突發事件檔案管理優化研究
——基于詞頻統計與分析

文/湘潭大學公共管理學院 陳蝶

自2020年《重大活動和突發事件檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）公布以來，得到檔案學界以及檔案工作部門的廣泛關注。《辦法》明確了重大活動和突發事件檔案定義范圍，對檔案機構職責分工、突發事件檔案管理要求以及突發事件檔案利用開發等方面進行明確，為后續突發事件檔案管理工作提供了基礎保障。在總體國家安全觀的宏觀指導下，加強突發事件應急管理，從而提升突發事件檔案管理能力，促進我國檔案工作健康發展。

研究發現，目前我國突發事件檔案管理研究主要在預防措施、治理方法、體系建設3個方面。于海燕提出，應當建立4級預警機制來完善災害預警運行體系。趙衛利等指出，預案內容應當包括組織領導、指揮系統建設、信息傳輸、危險評估、搶救措施、異地災備、人員培訓等方面；向立文等指出，管理機制應當分為防災機制，建立健全自然災害應急預案體系等。本文運用詞頻統計與分析方法，主要對《辦法》的檔案定義范圍、檔案機構職責分工、突發事件檔案管理要求、突發事件檔案利用開發，揭示突發事件檔案管理現狀4方面進行歸納總結。

一、文本詞頻統計

《辦法》是重大活動和突發事件檔案管理工作邁入規范化階段的里程碑，應視為一個權威的研究對象。本文對《辦法》進行詞頻統計分析，共5章30條，并利用社會網絡分析方法對其進行解讀。對《辦法》章節進行編號處理，其中，第一章總則編號依次為Z1……Z7，第二章編號依次為G8……G13，第三章管理要求為L14……L24，第四章依次為D25……D28。編號字母對應章節名拼音首字母，重復時就依次后推，數字表示序列。第五章附則為具體實施時間，本文不予分析。本文首先利用分詞軟件對文本進行處理，剔除不必要的虛詞；其次結合學科知識以及突發事件檔案專業知識進行人工干預；最后利用社會網絡分析軟件描述分詞與各條款之間關聯程度，并對特征表現進行歸納。

二、突發事件檔案管理現狀

（一）明確宗旨定義。具體如下：

1.詞頻分布。《辦法》順應時代發展潮流，為突發事件檔案管理工作提供指引，通過構建專門規定解決重大活動和突發事件檔案工作及制度建設現存問題，進而滿足社會公眾需求。《辦法》對重大活動和突發事件檔案定義做了明確規定，從而促進了相應工作的健康開展。堅持“為黨管檔”“為國守史”的偉大使命，堅持以人民群眾為中心，充分發揮突發事件檔案資政、存史的重要作用。

分析發現，《辦法》中有關宗旨與定義的詞頻分布具有以下特點：“國家”作為突發事件檔案管理工作提供服務的首要主體，共現頻次最高，為12次，其次是“納入”“保管”“規定”都共現8次，“要求”共現7次，社會共現4次，其他詞語共現數量較低。這些詞頻分布揭示了《辦法》通過規定重大活動、突發事件以及重大活動與突發事件檔案的定義，切實為其管理工作提供規范保障，進而充分滿足國家與社會對突發事件檔案價值的利用需求。

2.關聯分析。以圖1為例，關于定義與宗旨方面的核心詞以藍色方塊圖標表示，《辦法》中各條款以紅色圓形圖標表示。利用社會網絡分析軟件進行可視化分析，借助Net Draw繪制關系圖譜，并進行中間中心性分析。圖標越大，其中間中心性越高，連線越粗，則表示某一詞語與單條條款關聯性越強。

圖1 宗旨與定義方面關系圖譜

從圖1中發現，有關宗旨與定義方面的詞語分布在《辦法》各個章節，表示突發事件檔案管理工作的“民本性”與“服務性”貫穿整個文本始終。而單條條款對某些詞的關注，主要體現在以下方面：總則第二條（Z2）的中間中心性最高，說明其與宗旨定義方面的詞語最為親密；緊接著的是Z4、Z5、L14。其中，Z2最關注的核心詞是“國家”“社會”“安全”；Z4關注的核心詞是“安全”；Z5關注“安全”“保管”“組織”；而L14最關注“國家”“社會”“制度”。此外，突發事件檔案管理工作是一項全國性工作，“國家”一詞的中間中心性最強，與各條之間關聯程度最高。在總體國家安全觀的指導下，突發事件檔案是國家檔案資源體系的重要組成部分，對于總結突發事件的規律和經驗、實現檔案存史、資政、育人的價值具有重要的意義。

