政策分析人員的問題構建能力與素養研究

摘要：政策問題的構建是政策分析的中心導向，為了探尋政策分析人員在政策問題構建過程中“尋錯了路”的根源，進一步提升其正確界定元問題的能力與素養，文章以正確界定“問題的問題”為視角，分析元問題界定的復雜性、犯“第三類錯誤”的原因、基于正確問題“對癥下藥”地提出解決方案等。

關鍵詞：政策分析人員;政策問題構建;元問題

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1004-9436（2022）06-0-04

1 研究問題的提出

政策分析需要政策分析人員或政策分析者依據一定的政策理論與專業知識，運用各種方法與技術，達到幫助政策制定者制定和修繕政策或是根據自我需求熟知政策內容、明晰政策邏輯的目的。對政策問題或社會問題的建構是政策分析的第一個步驟，也是整個政策分析過程的中心導向。可以說，在這一重大問題上，政策分析人員是否找準正確的問題會直接影響后續政策分析階段的成敗。正如威廉·鄧恩（William Dunn）指出的那樣，透過適當的疑問，一些看似無從解答的提問可以被重復建構，以致會發現問題的解決方案[1]。既往研究普遍認為，政策分析人員應當具備必要的知識素養，需要熟知相關公共政策，而忽略了其構建政策問題的能力與素養。但事實上，對那些旨在幫助決策者制定和優化政策或項目的政策分析人員而言，更不可忽略構建政策問題在解決政策問題中的重要作用。在政策分析中，政策分析人員如何避免深陷找錯政策問題的漩渦？決策者如何為錯誤問題提供正確的方案？怎樣避開雷（Raiff）等人所說的“第三類錯誤”[2]，即“解決錯誤問題”的困境？又該如何找到“問題的問題”，成功為決策者提供正確的行動建議或為滿足自我需求而明晰政策邏輯？文章擬對以上問題作出回應。

2 概念界定與文獻綜述

2.1 概念界定

2.1.1 政策問題構建

構建政策問題是政策分析人員或政策分析者從不同的利益攸關者具有的彼此分歧的意見中不斷地、重復地研究解決問題[3]。政策分析是一個動態的、全方位的過程，問題的建立是否合理，將直接關系到決策者后續決策分析的效果。因此從某種程度上可以說，構建政策問題比解決政策問題更重要。

2.1.2 政策分析

政策分析有多種分析方法，有悠長的發展歷史，可借用多學科理論。國外研究者多把政策分析視為一門應用社會科學學科[4]。在鄧恩看來，從廣義層面而言，包括“政策過程和政策過程中的知識的提供”[1]。沃爾特·威廉（Walter William）認為，政策分析是一種綜合的方法，可以向政府提供涉及決策的研究成果，也可以用于決定將來的相關政策[5]。因此可以說，政策分析需要政策分析人員在一定的專業知識與理論的指導下，研究與審查政策過程的主要階段，以滿足自我明晰政策邏輯的需要或者為相關機構提出政策前景預測與行動建議。

2.1.3 政策分析人員

與普通政策分析者相比，政策分析人員從事政策分析工作不僅出于自己的興趣或利益需求，更希望通過使用所掌握的知識和技術對政策產生某些影響[6]。從本質上說，政策分析是一種政策的研究活動，因此政策分析人員首先是進行政策研究的人們，其次是按照特殊政策的研究理論模式、方法和標準分析公共政策的專業人員。

2.2 政策分析人員的文獻綜述

20世紀60年代末，葉海卡·德羅爾（Yehezkel Dror）最先提出了“政策分析家”或“政策分析人員”的概念。根據德羅爾的觀點，政策分析人員往往具有以下特點[7]。

第一，政策分析人員應當擁有政治頭腦，把注意力集中在公共決策和公共政策制定的政治方面。

第二，政策分析人員應當有總體觀念，不把研究重點局限于資源分配。

第三，政策分析人員不應拘泥于現行方案的比較研究，而是致力于創新的備選方案。

第四，政策分析人員應有豐富的想象力和細微的觀察力，善于在多領域溝通學習。

第五，政策分析人員應預測未來可能的情況，并把不確定性因素納入政策分析中。

第六，政策分析人員不求細致全面，而是抓住問題的根源與要點。

政策分析人員對社會問題，特別是進入政策議程的公共問題持有特別的敏感態度，其所關注的內容主要有各種社會問題之間的關系以及這些問題與政策問題的聯系，公共政策的整體內容，政策制定者決定做或決定不做的事，為或不為的原因，公共政策實施以后對政策分析人員個體及其代表的集體或社會整體的影響。

