檢察民事公益訴訟訴前程序反思與完善

郭宇燕，曾志卿

（太原科技大學法學院，山西太原，030024）

2015年7月1日，全國人大常委會授權檢察機關開展民事公益訴訟制度試點工作，在試點期間，最高人民法院及最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）頒布一系列規范性法律文件保障試點工作的運行。2017年1月4日，最高人民檢察院發布的“檢例第29號”指導案例將“訴前程序”列為關鍵詞之一，由此，訴前程序得以重視。經兩年的實踐與探索，2017年7月1日，檢察機關提起民事公益訴訟制度正式入法，訴前程序作為檢察民事公益訴訟的前置程序，首次以立法的形式固定下來。這是對民事公益訴訟訴前程序在試點工作期間的肯定和延續，訴前程序亦是公益訴訟制度價值的重要體現。

一、訴前程序之內涵界定

一般的訴前程序［1］是指進入訴訟程序前履行的特定程序，如民事訴訟中雙方當事人的和解、人民調解等程序。此外勞動爭議仲裁前置程序也屬于一般的訴前程序，主要基于節約司法資源，設置便捷糾紛解決機制的考量。一般的訴前程序為公益訴訟訴前程序的設置提供了理論借鑒，在構建公益訴訟訴前程序上發揮著重要作用。

民事公益訴訟的核心內涵在于“公益”二字，著重強調維護社會公共利益的目的性。依據我國現行立法，享有公益訴權的主體包括法定機關和有關組織，公民個人并不具備公益訴訟原告資格，而檢察機關基于維護“公益”的目的，也可以提起公益訴訟。但根據《民事訴訟法》第五十五條第二款的規定，僅法定機關和有關組織處于缺位狀態時，才由檢察機關提起公益訴訟。由此看出，檢察機關在公益訴訟主體資格上處于第二順位。民事公益訴訟訴前程序是厘清檢察機關與適格主體起訴順位的一種程序設計［2］。

民事公益訴訟訴前程序內涵界定存在兩種觀點：一種為狹義的訴前程序，該觀點認為訴前程序僅為檢察機關督促法定機關及有關組織起訴的訴前公告程序；另一種觀點為廣義的訴前程序，該觀點認為訴前程序應當包括檢察機關提起公益訴訟前的一系列準備工作，具體包括案件線索的發現、證據的收集審查、訴前公告等環節。本文采納廣義訴前程序之內涵。

二、民事公益訴訟訴前程序之價值理念

（一）節約司法資源

《人民檢察院組織法》于2018年10月進行修改，依法賦予檢察機關提起公益訴訟之職權。基于此，檢察機關除履行刑事公訴以及其他法律監督職責外，還肩負公益訴訟的重任。此次修法體現了檢察機關職權范圍的擴大，但現實情況卻是，由于司法資源的相對有限，檢察機關提起公益訴訟顯得有些力不從心。訴前程序的制度設計正是為了緩解檢察機關“案多人少”的困境，經訴前程序，若適格主體愿意承擔提起公益訴訟職責的，則一定程度上能起到案件分流的作用，節約檢察機關司法資源，同時合理維護社會公共利益，使檢察機關更能集中力量于刑事公訴以及其他法律監督等工作。最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛列指出，“設立訴前程序的目的是為了提高檢察監督的效力，發揮行政機關主動履職的能動性，節約司法資源”［3］。訴前程序有效調動社會資源維護社會公共利益，對合理配置檢察機關司法資源具有重要意義。

（二）提高適格主體維護公益的積極性

民事公益訴訟設置訴前程序的目的之一在于督促適格主體提起公益訴訟［4］。這樣的設置使檢察機關處于補充地位，僅公共利益處于受損狀態且無適格主體或其不愿提起公益訴訟時，才由檢察機關提起公益訴訟，其身份為公益訴訟起訴人。檢察機關亦是國家公權力機關之一，直接由其提起公益訴訟雖能達到一定的效果，且對侵權人具有震懾作用，但容易導致檢察機關公權力的濫用。作為法律監督者的檢察機關，其權力不宜過于擴大，同時應當對其權力進行適當限制，防止其權力濫用。設置訴前程序體現了司法謙抑性［5］，亦是對適格主體公益訴權的尊重，有效動員更多適格主體提起公益訴訟。

