農村基礎設施投資對策探討

趙洪霞

摘 要 農村基礎設施投資是農村經濟發展的基礎，近年來國家出臺了一系列惠農政策，但由于農村公共基礎設施起點低，城鄉公共產品服務差距明顯。概述農村基礎設施投資的概念及特點，分析農村基礎設施投資存在的問題，介紹總結國外農村基礎設施投資實踐經驗，提出加大農村基礎設施投資力度、明確政府在農村基礎設施投資中的作用、建立多元化投融資體制等改善農村基礎設施投資政策建議。

關鍵詞 農村基礎設施投資;農業發展;公共管理

中圖分類號：F323.8;F320 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.12.046

我國20世紀開始進行大規模工業化建設，工業傾斜政策下，農業剩余勞動力向工業大規模轉移，形成城鄉二元社會經濟結構，對農村基礎設施投資產生很大影響。1978年，我國實施家庭聯產承包責任制，使農業生產水平得到很大提高，但農村基礎設施投資仍主要靠政府組織，實行分稅制后農村基礎設施投資形勢嚴峻，許多基層政權出現運轉困難。目前我國鄉鎮財政存在負債情況，鄉鎮財政加強農村基礎設施投資可能導致基層財政危機?，F行城鄉基礎設施投資制度存在不合理之處，城鄉居民待遇存在較大差距，農村基礎設施供給能力和質量低于城市。我國農村基礎設施投資決策管理等方面存在的制度缺陷造成農民負擔沉重等問題，因此，研究農村基礎設施投資對策具有重要意義。

1 概述

基礎設施在工業化建設中具有“先行官”作用。經濟學家羅森斯坦首先將基礎設施概念引入社會經濟結構理論研究，認為基礎工業為其他產業創造投資機會，其發展先行于直接性生產投資[1]。狹義的基礎設施指運輸通信等城市公用事業基礎設施，廣義上包括科研教育等領域?；A設施具有基礎性、自然壟斷性等特征。農業是我國國民經濟的基礎性行業，農業健康發展可以保證社會穩定，農村設施建設是農村經濟增長的重要基礎。

1.1 概念

基礎設施類型包括生產性基礎設施與生活性基礎設施[2]。農村基礎設施為“三農”服務，包括農業與非農業活動項目，主要有公共給水設施、通信信息服務設施等。農村基礎設施投資主要指投資運作過程，主體包括政府與社區集體組織及農業外資提供者等。農村基礎設施投資短期內會引起生產能力提高，長期效應體現在節約農民交易費用，實現農村經濟內生性增長。農村基礎設施投資范圍較廣，小口徑投資包括支援農村生產支出等事業費，中口徑投資包括農業科技費用，大口徑投資包括財政通過間接渠道對農業實施支援補助[3]。狹義上農村基礎設施投資僅限于官方統計財政用于農業支出，廣義投資包括為農業生產服務水利支農資金投入等。依據農村基礎設施存在方式分為有形投資與無形投資，依據基礎設施用途分為生產投資與生活投資。

1.2 特點

農村基礎設施具有普通基礎設施基本屬性，由于現有設施不能直接付費享用，農村基礎設施具有顯著溢出效益，如農村道路方便非農產品運送。農村基礎設施投資特征體現在基礎性投資具有良好的經濟拉動作用，收益具有外溢性，在國民經濟中處于基礎地位，提供產品服務是農業部門進行生產的基礎性條件，間接為其他產業發展提供基礎保障，如為城市居民提供優質健康的農副產品，構成其他部門產品服務基礎[4]。金融危機形勢下，為解決我國經濟增勢趨緩問題，政府加大了對農村基礎設施的投資力度并取得了良好的經濟拉動效果，通過相關產業聯動效應創造巨大的社會財富，促進農業農村經濟繁榮發展。

2 現狀

20世紀80年代以來，我國農村經濟高速發展，區域經濟呈現出東部地區發展較快，西部地區發展緩慢狀態。農村公共基礎設施投資問題逐漸凸顯，表現為東部地區投資多，西部地區投資少。近年來，我國加大了對農村基礎設施的投資力度。當前我國農村基礎設施投資存在諸多問題，需要客觀分析農村基礎設施投資現狀。

