政務改革背景下不動產登記檔案信息化建設問題對策與成效
——以武漢市為例

文/武漢市自然資源和規劃信息中心 曾婷 危婭婷 戢玉珍 熊愛娟

不動產登記檔案是在土地、房屋、林木、海域等各類不動產的規劃、建造、登記、確權、交易、使用、維護、消滅及其他相關管理活動中形成的作為檔案保存的各類記錄信息和文件材料。2016年1月，原國土資源部發布《不動產登記暫行條例實施細則》，對于登記程序、登記的辦理、資料的查詢和保護等做出了詳細規定，推進了全國各地不動產統一登記的具體落地。伴隨著不動產登記工作改革的深入推進，不動產登記檔案管理職責、內容和對象等都發生了變化，原房屋產權登記、土地使用權登記等權利登記檔案管理模式已不能適應新形勢和新要求。探索不動產登記檔案信息化建設，推進不動產登記檔案統一、集中與分類管理，成為重要的課題。

一、不動產登記檔案信息化建設的意義

（一）提升檔案管理效率。開展不動產登記檔案信息化建設，可推進檔案集約節約管理，減少重復建設與資源浪費，并提高不動產登記檔案數據質量，切實保障廣大人民群眾利益。

（二）提高檔案服務質量。通過信息化方式，為社會公眾提供多渠道、多樣化、更靈活、更高效、體驗感更好的檔案查詢服務，踐行“讓數據多跑路，群眾少跑路、不跑路”的服務宗旨，是助力營商環境優化的重要手段。

（三）發揮檔案數據價值。采用信息技術，打通各行政部門和系統之間的數據壁壘，建立信息傳輸利用通道，促進政府信息開放與共享，提升政府治理能力，助力智慧城市建設。

二、不動產登記檔案信息化建設中面臨的問題

（一）管理體制機制不完善。不動產登記檔案作為近年來新興業務，開展之初面臨著組織領導、職能分工、檔案管理方式不明確等問題，檔案工作明顯滯后于業務工作。

（二）信息化支撐力度不夠。自然資源部門開展不動產登記工作時，各登記機構檔案信息化水平不平衡。以武漢市為例，在不動產登記工作開展之前，雖已建成全市統一地籍信息管理系統與檔案管理系統，但無法滿足新形勢下不動產登記信息化建設要求。此外，武漢市各不動產登記機構信息化水平不均衡，檔案信息化水平和質量參差不齊，亟待統一的不動產登記檔案管理平臺來打破不平衡狀態。因此，建立統一的不動產登記系統與檔案管理系統成為當務之急、重中之重，打通不動產登記業務系統與檔案系統，實現不動產登記檔案信息的集成關聯成為重點和難點。

（三）數據采集與管理方式落后。武漢市僅2016年的不動產登記檔案就超過46萬件，近年來以80萬卷/年的速度增長，超過以往全市自然資源和規劃系統業務檔案年度歸檔總量。由于全國各地不動產登記業務量巨大，檔案數量急劇增長，以手工操作為主的傳統歸檔模式，以及源數據采集和管理方式，已無法滿足不動產登記檔案管理需求，檔案數據管理與服務工作壓力大。

（四）檔案服務方式單一。原有檔案服務方式以實地到訪、電話咨詢、內部局域網絡查詢利用方式為主，服務途徑單一，服務效率較低，手續繁雜，無法全面、及時地滿足業務工作和社會公眾對不動產登記檔案信息的需求，服務對象體驗較差。

（五）檔案信息開放共享渠道不暢。政府部門之間存在信息壁壘，導致彼此之間信息互不開放、互不共享。檔案信息共享渠道不暢通，包括打通各自網絡、系統、數據、接口等需要克服的技術問題，這些因素造成查詢地點多、機構多、辦事程序多、辦事資料多、辦理時間長等困難，降低了社會公眾對政府部門工作的滿意度。

