助配合管理教師流動、編制調配、待遇保障等多方面工作。二是加強教育部門隊伍建設，提升教育部門管理人員的工作質量和工作效率。一方面，嚴格把控教育局以及分管教育的縣級政府管理者的準入標準，進一步提高教育管理崗位與準入人員的能力適配度；另一方面，加強專業培訓，提高教師管理隊伍的專業能力和素質水平。三是強化教育督導，把農村教師隊伍建設納入各部門績效考核體系，建立問責機制，以提高各部門的主體意識，進而壓實政策責任。

第三，建立“政府—學校—社區”的管理協同機制。隨著鄉村振興戰略的深入推進，農村教師與農村社區的互動依存關系愈加凸顯：一方面，農村教師作為農村社區文化建設的中堅力量，應發揮新鄉賢的示范引領作用，承擔公共教育服務的基本職責；另一方面，農村社區作為農村教師工作生活的重要場域，成為塑造農村教師職業風氣和職業角色的重要變量。基于此，應依托農村社區力量，積極構建“政府—學校—社區”三位一體的管理協同機制，形成多主體聯動共同支持農村教師發展的良好局面。一是充分利用農村社區的閑置場地和實踐區域，建立農村教師發展的社區文化中心和教育實踐基地，為農村教師專業成長和交流搭建平臺。二是加強農村教師與農村社區的聯結關系，提高農村教師參與農村社區治理的機會和動力；以學校為紐帶，通過家校社合作引導農村家長、社區人員正確認識農村教師對改變、塑造農村學生的重要積極作用。三是打通農村社區與農村教育的空間區隔，整合基層政府、學校、社區等多方力量為農村教師隊伍建設提供資源和條件支撐，創設積極溫馨的政策環境。

（三）健全評估反饋機制，促進政策有效銜接

教育政策效果評估是確定教育政策走向的重要基礎（黃明東、陳越、姚宇華，2016）。農村教師隊伍建設政策的階段性特征為政策評估優化提供了空間。當前，政策的制定和執行環節被普遍關注，政策效果的科學評估卻容易忽視，難以實現不同階段政策的良性銜接和持續推進。基于此，應加強對政策的評估反饋，為進一步政策優化提供依據。

第一，建立科學有效的政策評估制度。把教育政策評估作為一項經常性的制度納入政府的工作日程，是消除政策評估形式化、隨意化的有效途徑（白貝邇、司曉宏，2016）。這將包括三個層面：一是評估主體的專業化。在逐漸強調開放共治的教育治理現代化背下，吸納政策制定者、執行者、學者、公眾等多元主體參與政策評估成為必然趨勢。為避免多元主體因專業能力不統一造成互相干擾和成本損耗，應建立規范的評估組織制度，形成多元主體平等交流、信息共享的互動機制。同時，加強對評估主體的資格審查和能力培訓，提升相關主體的專業判斷水平。二是評估方法的科學化。科學的評估方法應注重規范性、客觀性和價值性。應重視評估工作的程序化建設，加強評估方法的理論研究和技術改進，提升政策評估效果。三是評估內容的精準化。政策評估不僅要客觀反映政策落實情況，也應充分反映相關利益主體需求滿足情況，特別是教育部門、農村教師等弱勢利益主體的價值關照。這需要基于事實判斷和價值判斷的有效結合。其中，事實判斷要求政策評估的指標體系應包括對標政策目標落實情況的“實然”性實施指標；價值判斷要求政策評估應系統關注政策相關主體尤其是農村教師的政策反應，包括對政策的滿意程度和評價體驗等。此外，政策評估主體應厘清政策的外在形式與內在追求。農村教師隊伍建設的政策體系列舉了各種政策舉措的實現方式，這些實現方式并不能完全代表各舉措的內在追求。也即政策評估應回歸政策舉措的本質追求，避免因過度注重形式上的完成而忽視政策的深刻內涵判斷。如發放榮譽證書、物質獎勵等榮譽方式的落實并不意味著榮譽制度的建成，是否構建了榮譽制度應以社會氛圍和農村教師的職業認同作為判斷依據。

第二，完善評估結果的分析、反饋與跟蹤機制。政策評估最重要的環節并不是評估過程本身，而是對評估結果的分析和反饋。諸多研究表明，評估結果不被重視、缺乏及時的反饋調整機制和過錯追責機制是當前政策評估制度面臨的普遍性問題（黃明東、陳越、姚宇華，2016；蔡劍橋，2017）。為保證政策評估發揮持續性效應，應重視對政策評估結果的有效運用。一是加強對政策評估結果的科學分析。評估結果分析是一項對分析人員的專業性和技術性要求較高的活動。為保證評估結果分析的準確性和有效性，應聘請專業的技術人員或智囊團隊主導結果分析，輔以其他相關主體參與，以保持公正性。二是建立政策評估結果的公開反饋制度。政策評估結果報告不應只對政府公開，作為利益相關者的農村教師、學生、家長等應享有知情權。為此，應建立政策評估結果的公開反饋制度，通過政務公開、網絡發布等多種方式公布政策的評估結果報告，增強多方主體對政策的關注以及責任主體的激勵和監督。此外，相關部門應善用評估結果，對政策履職和政策效果好的責任主體予以表揚和正面宣傳，對評估效果不佳的地區提出整改建議，推進評估結果的實際效用轉換。三是完善評估結果的持續追蹤機制。為充分發揮政策評估的持續性作用，提高政策評估實效，應持續跟蹤政策問責主體的整改工作落實情況，并對整改后的地區進行二次評估，避免政策整改形式化。