此外，《民事訴訟法》規定了檢察機關支持起訴制度，其初衷亦是最大限度地鼓勵適格主體參與公共利益的維護工作。根據最高人民檢察院頒布的《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南》）的規定，檢察機關可以支持起訴，具體方式包括提供法律咨詢和書面意見、協助調查取證等。司法實踐中，存在經訴前程序，適格主體主動提起訴訟，檢察機關協助適格主體調查取證的情況，如東莞市人民檢察院支持東莞市環境科學學會訴袁某蒼等三人環境污染民事公益訴訟案①廣東省廣州市中級人民法院民事判決書（2018）粵01民初字第707號。。通過支持起訴增強適格主體的訴訟行為能力。因此，民事公益訴訟訴前程序的設置能夠提高適格主體維護公共利益的積極性。

（三）體現程序正當原則

民事公益訴訟訴前程序的構建符合程序正當原則。正當法律程序的內涵在于程序的設計有助于實體結果的產生或體現秩序、公正以及效率等基本價值［6］。設置訴前程序的目的是維護社會公共利益，實現社會公平正義，而程序正當是實現司法公正所必不可少的，是實體正義的前提和基礎，是“看得見的正義”。訴前程序的設置是公權讓位于私權的一種制度設計，具有正當性，符合程序正當原則的基本內涵，有助于促進實體結果的形成，即維護社會公共利益。訴前程序能夠實現對公權力的約束，保障和尊重適格主體的公益訴權。若未設置訴前程序，享有公權力的檢察機關容易將適格主體的職權架空，使適格主體的訴權虛化。因此，訴前程序體現了程序正當原則，訴前程序的構建在促進檢察機關及適格主體維護社會公共利益上具有協同作用。

綜上，訴前程序在檢察民事公益訴訟中發揮著舉足輕重的作用。以篤定訴前程序價值理念為基礎，從立法原意出發，對訴前程序進行研究探討更具迫切性。

三、民事公益訴訟訴前程序現狀梳理

公益訴訟訴前程序是維護公共利益的產物，具有正當合理性，其作為案件分流、合理平衡訴訟格局的頂層設計，當前仍處于發展階段，面臨諸多挑戰。

（一）訴前程序虛置嚴重

據最高人民檢察院官網于2020年7月20日公布的數據，2020年1月～6月，全國檢察機關辦理公益訴訟具體數據如表1所示，近九成的行政公益訴訟類案件經訴前程序得以解決，取得良好的法律實效，僅有少數案件由檢察機關提起行政公益訴訟；反觀民事公益訴訟類案件，經訴前程序后，由檢察機關提起訴訟的案件占比45.2%，訴前程序效果不佳。

表1 最高人民檢察院公益訴訟案件辦理數據

以山西省為例。近年來山西省人民檢察院樹立了一批典型公益訴訟案件，不斷拓寬公益訴訟新領域案件的辦理。據山西省人民檢察院于2020年7月29日公布的數據，2020年1月～6月，檢察機關辦理公益訴訟具體數據如表2所示。由檢察機關提起民事公益訴訟的案件占訴前案件量的75%，主要原因為山西省屬中西部地區，社會組織數量相對匱乏，且符合條件的適格主體由于各種原因未能提起民事公益訴訟。

表2 山西省人民檢察院公益訴訟案件辦理數據

通過全國以及山西省檢務數據可以看出，民事公益訴訟訴前程序的法律實效并不明顯，經訴前程序后，大部分案件需通過檢察機關提起公益訴訟的方式來保障公共利益。因此，民事公益訴訟訴前程序虛置嚴重，適格主體提起訴訟的積極性有待提高，以真正發揮訴前程序的價值和作用。