2.1 投資概況

現階段，我國城市經濟實力不斷提升，多元化投資格局基本形成，為擴大公共財政覆蓋農村范圍創造了條件[5]。過去我國大力推行城市化發展戰略，農村基礎設施建設相對滯后。近年來，黨中央大力推進農村稅費改革，有利于農村經濟發展，但在農村基礎設施建設上仍存在一定的問題。稅費改革前可通過多渠道籌資進行基礎設施建設，而取消農業稅后基礎建設受到了一定影響。我國農村基礎設施投入呈現發展不平衡的基本特征，表現在農村基礎實施投入不及時等。農村基礎設施地區發展不平衡，農村公共事業還有很大的上升空間。

2.2 問題

目前，我國農村基礎設施投資存在項目不合理、資金被挪用、基礎設施建成后缺乏管理維護等問題[6]。農村基礎設施投資不足主要原因包括政府投入不足、村集體普遍負債等。政府是農村基礎設施投資主體，當前政府對農村基礎設施投入存在總量不足、資金管理體制不完善等問題。

農民對基礎設施需求不斷上升，但實行家庭聯產承包責任制后鄉村集體經濟功能弱化。當前我國整體農村基礎設施供給不足，農村地區基礎設施投資呈現較大差異。沿海地區農村集體迅速發展，為當地提供了強大的收入來源[7];中西部地區集體企業改革后未得到發展，農村基礎設施增加取決于集體企業發展水平，缺乏集體收入地區農村基礎設施數量減少，投資農村基礎設施能力不足成為必然。目前我國部分農村村級債務繁重，實際凈債務高于賬面，賬外隱性債務嚴重。村級債務問題制約基層組織運轉，村級債務不斷增長，影響農村基礎設施投資。

學界對基礎設施研究集中于投資與經濟增長的關系，基礎設施投資區域差異等方面，我國農村基礎設施投資總量、結構等方面存在各種問題，一些學者研究認為，自然地理因素等是影響農村基礎設施投資的主要因素;經濟發展水平是影響農村基層實施投資重要因素。農村公共基礎設施投資影響因素可分為政治、經濟與其他因素，政治因素包括政策決策機制等，經濟因素包括經濟發展水平、農村居民人均收入等。

3 國外經驗借鑒

目前，我國農村基礎設施投資呈現出發展不平衡、收入水平與基礎設施投資需求不一致等特征，加快社會資本引入是解決農村基礎設施投資不足的重要方式。18世紀中期，西方經濟學家提出基礎設施概念，國外有關基礎設施研究從產業整體出發，國內外對基礎設施相關研究集中于投融資與經濟發展關系等方面。研究總結國外農村基礎設施投資經驗有助于為我國農村基礎設施投資提供啟示。

20世紀前半葉，韓國經歷“二戰”后經濟基礎受到很大破壞。經過多年發展，韓國實現城鄉經濟協調發展。韓國經濟快速發展得益于“新村運動”，提出道路硬化、供水設施建設等工程項目。韓國“新村運動”是集中提供農村公共物品的鄉村綜合治理運動，主要特征體現在政府提供物資技術支持，倡導自助合作理念，注重加強骨干培訓。印度是主要的農業國之一，印度政府不斷增加基礎設施，加強農業生產風險管理，保證現代農業投入物能夠及時運至農村。印度農村建設措施包括公共產品由政府管理，項目資金建設由州政府負責。

4 對策

目前，我國農村基礎設施投資存在諸多問題，政府對農村基礎設施投資發揮重要作用，可通過投資影響農業生產效率，為非農經濟發展提供物質技術條件，提高農村社會福利水平。政府應承擔投資主體責任，政府在農村基礎設施投資中要遵循以農民需求為導向的原則，通過明確政府職責，完善基礎設施投資決策程序，實行主體多元化投資等措施促進農業發展。

4.1 加大農村基礎設施投資力度

發達國家經過多年探索形成了穩定的農業財政支持框架，發揮公共財政職能作用是其加大農村基礎設施投資的主要措施。隨著綜合國力的提升，我國要逐漸強化農業的基礎地位。政府要加強農村基礎設施投資，調整農村基礎設施投資重點。為縮小城鄉農村基礎設施投資差距，要按城鄉服務均等化要求，確定農業公共財政增長服務項目，將固定資產投資重點轉向農村，確保國家新增財力向農業傾斜。

