集體土地拆遷補償價值重構問題的研究

李莉 余芷純 黃維華

1.北京師范大學珠海校區；2.湖南省人民武裝學校

征地拆遷是鄉村經濟發展、鄉村振興戰略推進的客觀需要，城市周邊的農村集體土地因城市發展需要被征用，因利益分配導致的各種問題依舊突出，這是社會和諧共進的問題，也是農民合法利益保障的問題，要保障被征拆遷者的合法權益，就必須對土地拆遷價值重構問題的進行持續深入探討。《土地管理法》中有規定，保障被征地農民保持原有生活水平，保障長遠生計，應給予征收土地公平、合理的補償，征收土地方應依照相關法律法規足額且及時地支付土地補償費、安置補助費、農村村民臨時住宅租賃費以及其他地上附著物和青苗等要素的補償費用，并妥善安排被征地農民的相關社會保障費用。現有做法對被征用土地的補償僅僅是土地、土地定著物、勞動力的安置費用，只是體現了土地作為生產資料的性質特點，卻忽略了土地本身的增值、農民的養老保險、農戶的預期收益、生態環境的保護等價值功能，導致土地被征用后，所得補償沒有將所產生的相關連帶損失很好地加以體現，顯然這不符合“完全補償原則”。因此，保障農民的合法權益，實現等值補償的關鍵是對補償價值的費用構成進行分解，在市場經濟的規律下，探求并提出更為靈活有效的補償安置方式，實現多方利益的合理公平。

一、集體土地拆遷補償價值構成

集體土地房屋拆遷補償是因國家公共利益的需要，經法律批準將集體土地征收為國有，對原土地上的建筑物、構筑物進行拆除后給予補償的行為。征收農用地后給予的土地補償費、安置補助費，其標準是由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價來確定的。制定區片綜合地價時，各地往往會綜合考慮土地原始用途、土地環境條件、土地的產值數額、土地所在區位、土地的供求關系、人口分布狀況以及地方經濟社會發展現有水平等因素，制定后，一般每三年會進行調整或再公布新規。征收農用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區、直轄市制定。集體土地的合法住宅房屋的拆遷，可得到宅基地安置、貨幣、產權調換等方式（產權調換可以同地或異地兌換）的權益補償。符合宅基地安置條件的，往往實行產權調換、貨幣直接補償方式，原房屋占地不再支付征地補償費。貨幣補償金額視被拆遷房屋面積、成新、樓層、周邊環境等因素而定，各個地方的實際情況不同，具體補償自然不同，甚至各市所轄片區可采用不同的拆遷安置方法、補償價格標準、修正系數。

二、拆遷補償價值組分測算方式

（一）房屋拆遷補償的概念

房屋拆遷補償是指被拆遷人可按照《城市房屋拆遷管理條例》要求拆遷人給予補償的行為。用于補償被拆遷人權益損失的費用是房屋補償費，被拆遷房屋的單位結構、折舊程度等按每平方米單價備案計算。

（二）房屋拆遷補償標準的計算公式

被拆遷房屋的業主（或使用者）可享受被拆遷單位補償：房屋補償費、周轉補償費、獎勵性補償費等。房屋補償費是按照房屋的新舊程度和戶型結構等因素劃檔當，并按平方米單價計算，給予房屋所有權人的損失補償。周轉補償費是對被拆遷人因失去住所給予的臨時性安置補償，按照每人每月進行補貼。獎勵性補償費是國家及當地政府部門根據實際情況確定的，積極協助被拆遷戶進行房屋拆遷，并可以主動放棄部分權利，以成就大局利益的行為予以的獎勵金。被拆遷房屋的宅基地區位補償價和重置價=宅基地區位補償價＊所轄面積的乘積+被拆房屋重置新價。