（二）適格主體范圍較窄

《民事訴訟法》規定，法定機關和有關組織具備民事公益訴訟原告主體資格。其中“法定機關”是指《海洋環境保護法》中規定的海洋環境監督部門，相較于檢察機關在處理公益訴訟問題上更具專業性，但僅此一個部門，數量過少。“有關組織”包括環保組織和消費者協會，現行環保法不僅對“環保組織”的登記級別進行規制，還對“環保組織”的運營時間作出限制①《環境保護法》第五十八條第一款規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在社區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”，如“泰州天價公益訴訟案”由泰州環保聯合會提起公益訴訟，若該案發生于環保法修法之后，則面臨無適格主體提起訴訟的窘境；而消費者協會也僅省級以上的消費者協會②《中華人民共和國消費者權益保護法》第四十七條規定：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。”才具備原告資格。有學者認為環保法規定的五年以上運營時間較為嚴苛。研究表明，國內自發設立的基層社會組織近七成運營時間未達兩年，而運營時間在三年以上的社會組織僅為社會組織總數的15%［7］。因此，現行立法對具備民事公益訴訟的環保組織要求較高，符合條件的組織較少，不利于開展社會公共利益的維護工作。

經“中國社會組織公共服務平臺①http：//www.chinanpo.gov.cn”查找數據可知，截至2021年1月14日，全國各類社會組織數量達900 404個，其中經民政部登記的共2 276個。從分布情況來看，東部地區社會組織數量較多且分布較為集中，中西部地區社會組織明顯不足甚至空白（見圖1）。當檢察機關發布訴前公告時，容易出現無適格主體提起公益訴訟的情況②“檢例第28號”——許建惠、許玉仙民事公益訴訟案中，因在市級民政部門登記的三家環保組織均不符合提起公益訴訟主體之要求，最終由檢察機關提起公益訴訟。，導致適用訴前程序質效不佳。綜上，民事公益訴訟訴前程序適格主體范圍較窄，一定程度上制約了該程序的適用。

圖1 社會組織空間分布特征

（三）訴前程序的回復期限不靈活

“兩高”聯合發布的《公益訴訟解釋》第十三條規定，檢察機關提起民事公益訴訟前，需以訴前公告的方式督促適格主體提起訴訟，公告期為30日。在此期限內適格主體可考慮是否提起公益訴訟并給予檢察機關回復。該訴前程序規定的回復期限略顯僵硬，適格主體起訴勢必需要一定的時間調查收集證據，特別是某些疑難復雜案件還涉及鑒定工作。雖然法律明文規定，當適格主體提起民事公益訴訟，檢察機關可以支持起訴，但檢察機關有權作出是否支持起訴的決定，實踐中檢察機關支持起訴的力度并不大。法定機關、有關組織起訴的前提是做好了起訴準備，公告期限內，上述適格主體會綜合考慮是否起訴以及敗訴的風險，由于該期限略顯僵硬，實踐中常出現適格主體對檢察機關公告不予回復的情況，甚至存在對檢察機關訴前公告回復后卻未提起公益訴訟的情況③如吳江市榮順電子廠污染環境一案，由于調查取證、檢測評估等原因，中華環保聯合會一直未將該案訴至法院。。僵硬的法定回復期限降低了適格主體提起公益訴訟的積極性，訴前程序也未能達到預想的效果，仍需由檢察機關提起訴訟來保障公共利益。

（四）訴前程序配套機制不健全

近年來，隨著社會公眾對公共利益的維護意識不斷提高，民事公益訴訟案件呈“指數式”增長，容易出現“人案矛盾”的情況。調查核實程序是履行訴前程序的關鍵，亦是支持適格主體起訴的準備工作。《人民檢察院組織法》第二十一條④《人民檢察院組織法》第二十一條規定：“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以依法進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關規定。”規定檢察機關享有調查核實權，但缺乏具體調查核實方式及被調查人拒不配合調查核實行為法律后果的規定，調查核實程序也并無相應的強制性保障措施［8］，且未授予檢察機關可采取查封、扣押以及限制人身自由等強制措施。雖然《辦案指南》規定了檢察機關的調查核實程序，但該規定為內部規范性文件，存在對外約束力不足且缺乏體系性的問題［9］，導致檢察機關在訴前的調查核實程序上存在一定的阻礙。