從現代公共政策的角度來看，一名合格的公共政策分析人員必須具備以下九項基本能力[3]。

第一，選擇標準意識：面對分析學科，知道如何選擇評估的子標準。第二，意識到診斷工具的選擇：知道如何選擇和創建質性、定量診斷工具。第三，明確分析工作的局限性：知道如何科學地應對分析工作的局限性。第四，運用視覺思維知識：善于掌握和分析對象的基礎知識。第五，涉及理論與實踐知識：了解理論與實踐之間存在差異和適應性是件好事。第六，政治知識：明確政策分析與政策進程之間的關系。第七，對新分析工具的認識：善于測試和改進政策診斷工具。第八，意識到目標與結果之間的關系：能夠使用不同渠道的具體結果。第九，價值觀知識：了解個人價值觀與社會的整體價值觀。

綜上可知，只有最佳的政策分析人員，才能充分滿足上述各類知識需求。然而，從事各類政策分析的人員往往只能掌握一些特定的知識，而且不同的政策分析人員的知識水平也不盡相同。筆者認為，在政策分析的內容上，政策分析人員應當熟知他們所關心的、探究的與分析的政策領域;在政策分析素養上，需要具備某一政策領域的某幾項知識;在政策分析能力上，除了掌握科學的定性與定量分析工具以外，還要具備正確界定政策“元問題”的能力。

3 政策分析人員須具備正確界定元問題的能力與素養

政策問題研究即探究那些通過公共活動所獲得的、已實現的或者未達到的一系列需求、價值以及改變的機會[8]。在公共政策運行過程中，政策問題的構建研究對整個政策議程有重大影響。公共政策關心的主要是社會與公民之間的關系，而政策分析人員思考和分析的是這些問題究竟是如何被界定與構建的，進入政府政策議程的問題是不是社會真正關切的重點問題。然而，在制定政策問題時，政策分析人員常常陷入找錯問題的漩渦，忽略了構建公共政策問題的分析。因此，作為一名政策分析人員，應當在政策分析的第一步，即政策問題構建分析中找準真正的“病因”，并基于此“對癥下藥”，提出正確的行動建議[9]。

3.1 為何會犯“第三類錯誤”

威廉·鄧恩曾說：“政策分析過程中最大的風險，就是選擇‘正確’的備選方案去解決一個實為‘錯誤’的政策問題。”[10]政策分析人員的目的在于用所掌握的知識和技術對政策產生影響和出于自我需求洞悉政策邏輯。但有時并不是政策分析人員不想找到政策問題，而是“探錯了路”，找到了政策中的“假問題”[11]。因而，接下來探討為何政策分析人員會犯“第三類錯誤”。

既然政策分析人員的目標是找到“問題的問題”，那應該從政策問題的特征研究著手，明確政策問題的特征之后抓住重點、找準根源，進一步探尋元問題所在。

首先，政策問題是一種主觀性的問題，是決策者從經驗中根據判斷得出的。在思考“什么樣的問題才能成為政策問題”時，由于政策制定者、政策分析人員以及該政策的利益相關者對政策執行后的社會變遷存在各種不同的甚至是矛盾的假定和觀點，因此在面臨同一社會現象或與政策相關的資料時，往往會在“問題”上作出矛盾的界定和詮釋。簡單來說，不同的政策相關者眼中的“問題”是不一樣的。盡管人們在日常生活中大多能感覺到某些社會異常現象，但它并非“政策問題”，而是屬于“問題情勢”。政策問題是人們在分析社會現象時，從問題情境中提取出來的一個要素[12]。由于人們對政策問題的認識存在差異，使政策問題帶有主觀性，因此決策者很難找到問題的實質。

其次，政策問題是在不斷變化的，即使政策分析人員某一階段找準了元問題，也可能因為社會環境的變化而改變。正如拉塞爾（Russell A.Ackoff）所指出的，政策問題和備選方案不斷發生變化，因此問題并不靜態地在原地等候解決——雖然一個計劃或方案要處理的問題不會被淘汰，但方案自身會變得過時或陳舊[12]。這意味著政策分析人員可以抓準問題的根源，但不能持續地抓住問題的根源。因此，政策分析人員在某一階段或許能夠找到“問題的問題”，但政策問題的動態變化給分析者帶來了困難。

再次，政策問題之間是相互關聯的，某一方面的政策問題常常影響其他政策問題或被動地受到另一方面政策問題的影響。例如，工業蕭條的政策問題會影響到社會失業的政策，也就是說，假設政府采取了一種政策使工業停止運轉，而當社會勞動力退出到一定程度，乃至對社會造成影響時，全國的失業政策也將隨之發生變化。

最后，政策問題并不是由某一個獨立的社會問題構成的，而是由多個相互關聯的單個問題組成，且政策問題之間相互關聯。因此，政策分析人員在分析政策問題時，要求運用系統的觀點與方法找到“問題的問題”，而這便是困難所在。

3.2 政策分析人員如何界定“問題的問題”