（二）規定職責分工。主要有以下兩方面：

1.詞頻統計。在突發事件檔案管理工作運行過程中，《辦法》對相關部門職責進行了明確分工，例如檔案主管部門統籌協調、相關應對部門負責收集、檔案館負責保存等。《辦法》在職責分工方面做了明確指導，優化了突發事件檔案管理工作的職權結構，對國家檔案管理事業發展具有推動作用。

《辦法》中有關職責分工的詞頻分布表現如下：“責任”共現頻次最高，達到27次，說明《辦法》在職責分工方面格外強調責任歸屬問題；依次是“單位”“管理”“主管”，共現頻次分別為23次、22次、14次，明確各單位管理責任；接著是“保管”“移交”“負責”“安全”“職責”等，對相應部門具體管理措施進行了說明；“接收”“辦理”的共現頻次均為2次。《辦法》對于突發事件檔案管理職責方面的規定具有主體多元性，既包括檔案主管部門、應急管理部門，也包括檔案館。這些詞頻的分布，充分展示了《辦法》在明確職責分工方面的指導作用，為之后突發事件檔案管理工作提供了明確規范。

2.關聯分析。利用Ucinet6社會網絡分析軟件和Net Draw描繪各詞語與各條款之間的關聯程度，并繪制關系圖譜，見圖2。

圖2 職責分工方面關系圖譜

根據圖2可知，有關職責分工方面的詞語分散于《辦法》各個章節，但主要集中在第二章（G）中。關聯程度則具體體現為：G9圖標最大，中間中心性最強，與“責任”“職責”“辦理”“負責”等詞語保持緊密聯系；緊接著是G8、L22、D26等條文。“責任”一詞圖標最大，其中間中心性最強，說明突發事件管理工作特別重視責任分工問題，依次分別是“管理”“主管”“單位”等詞。分析可知，《辦法》對管理工作職責分工方面，主要體現了社會分工理念以及人本管理理念，按照統一領導、分級管理的工作原則，方便不同主體明晰各自任務，在職責范圍內推動工作開展。

（三）確定管理要求。主要從以下兩方面進行統計和分析：

1.詞頻統計。《辦法》在收集、整理、歸檔等一系列過程中，對管理主體、管理措施、管理要求等進行規范。比如，清單管理制度、提前介入要求、工作機制和通報制度等。為突發事件檔案管理工作長期發展指明了方向，促進突發事件檔案管理的多元化以及全面化。

《辦法》在管理要求方面的詞頻分布具有以下特點：“責任”一詞共現頻次最高，為27次；依次是“管理”為22次；緊接著是“納入”“規定”“要求”“歸檔”，充分說明了《辦法》所蘊含對突發事件檔案管理工作的要求。雖然“職責”“整理”“領導”等詞共現頻次較低，但由于文本的特殊性，亦具有重要意義。這些詞頻分布，充分揭示了《辦法》對突發事件檔案管理要求明確而清晰的指導。

2.關聯分析。上述分析揭示《辦法》在管理要求方面的詞頻分布，關系圖譜見圖3。

圖3 管理要求方面關系圖譜

根據圖3可知，有關管理要求方面的詞語主要分布在第三章（L）中。關聯程度則具體體現為：第二十條（L20）圖標最大，中間中心性最強，與“責任”“管理”“整理”“要求”等詞語保持緊密聯系；緊接著是L16、L18、L17等條文。L16最關注“職責”和“責任”，強調責任分工重要性；L18最關注“管理”和“納入”；L17最“關注”“責任”和“要求”。此外，“責任”一詞圖標最大，其中間中心性最強，說明突發事件管理工作在管理要求方面特別重視責任分工問題，依次分別是“管理”“規定”“納入”等詞。《辦法》對突發事件檔案管理工作規定明確的管理要求，促進了相關管理機制的完善，從而為突發事件檔案管理工作提供了管理思路。

（四）檔案開發利用。具體方面分析如下：

1.詞頻統計。檔案開發利用是檢驗突發事件檔案管理工作質量的重要指標，也是檔案管理核心工作業務。為實現突發事件檔案的重要價值，檔案開發利用工作不可忽視。

《辦法》中有關檔案開發利用詞頻分布具有以下特點：“利用”共現13次，“提供”共現6次，“數據庫”共現4次，“價值”共現3次，“資源”“開放”“共享”等共現2次，“服務”和“便利”共現1次。檔案開發利用方面詞語集中分布于提供利用環節，揭示利用“數據庫”以及其他“資源”實現檔案信息的“開放”與“共享”，實現便利服務。