三、提升不動產登記檔案信息化建設的對策

（一）強化規范管理，建立工作體系。明確不動產登記檔案管理領導與組織機制，確定檔案管理職責，確保不動產登記檔案管理、信息化和基礎設施建設等各項工作有序開展。堅持“規范管理、標準先行”原則，加快研究、編制不動產登記檔案管理制度與標準體系，為不動產登記檔案收集、整理、著錄、數字化、數據資源建庫與利用等各方面工作提供指導。強化不動產登記檔案信息化指導工作，采用線上線下服務方式，建立實時溝通的協作機制，成立不動產登記檔案信息化工作巡查小組，開展不定期巡查和現場服務，確保不動產登記檔案管理平臺穩定運行和檔案數據質量。重視學習培訓，積極開展不動產登記檔案培訓工作，組織相關人員開展不動產登記檔案整理、數字化、系統利用等培訓，確保檔案質量與利用效果。

（二）注重統籌規劃，搭建一體化管理平臺。堅持統一標準、統一管理原則，做好統籌規劃、頂層設計，建設統一的數據資源分類體系、統一的網絡基礎設施、統一的檔案數據采集與管理系統、統一的數據存儲系統，根據地區特色與實際，開發應用不動產登記檔案統一管理平臺，實現基于垂直管理架構的多全宗檔案管理，提供統一的檔案利用服務管理功能，全面提升不動產登記檔案信息化水平；加大技術支持力度，通過開發數字化采集軟件等方式，提升不動產登記檔案全文數據采集質量與速度，為存量不動產登記檔案數字化、目錄與全文數據建庫提速增效。同時，充分考慮多平臺集成與融合，確保數字化采集軟件與不動產登記業務系統、檔案管理系統之間的銜接，建立不動產登記電子文件歸檔通道，實現對歸檔不動產登記電子文件及元數據的高效采集，并實現檔案目錄與全文數據的一鍵歸檔入庫。此外，可開發資源共享平臺，實現全市不動產登記檔案數據集中利用，為跨區檔案查詢利用建立基礎。

（三）優化不動產登記電子文件歸檔流程，推進在線歸檔。優化歸檔流程，建立“全覆蓋、全過程”歸檔工作機制。結合檔案業務工作實際，形成“兩步走”歸檔策略（即“預歸檔”和“正式歸檔”），通過不動產登記信息系統與檔案管理系統的集成銜接，由不動產登記信息系統完成預歸檔工作，檔案管理系統平臺完成正式歸檔工作。將“不動產登記文件材料分類方案、歸檔范圍和保管期限表”內嵌至不動產登記信息管理系統，實現對不動產登記電子文件的智能歸檔鑒定，自動完成歸檔電子文件分類、保管期限鑒定，由檔案數字化系統完成自動編目、編頁與數據集成建庫，由檔案管理系統完成數字檔案保存與利用。基于文件全生命周期理論，建立覆蓋全部不動產登記業務、涵蓋電子文件形成至歸檔全過程的新型歸檔模式，能極大地推進不動產登記新增檔案的電子化進程，實現不動產登記項目信息與不動產登記檔案信息的互通、集成。

創新性應用電子文件前、后端控制理論，建立符合實際需求的不動產登記電子資料容差歸檔形式。在前端（窗口收件時），將不動產登記業務資料掃描前置到登記窗口收件環節。一方面，對應歸檔電子文件進行補充；另一方面，為實時在線審批提供決策資料。極大地提高了審批時效，滿足了不動產登記服務事項縮減時間的要求。在后端（項目歸檔時），針對無法由不動產登記信息系統產生的歸檔文件材料，在電子文件容差歸檔后，采用掃描數字化與上傳方式，對已歸檔電子文件進行補充，對照項目歸檔文件目錄形成完整的電子檔案資料。

（四）規范數據管理，建立檔案數據資源中心。研究編制不動產登記電子文件與電子檔案管理規范、元數據方案、數據安全與備份策略等規范性文件，為不動產登記檔案電子文件及元數據采集、數據備份提供指引，確保不動產登記檔案數據格式規范、數據內容完整、數據質量到位、數據安全有保障。研究設計不動產登記檔案數據采集的統一標準、統一分類、統一方法，對不動產登記檔案數據進行規范化收集、管理、保存與利用。健全不動產登記檔案數據高效、安全的備份機制，實現不動產登記檔案數據離線異質備份、在線備份、近線備份與異地備份。截至目前，武漢市不動產登記檔案完成了547.1萬卷、18883.7萬頁文件的實時在線歸檔，為不動產登記業務在線審批與檔案信息查詢提供了有效的數據支撐。