另外，訴前程序階段缺乏專業性的鑒定評估機構，公益訴訟案件的鑒定評估機構費用較高（尤其是涉及環境污染案件），提起公益訴訟需投入較大的成本，導致法定機關及有關組織退縮，不愿提起公益訴訟。法定機關及有關組織也面臨支持資金少、專業化人員不足等困境。以常州“毒地”案①江蘇省常州市中級人民法院（2016）蘇04民初字第214號。為例，案件由知名環保組織“中國綠發會”和“自然之友”聯合提起公益訴訟，該案一審敗訴，面臨189萬余元的案件訴訟費，只得向社會募捐。經上訴后二審獲得勝訴，但又因程序錯誤、適用法律錯誤于2020年3月19日被最高法下達裁定提審，日前尚無最新進展。如上，由于缺乏資金支持，適格主體面對高額的訴訟費、鑒定費壓力，可能不愿提起公益訴訟。民事公益訴訟訴前程序缺乏相關配套措施，導致訴前程序無法發揮其應有的法律實效。

四、檢察民事公益訴訟訴前程序的完善路徑

（一）創設適格主體維護公益激勵制度

針對民事公益訴訟訴前程序虛置的現狀，可嘗試建立適格主體名錄，加強相互溝通，檢察機關也應定期加強與適格主體的溝通，并加大公益訴訟案件的支持起訴力度。上級主管部門應定期對存在困難的適格主體給予適當幫扶，提高適格主體的訴訟行為能力。探索由市級以上人民政府設立獎勵機制，對于適格主體發起公益訴訟且獲得勝訴的，給予適當獎勵，樹立典型案例，形成廣泛的社會示范效果，鼓勵更多符合條件的適格主體參與民事公益訴訟，正當維護公共權益。

為提高適格主體提起訴訟的積極性，在立法上應當構建證據收集協調移送機制。當適格主體調查收集證據時，其他行政機關應予以必要的協助，有涉案證據及線索時，移送適格主體以增加其勝訴的概率。構建檢察機關、適格主體及行政機關三方聯動機制，當適格主體調查取證存在阻礙時，可請求檢察機關或行政機關予以協助。同時，提高中西部地區維護公益的法律意識，同步加強中西部地區社會組織的設立，必要時創設發達地區對口支援機制，通過創設適格主體維護公益的激勵機制，推動適格主體積極維護公共利益。

（二）擴大適格主體和訴前程序的范圍

學界主流觀點認為，公益訴訟旨在維護公共權益［10］，不應對“有關組織”資格要求過于嚴苛，可適當放寬社會組織的條件要求。針對環保組織，將運營時間降低至3年為宜，將直轄市的區以及不設區的地級市登記的環保組織納入公益訴訟原告范疇，同時放寬消費者協會的層級要求。根據《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）的規定，待改革完成后，將會擴大法定機關的范圍②《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》中，關于法律規定機關的規定：根據生態環境損害賠償制度改革的相關規定，國務院授權的省、市級人民政府及其指定的相關職能部門，可作為賠償權利人提起生態環境損害賠償訴訟。在這項改革完成后，“法律規定的機關”的范圍會做相應擴大。。法定機關范圍的擴大以及有關組織資格的放寬，使更多符合條件的適格主體具備提起公益訴訟的資格，有助于推動其參與公共利益的維護工作，最大程度發揮訴前程序應有的功能價值。

另外，嘗試拓寬訴前程序的范圍，可借鑒行政公益訴訟較為成熟的理論與實踐，將訴前磋商程序［11］納入民事公益訴訟訴前程序的范疇。如山西省臨汾市兩級檢察機關依法經訴前磋商程序與某公路局達成整改協議，及時維護鐵路行車安全，該案達到訴前實現公益保護的最佳狀態。2020年7月1日，上海市人民檢察院第二分院辦理了上海市首例民事公益訴訟訴前磋商聽證會，該案侵權行為人自愿在訴前與檢察機關進行磋商，就生態環境損害賠償責任達成一致，經法院司法確認后，案件得以解決，節約了司法資源，及時維護了社會公共利益，達到了良好的社會效果。基于《改革方案》的要求，未來生態損害賠償與公益訴訟制度的銜接將助力公益訴訟案件的高效化解決，構建公益訴訟訴前磋商程序符合“訴源治理①訴源治理包括三個層次內涵：一是避免和減少糾紛的發生；二是減少糾紛進入訴訟案件量；三是通過各種非訴渠道，優質高效化解已經形成訴訟的糾紛。”理念，使更多公益訴訟案件通過“非訴”方式解決，為訴前解決民事公益訴訟案件提供了新思路。