（三）房屋拆遷補償和安置費的計算標準

房屋拆遷的補償貨幣=被合法評估的房產價格+經協商后的房屋裝修補償金

房屋拆遷補償差價=被合法評估的房產價格+經協商后的房屋裝修補償金-被拆遷人獲得調換產權房屋的評估價

房屋拆遷安置費=搬遷補貼+臨時安置補助（+超過臨時過渡期的安置補助金）+非住宅房屋因停工而造成的損失賠償金

（四）農村房屋拆遷補償標準

在農村，房屋拆遷補償可能存在以下兩種情況，其一，不撤銷被征地的村或村小組建制的情況，且具備異地建房條件的，允許在新規劃的中心村區域或居民點區域內申請宅基地建造新房，同時獲得相應的貨幣補償，計算公式為：農村房屋的拆遷標準=拆除房屋的建筑面積＊（價格補貼+被拆除房屋建安重置單價結合成新），其二，撤銷被征地的村或村民小組建制的情況，或者即便不撤銷，也不具備房屋易建條件的，被拆遷人可以選擇等價值的產權房屋調換或要求貨幣補償。它的具體計算為：農村房屋的拆遷標準=被拆遷房屋建安重置單價結合為新+被拆除房屋的建筑面積＊價格補貼+新建商品房每平方米建筑面積的土地使用權基價。

（五）現行集體土地拆遷補償標準比照

征收集體土地的補償費，按慣例是依據被征收土地的原用途對農民進行的補償。根據補償標準，土地補償費和安置補助費兩者之和不得超過被征地前3 年該土地平均年產值的30 倍。補償費主要包含土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。實踐當事人可在自身平均年產值內爭取補償，如土地有附著物和青苗可另外按標準申請補償。

集體土地上房屋拆遷補償標準可參考《國有土地上房屋征收與補償條例》，最低按照“拆一還一”的原則來進行補償。給予安置房方式作為補償，房屋面積不得小于原房屋面積；給予重劃宅基地自建方式作為補償，給予的貨幣補償需夠重建不小于原有面積的房屋；給予貨幣補償方式，補償需能夠在類似地段購買相同面積的房屋。

三、集體土地拆遷補償綜合價值重構

基于分析本文認為，完善我國集體土地征收補償制度勢在必行，應遵循產權平等保護的理念。充分考慮市場經濟條件下的市場規則，遵照市場規律去建立我國的土地征收補償制度。具體設想如下：

（一）土地征收補償應當以維持被征收土地者的生活水平為原則

土地征收的目的是為了城市建設、經濟發展、改善農民生活，土地征收補償是為了通過補償方案到達平衡公共利益和少數人利益的目的，減少少數人為公共利益做出的特殊犧牲的影響。因此，公正補償是進行土地征收的前提條件。

怎樣做到公正補償？土地是農民最基本的生產和生存資源，一旦農民的土地被征收，其長遠的生存條件和發展利益被改變，因此，讓農民讓渡土地，必須要公平支付給他們與土地等效用的補償。補償的公平性應該體現在對農民喪失利益的全面量度。對農村村民住宅的征收，應當按照“先補償后搬遷”的原則，保證農民的基本生活起居安定，還要依據“居住條件有改善”的原則，充分尊重農村村民意愿，綜合考慮采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予農民公平、合理的補償。還要對因征收造成的搬遷、臨時安置問題等出現的衍生問題給予適當補償，切實保障農村村民安居權和合法的住房財產受保護權益。

土地本身所具有的價值本身就是農民的利益所在，因此，拆遷人在計算征收補償時，必須保證被征收人的原有生活水平不因土地流失而降低。，這是最基本的公正標準。

（二）確立對被征收土地市場化的補償標準

由于我國實行一級市場的國家壟斷政策，因此集體土地不能直接進入建設用地市場。同一塊土地，如果屬于國家，國家是可以通過出讓土地使用權而獲得高額的土地收益。同一塊土地如果屬于農民，是禁止通過市場進行流轉的，如果土地所有權被征收，也只能獲得相對低廉的補償費用。顯然這種制度違反了所有權平等，是集體土地所有權不公平表現。本著所有權平等保護的指導思想，應當考慮集體拆遷土地所在地的經濟發展水平、地理位置、民俗文化等因素，用市場價格去體現土地的真實價值，讓拆遷戶獲得更公平的補償。

置身市場條件下的農民，其生產、生活資料都從市場上以市場價格購買，產品的需求是市場需求，生產、生活資料的成本也是市場化成本，一切依照市場化的規律。集體土地被拆遷后，土地以非市場化低價出讓。導致失去土地的農民的生活費用將增加一倍。按照現行的土地補償標準，在市場條件下很難保證農民的生存，這意味著農民獲得財產價值的方法是非市場化的，集體土地的拆遷補償也是非市場，明顯違反市場規律。因此，為保障廣大農民利益，土地拆遷補償需要考慮市場價格，并以此為標準。