（五）深化移動互聯網技術應用，開展“互聯網+檔案”服務。探索“互聯網+不動產登記檔案”信息服務的新模式，積極開展不動產登記檔案自助查詢服務，實現基于“持卡（身份證）+刷臉”的安全可靠的檔案信息查詢，提供跨區域、自助式信息查詢與查詢結果證明打印服務，為人民群眾提供便利、快捷的信息服務。運用移動互聯網技術，在微信、手機APP、網站上提供不動產登記檔案移動服務，打破時空限制，為群眾辦事提供更豐富、便捷的方式和選擇。

（六）加大開放共享力度，助力“放管服”與營商環境優化。推進數據開放和共享，遵循依法、便民、高效原則，打通不同行業單位和部門之間的數據交互通道，積極對接房產、公安、市場監管、稅務、民政、衛健委、銀行、法院等部門單位，建立實施數據開放和共享機制。武漢市通過對接“云端武漢·政務”數據共享交換平臺等，打通了不同行業單位和部門之間的數據交互通道，在確保數據安全的前提下，實現不動產登記檔案數據的開放與共享。通過以上措施，實現銀行不動產權抵押權登記“全網通辦”、不動產登記窗口“零資料”受理、登記事項“秒批、即辦”、線上協助法院執行等，為優化全市營商環境與“放管服”改革提供了助力。

四、不動產登記檔案信息化建設成效

（一）形成集約節約建設模式，減少重復建設與資源浪費。建立統一的不動產登記檔案管理平臺，避免重復建設，大量節省系統建設經費，提升全市不動產登記檔案信息化建設能力與水平。武漢市17個不動產登記機構采用同一個管理平臺、同一套業務流程、同一個歸檔模式，實現了不動產登記業務與檔案工作的高度銜接，以及不動產登記檔案管理與數據的高度集中，打破了各單位之間、業務部門與檔案部門之間相互獨立的局面。

（二）融合不動產登記業務與檔案工作，優化不動產登記檔案歸檔流程。待歸檔資料掃描前置到收件窗口，實現了不動產登記資料的“隨辦隨歸，隨歸隨掃，隨掃隨用”，減少了紙質文件在業務審批工作中的流轉，推動了不動產登記業務線上審批與電子簽批。檔案與業務工作同步啟動，實現對電子文件從收集、形成、歸檔的“一條龍”管理，確保歸檔文件完整、規范。

（三）建立不動產登記檔案數據管理標準制度，規范數據資源采集與分類管理。武漢市建立了3大類17小類不動產登記檔案資源目錄，涵蓋了全市不動產登記全部業務，確保不動產登記檔案收集齊全、完整。統一數據采集標準，提高了不動產登記檔案數據質量，為數據長期保存、共享、分析與治理奠定了良好基礎。建立數據安全管理與備份制度，為武漢市不動產信息安全提供保障，維護了廣大人民群眾的財產安全。

（四）實現“互聯網+不動產登記檔案”信息服務。踐行“讓數據多跑路，群眾少跑路、不跑路”的服務宗旨，為社會公眾提供多渠道、多樣化、更靈活、更高效、體驗感更好，沒有時空限制的查詢服務。“自助辦”“網上辦”等便利的信息查詢服務，減輕了不動產登記工作人員的工作壓力，緩解了群眾辦事不便、費時費力問題和矛盾，提升了老百姓對政府部門的滿意度。

（五）建立檔案信息開放、共享的渠道與機制。打通了各部門和系統之間的數據壁壘，實現了不動產登記檔案信息與銀行（不動產抵押、不動產抵押注銷）、房產（交易合同、房屋測繪）、編辦（統一社會信用代碼）；公安（居民身份證、戶籍、家庭成員、死亡證明等）、稅務（契稅、增值稅、個人所得稅）、市場監管部門（法人營業執照信息）、民政（居民婚姻登記、地名地址）、衛健委（出生、死亡）等數據交互，促進了政府信息開放與共享，為提升政府治理能力、建設智慧城市提供了成功的范例。

五、結語

新時代對檔案工作提出的新挑戰，迫切需要檔案工作的新變化，檔案信息化建設是推動檔案工作融入新時代發展要求的必經途徑。一方面，響應國家政策號召，“信息化與檔案事業各項工作深度融合，檔案管理數字化、智能化水平得到提升，檔案工作基本實現數字轉型”；另一方面，回應公眾服務新需求，優化公共服務，為公眾提供更加高效、便捷的檔案服務。