“我們所遭遇的許多失敗，往往都是由于我們在處理錯誤問題，而非由于我們針對實際問題采取了錯誤的應對措施。”[12]透過問題建構，可以協助決策者挖掘政策的相關知識，進而有能力挑戰各種假設。而出現質疑便可以驅動政策分析人員追根溯源，找到問題的根源。問題建設有利于界定暗含的假設、確定產生的原因、概述可能的目標、整合相互沖突的前景并制定新的政策選擇。鄧恩認為，構建一個政策問題需要四個相互連接的步驟和四種問題類（見圖1）。

在這個政策提問構建過程中，政策分析人員的中心任務是界定“問題的問題”，他們面對的是由各式各樣的利益、假定、意見等編制而成的問卷網絡。二元問題則是一個結構不良的問題，涉及許多決策層面，存在價值難以確定，也無法用一種統一的表達方式說明[3]。因此，找到元問題的先決條件是政策分析人員需要感知到問題情勢，也就是說政策分析人員需要對政策問題產生一種“內心憂慮”或“情緒緊張”，并基于此對政策問題的基本假設提出疑問。接下來，政策分析人員必須從最根本的層面理解這些相關的問題，并找出這些問題的根源和背景。此外，由于一個政策問題往往與其他政策問題在不同的領域、范圍或層次上存在相互關聯，要界定元問題，有時需要政策分析人員從整體出發，同時解決幾個關系密切的問題更能準確地界定元問題。

3.3 “對癥下藥”，提出相應的解決方案

“想要順利地解決問題，就得找出一個適合該實際問題的正確方法。”[12]一些政策研究者認為，找對了政策問題相當于達到了政策制定的50%的要求。那么剩下的另一半要求則是找準問題根源之后提出正確的行動建議。這需要政策分析人員針對所找到的“政策病因”，逐一提出相應的方案。以下案例便能恰當地說明這一點。

由于大眾普遍認為美國政府歷年實施的超過20萬人次標準化考核中存在族裔和性別偏見，即白人學生考試成績顯然優于少數族裔學生。這一問題在1980年末被列入一些州政府的立法議程。然而在賓夕法尼亞州，需要州政府針對這一“存在歧視的考核”實施立法行動（即廢除標準化考核）的假設受到政治分析人員的質疑，他們在與利益相關者一起對各種測試偏差結果進行全面分析和系統評估之后，重新構建了這個“存在歧視的考核”問題。他們發現，少數族裔和白人學生之間成績的分數差距很大，不是考試差異的問題，而是少數族裔和白人學生之間的教育長時間存在嚴重不公平的衡量指標。因此，政策分析人員建議繼續采用標準化的考試方法，同時，每個州應當把教育重點放在規避教育機會的明顯不平等上，而不是直接了斷地廢除標準化考核。

由此可見，案例中“標準化考試”的存在并不是種族與性別歧視問題產生的根源，即使取締標準化考試，歧視也會依舊存在。而賓夕法尼亞州政府明顯沒有找準問題的根源所在，“廢除標準化測試”也許對某一問題來說是一個好辦法或一種正確的解決方案，但如果將其用于“消除種族與性別歧視”的問題上，那就是“第三類錯誤”。因此，政策分析人員在找準“問題的問題”后，須針對性地制定解決方案或提出行動建議，利用自身的知識技術幫助政策制定者制定或修繕政策，進一步實現自身的價值。

4 結語

通過以上論述，文章認為在分析公共政策的問題構建時，政策分析人員若把注意力聚焦在“問題是什么”，而不推敲“問題的問題”，將導致對元問題或產生問題的原因，尤其是對深層次的問題根源缺乏探究，進而面臨犯“第三類錯誤”的危險。因此，筆者從“政策分析人員如何避免深陷找錯政策問題的漩渦”這一問題入手，通過研讀相關文獻資料，界定了政策分析人員及其相關概念，提出其具有專業特點、感興趣的政策內容、應當具備的知識素養與專業能力。

除了對政策持有興趣和滿足自身的利益需求以外，政策分析人員在政策分析過程中應當利用自己的理論知識或方法技術，為政策實施之前、政策實施過程或實施以后提出前景預測或行動建議。而政策分析過程的第一個步驟也是最關鍵的步驟，即政策問題構建分析。由于政策問題是政策制定者通過判斷由經驗轉換而來的，是不斷變化、相互關聯的，使政策分析人員的工作難度增大，因而政策分析人員應當循序漸進，從“問題感知、問題搜索、問題界定、問題明確化”四個問題構建步驟，正確界定“問題的問題”，分析政策問題的根源。最后，對癥下藥，提出對應的解決方案。

決策者或專業政策分析人員必須懂得怎樣挑選評價的子標準、了解理論和實際的差異和適應性、善于測試和改進政策分析的工具。然而，文章只是從政策問題的正確構建和元問題的界定來論證，成為一名專業的政策分析人員絕不僅要求在此方面表現突出。因筆者學識有限，僅作此論述未來會在該領域展開進一步研究。

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作者簡介：王澤敏（1998—），女，貴州都勻人，碩士在讀，研究方向：行政管理。