2.關聯分析。從圖4中可以發現單條條款與某些詞語之間的關聯，例如：D25圖標最大，說明其中間中心性最強，與“利用”“提供”“共享”等詞關聯緊密；緊接著是D28條款，最關注“價值”“提供”等詞；再次就是G10、D26、D27等條款。G10和D26最關注“提供”和“利用”等詞，而D27則最關注“數據庫”與“共享”，其中數據庫蘊含眾多突發事件檔案信息資源，是提供利用的最佳方式。分析可知，《辦法》對突發事件檔案開發利用方面，強調提供利用與資源共享，即利用相關數據庫充分實現信息資源共享，為社會利用提供便利服務。

圖4 檔案開發利用關系圖譜

三、現存問題

（一）管理機制不夠健全。首先，制度設置方面，《辦法》中提出的檔案事件管理機制過于簡略，缺乏系統性、全面性；其次，領導機制方面，在突發事件檔案管理工作上缺乏統一領導，缺少統籌協調的領導機制；最后，工作機制方面，各級檔案主管部門缺少對突發事件檔案應急管理的認識，從而忽視了突發事件檔案應急管理機制的建立。此外，關于檔案應急管理機制的研究成果主要集中在近十年，具體涉及檔案應急管理機制方面內容，但成果較為分散，沒有系統地構建突發事件檔案應急管理機制。

（二）管理工作不夠重視。其一，檔案收集困難。在發生重大突發事件時，檔案收集時的復雜性、困難性、緊迫性使相關檔案資源數量較少，進而對今后檔案利用工作造成嚴重影響。由于檔案收集自身特征，與其他重大事務工作發生時容易被忽視，使檔案部門無法快速找到切入點，參與到工作進程中去。其二，檔案保管不當。在重大突發事件結束以后，由于各部門之間分工各異，且有些部門未及時向檔案部門移交相關檔案資源，從而導致突發事件檔案保管數量少、地區分散、有機聯系少。

（三）人員檔案意識不夠。突發事件出現時，現場工作人員大多數屬于其他專業領域，對檔案收集工作不熟悉。職能部門領導重點關注其他重要工作，沒有將檔案收集工作納入工作規劃中。缺乏檔案部門的參與，在繁忙工作中失去了收集相關檔案的最好機會，忽視原始資料的珍貴價值。即使開展了檔案收集工作，也存在一定的滯后性與局限性。這種收集大多是通告、文件、報告等，缺乏發生現場的第一手資料。另外，收集人往往身兼數職，無法對收集的檔案進行科學、合理管理。

四、優化路徑

（一）健全突發事件檔案工作機制。首先，加強制度建設。通過對《辦法》中現存問題進行分析，制定具有針對性、科學性、全面性的管理制度，為突發事件檔案管理工作開展提供制度保障。其次，健全領導機制。成立專門領導小組，發揮檔案主管部門協調作用，為突發事件檔案管理工作提供保障。最后，完善工作機制。各級檔案主管部門要積極主動將突發事件檔案管理工作列入檔案工作規劃，建立健全專業性、科學性、可行性的檔案應急管理機制。

（二）加強突發事件檔案收管工作。首先，加強監督指導。在相關檔案收集過程中，各級檔案主管部門要做好業務指導工作，調任檔案工作人員投入到收集工作中。其次，做好分工協作。檔案部門在做好監督指導工作的基礎上，要加強對不同形式、不同地區、不同主題突發事件的檔案收集工作，對分散保存的檔案信息資源實行共享互補。最后，完善保管方式。在突發事件頻發的區域內，建立專門突發事件檔案保護中心，對相關檔案進行異地備份，充分加強對突發事件檔案資源的安全保障。

（三）增強相關工作人員責任意識。突發事件發生時，檔案收集工作容易被忽視。各級檔案主管部門應充分滿足突發事件中有關檔案工作的合理需求，第一時間派遣工作人員幫助，加強協同合作。此外，面對突發事件時，檔案部門不能有“事不關己，高高掛起”的心態，而應積極要求參與。在突發事件檔案管理中，檔案部門及其工作人員要富有責任意識，積極承擔相關工作，呈現專業精神與優勢。

五、結語

當前，對突發事件檔案管理已顯得極為重要。通過對突發事件檔案管理工作現狀分析，發現突發事件檔案管理工作仍存在管理機制不夠健全、管理工作不夠重視、人員檔案意識不足等問題，進而提出健全突發事件檔案工作機制、加強突發事件檔案收管工作、增強相關工作人員責任意識等優化路徑。在總體國家安全觀背景下，突發事件檔案管理工作顯得尤為重要。通過對其研究，以期為未來突發事件檔案管理提供借鑒。