我國是農業大國，必須鞏固加強農業基礎地位，當前財政對農村基礎設施投資不能滿足新農村建設需要，為改變農村基礎設施不足現狀，必須改革國民收入分配傾向，法律上確定功能財政用于農業比例，加大政府對農業轉移支付力度。資金不足是限制農村基礎設施發展的現實原因，各級政府財政投資是基礎設施發展中的重點，各級財政需要不斷加大農村基礎設施投入力度，不同級別財政單位要調節政府公共支出方針，創建農基建設基金，從財政投入領域奠定良好的資金基礎，促進城鄉統籌建設，縮小城鄉差距。為解決農村發展問題，可通過工業扶持農業發展，提高財政對農村地區基礎設施項目投資，持續創建中央財政對小城市基礎設施項目建設的長久投入制度。

4.2 明確政府在農村基礎設施投資中的作用

政府是農村基礎設施投資的重要主體，政府財政支持是農村基礎設施發展的保證。因此，要明確政府投資主體職能，厘清農村基礎設施投資思路。根據農村基礎設施區域分類，可以將政府投資主體分為中央與地方，中央政府承擔全國性供給，地方政府承擔社區型投資。我國農村基礎設施實行項目預算制，可對項目實施政府采購制，使政府部門從煩雜事務中解脫，政府可委托社會中介部門對項目執行情況進行效益評估，可實行項目資金運行監察制，確保農村基礎設施投資促進農業發展[8]。政府合理制定農村基礎設施發展戰略是創建新農村的必要條件，統一計劃科學布局可以確保農村基礎設施資源科學使用，為地區經濟穩定發展提供動力。要促進地區經濟崛起，確保農村基礎設施項目順利完工，政府需在具體建設時期劃分不同時期區域持續推進，同時根據現實情況科學周密計劃，針對經濟發展水平較高的農村重點促進地區教育事業發展。以往建設中，地方政府財力不足，建設本地區基礎設施缺少科學周密計劃，因此不同機構制訂發展計劃時要根據問題尋找合理的處理方案。

4.3 以農民需求為導向，建立多元化投融資體制

政府對農村基礎設施投資要明確以農民需求為導向，堅持兼顧效率與公平原則。農村基礎設施主要目的是為農民服務，農民是農村基礎設施消費者，非政府組織應主動適應農民需求。政府要重視農民需求，實現從管理者向服務者的職能轉變，要充分了解農民的意愿，力求改善農民生活條件，提高農民生產能力，促進農業農村發展。

近年來，我國不斷深化農業供給側結構性改革，改變中國經濟增長局面，以期提升全要素增長率。為提升農村基礎設施投資戰略效果，政府要建立多元化投融資體制，健全農村基礎設施建設管理機制，加強對環境基礎設施的建設。鄉鎮財政投資是我國農村基礎設施建設資金的核心來源，投資不穩定會導致農村基礎設施項目資金不足，政府要建立成熟的轉移支付制度，解決鄉鎮投資較少的問題，確保農村地區設施建設可持續發展。同時，政府需在強調農村基礎設施發展財政投資下，激發社會資本進入農村基礎設施領域的積極性，科學指導社會相關資源進入農村，創建社會資源自主參加的多元化融資制度。

5 結語

本文概述了農村基礎設施投資內涵特點，提出農村基礎設施投資對策建議。農村基層設施投資是為農村社會經濟發展提供公共服務要素總和，是農民生活質量提高的基礎，對農村產業結構調整、生態環境治理等具有積極的促進作用。隨著我國國民經濟的發展，國家加大對農村基礎設施的投資力度，促進農村社會經濟可持續發展。

參考文獻：

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[4] 丁一.安徽省農村基礎設施投資效率研究[D].合肥：安徽農業大學，2019.

[5] 朱肖.我國農村基礎設施建設對農村經濟增長的影響[D].開封：河南大學，2019.

[6] 何翔.農村基礎設施投資公平性與脫貧攻堅成果鞏固關系研究：基于2010—2019年省級面板數據的實證分析[J].宏觀經濟研究，2021（3）：160-175.

[7] 馮娟娟，弓劍芳，田祥宇.中國農村基礎設施投資公平性測度與評價[J].宏觀經濟研究，2019（2）：143-160.

[8] 汪世倩.安徽省農村基礎設施投資對農業全要素生產率的影響研究[D].石河子：石河子大學，2021.

（責任編輯：劉寧寧）