（三）拓寬補償范圍

現行補償制度補償的項目主要有房屋補償費、周轉補償費、獎勵性補償費三項，這些是與土地有直接關系的經濟損失補償，而農民的實際間接損失還包括因土地征收導致的正常營業的損失、殘余地的損失以及其他各種因征地而支出的費用，這些也應當酌情納入征地補償的范圍。本文建議，應當將土地承包經營權納入補償的范疇。土地承包經營權本身是一種獨立的用益物權，它不從屬于任何一種物權，用益物權人可獨立地享有物的使用權、收益權。因土地征收導致該權利喪失時，應給予單獨的補償。

（四）排除農村集體建設用地進入市場的法律障礙

現行的《土地管理法》除允許鄉鎮企業因為破產兼并導致土地使用權進入市場之外，禁止農村集體建設用地直接到市場中進行流轉。但隨著工業化、城鎮化快速推進，這樣的規定使農村集體經營性建設用地不能同國有建設用地同等入市，同權同價。本文認為，應擴大有利國家建立城鄉統一的建設用地市場范圍，建設形成符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，多元滿足國家城鄉建設、新農村共發展的戰略需求，并且讓集體土地所有權人有更多的選擇，可通過出讓、租賃、作價出資或者入股的方式實現征收土地的更好的被用地單位和個人使用，同時應規定取得的這些經營性土地使用權可保有轉讓、出租和抵押的相關權益。

（五）靈活運用多種補償安置方式

農民本身的就業能力偏弱，在失地的情況之下，就業就更加困難，單純的貨幣補償往往難以保證失地農民長期穩定的生活水平。因此，妥善安排拆遷土地產生的剩余勞動力就顯得尤為重要。

2004年國土資源部發布的《意見》明確表示：在保障不降低失地農民長遠生活水平的前提下，可按情況靈活采用不同的安置失地勞動力的方式。如：社會保險補償安置、土地使用權參股、留地補償安置、替代地補償安置、異地移民補償安置等方式。農民的土地被征收后，及時將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系是縣級以上地方人民政府應有的作為。被征地農民的社會保障費用主要是社會保險繳費補貼，主要體現為被征地農民的養老保險等。而對于被征地農民的社會保障費用的籌集、管理和使用辦法，應該由各省、自治區、直轄市因地制宜。青壯年具有較強的社會勞動力因此可考慮采取一次性貨幣補償安置方式，對于老年勞動力薄弱群里可考慮采取社會保險補償安置方式，將其納入社會保障體系以保障其生活必需；在大范圍征收土地地區還可采取異地移民補償安置方式。

（六）建立公正的土地征收補償程序

補償方案的制定由政府行政機關主導，農民并無實際參與權，當農民對補償方案出現爭議時，糾紛由土地征收法律關系一方的行政機關進行裁決，因涉及相關利益，行政機關的裁決缺乏公正性。本文對我國土地征收補償程序的重構提出以下設想：

市縣政府的土地征收申請方案經具有批準權的政府正式接收后，應主動將土地征收申請方案進行公示。政府在對土地征收申請方案審批過程中應多方面考慮利害關系人在公告期間內提出的意見，并設立聽證制度，加強決策公正性。政府給予申請方案批復后，市縣政府應及時主動公開批復內容。

（七）將多年來各地土地管理改革的成熟做法吸收至法律草案中

這些年來，各地涌現出一些有關土地改革的成熟做法和成功經驗，這對于完善農村宅基地制度，切實落實農民宅基地用益物權，保障農民的土地征收后的權益都有積極的借鑒作用。補充草案也將國家土地督查制度上升為法律規定，更表明土地的征收補償越來越走向法制化、規范化、市場化。逐漸與不動產統一登記制度相掛鉤，國家統一登記土地、房屋、陵墓等進行不動產，這些舉措都將對保障農民權益起到積極的作用。除此之外，建議縣級以上人民政府要采取措施在人均土地少且無法實現“一戶一宅”的地區進行城市規劃區保障管理，讓農村居民實現戶有所居的權利。同時還應當適當改革宅基地審批制度，將宅基地審批權限下放，并對宅基地自愿有償退出作更規范合理的規定。

綜上所述，當前農村集體征地拆遷補償價值構成還存在諸多問題，征地拆遷問題是關系民生的重大問題，影響國家長治久安。因此，為確保群眾切身利益，需要對集體土地拆遷補償價值進行重構。