（三）構建靈活的訴前程序回復期限

民事公益訴訟具有周期性長且愈發復雜的態勢，適格主體一個月回復的期限難以滿足司法實踐的需求，應當積極構建靈活的回復期限［12］，可借鑒訴訟法中關于審限的相關規定，針對重大疑難、復雜的民事公益訴訟案件，若適格主體愿意提起訴訟，經舉證證明存在時間不足等情況，可以向檢察機關申請給予其適當充裕的時間以備提起訴訟，并由檢察機關決定是否延長適格主體的回復期限；若民事公益訴訟案件事實清楚、證據較為充分，且社會公共利益需及時保障，否則將遭受無可挽回的重大損失的，經適格主體申請，檢察機關可以適當縮短其回復期限，如縮短至回復期限的一半，乃至更短的期限。同時構建相應的誠信懲戒機制，對于檢察機關發布公告給予回復的適格主體，但又未能提起訴訟的情況，應當要求其說明正當理由，否則對其通報，上級主管部門予以懲戒，納入社會組織黑名單。

設定靈活的訴前程序回復期限，充分保障適格主體依法全面履職所需時間，使訴前程序發揮其應有的價值，一定程度上也提高了適格主體提起公益訴訟的積極性。構建靈活的訴前程序回復期限順應實踐所需，極力促使更多適格主體參與公益訴訟，使公益受損的危險得以及時消除，實現了社會效果和法律效果的有機統一。

（四）健全訴前程序的配套機制

隨著公益訴訟案件的不斷涌現，全國已有25個省級人大常委會出臺地方性法規支持檢察公益訴訟制度，主要內容在于細化檢察機關的調查核實權、規定行政機關的配合義務。但民事公益訴訟訴前程序在司法實踐中仍存在適用困境，應健全訴前程序相關配套機制。

首先，應當完善公益訴訟鑒定機制、訴訟費用承擔機制以及資金保障制度。司法部曾于2019年5月24日發布《關于進一步做好環境損害司法鑒定管理有關問題的通知》，該通知面向全國58家專門司法鑒定機關，檢察機關辦理公益訴訟案件需進行鑒定工作的，無需事先繳納鑒定費用。借鑒前述制度，在適格主體提起公益訴訟且需要委托鑒定時，也不預先收取案件鑒定費用；針對公益訴訟案件訴訟費用，由法院對其減免或部分乃至全部費用納入國家專項財政補貼［13］，以此減輕適格主體的經濟負擔。由于適格主體絕大部分屬于公益性事業單位，不以營利為目的且相關專業人員較少，為保障訴前程序發揮作用，應當加大對適格主體的資金保障，培養專業化人才，建立對適格主體的資源支持機制，排除其后顧之憂。

其次，針對檢察機關調查核實權，應當細化具體立法［14］，加強體系化建設，拓寬調查核實方式。2020年11月，江蘇省人大常務委員會頒布了《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》，其創新之舉在于明確規定檢察機關的調查核實權，賦予檢察機關依法向行政機關收集證據及要求提供證據的權力。此外還規定了檢察機關可行使的七種具體調查取證舉措，保障檢察機關訴前調查取證程序的順利進行，提高檢察機關調查核實證據的效率性和權威性。在調查取證技術層面，檢察機關可借鑒前瞻性的調查取證方式，將調查取證與先進技術相結合，如山西省人民檢察院鼓勵下級檢察機關在辦理案件時，能夠創新性地利用無人機、衛星遙感等先進技術調查取證，提高案件取證工作效率，充分收集涉案證據，支持適格主體起訴，維護社會公共利益。

在高度重視公益保護的背景下，民事公益訴訟訴前程序的設計不僅符合實踐所需，而且契合生態法治建設的理念。日前，最高人民檢察院副檢察長張雪樵呼吁對公益訴訟科學立法，保障公益訴訟法律制度的供給。中共中央也印發了《法治中國建設規劃（2020—2025年）》，提及應當完善公益訴訟法律制度。因此，對公益訴訟訴前程序的改革已箭在弦上，堅信新時代檢察機關對公益訴訟的工作力度會進一步加大，建立科學合理的公益訴訟制度，助力推動民事公益訴訟訴前程序的規范性建設。