關中城市群新型城鎮化與土地集約利用評價指標體系的構建

趙敏寧 梅金香 許曉婷 雷雨田 劉正康

摘 要 以城鄉統籌、產業互動、生態宜居、節約集約、和諧發展為特點，新型農村社區、小城鎮、大中小城市協調發展、互促共進的新型城鎮化的發展離不開土地的利用，提升土地的利用效率是促進新型城鎮化發展的重要因素。如何進行土地集約利用與新型城鎮化水平的綜合評價成為統籌城鄉一體化發展的重要課題，為給關中城市群城鄉統籌協調發展提供一定的參考，對影響新型城鎮化水平和土地集約利用水平的影響因素進行分析，結合關中城市群發展的實際，構建了關中城市群新型城鎮化與土地集約利用評價指標體系。

關鍵詞 關中城市群;新型城鎮化;土地集約利用;指標體系

中圖分類號：F299.27;F301.24 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.12.051

在我國城鎮化發展過程中，土地資源的合理、高效利用問題已經成為專家學者及社會大眾所關注的熱點。傳統城鎮化是人口向城市集中的過程，其過程表現為城市數量的增多和各城市人口規模的擴大，新型城鎮化則是堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提高城鎮化質量和水平，走科學發展，集約高效，功能完善，環境友好，社會和諧，個性鮮明，城鄉一體協調發展的城鎮化建設路子。在土地利用過程中，存在著盲目擴張，土地利用效率低下，土地供求矛盾突出，耕地后備資源嚴重短缺等一系列問題。

關中城市群位于陜西省中部，整體地形為南北高、中部低;南依秦嶺、北通黃土高原、東臨黃河，中部為三面環山的河谷平原，總面積達4.3萬km2。關中城市群的人口、經濟總量分別占陜西全省人口、經濟總量的60.5%和61.9%，是陜西經濟的核心區，對陜西省的發展具有舉足輕重的意義。該區域高校、科研院所、國有大中型企業密集，對于西北經濟發展具有一定的輻射作用，在全國區域經濟發展中占有重要地位[1]。

區域協調發展狀況是由土地集約利用與新型城鎮化耦合協調發展水平共同影響的。本文結合關中城市群經濟社會發展的實際，構建了關中城市群新型城鎮化與土地集約利用評價指標體系。

1 新型城鎮化的影響因素

1.1 經濟發展因素

新型城鎮化是在堅持以人為本，多方面相互結合下的經濟組合體，其影響因素是多方面的，經濟因素是影響較大的因素之一。經濟因素是城鎮化發展進程中確保城鎮化水平和質量提升的源動力，城鎮化水平的提高有利于擴大內需，提高勞動就業率，從而更好地促進區域經濟發展和帶動產業結構的升級，對城鎮化的發展起到促進作用。

1.2 社會發展因素

新型城鎮化注重統籌協調、節約集約、和諧發展的理念，強調的是新型農村社區、小城鎮、大中小城市之間協調發展、共同促進的發展思路。因此，在新型城鎮化發展中，對于涉及經濟社會發展的諸多要素，如基礎設施建設、文化建設及涉及民生保障方面的制度建設等都對城鎮化發展產生影響，成為影響新型城鎮化建設的主要因素之一。

1.3 人文因素

區域發展的影響因素眾多，其中人文因素也是具有代表性的要素之一。區域的文明程度往往決定著該地區的發展水平，新型城鎮化作為實現工業化和現代化的必經之路，在發展中需要注重提升區域內人們的思想意識，增強新型城鎮化的觀念。

2 土地集約利用的內涵及其影響因素

2.1 內涵

土地集約利用是指在單位面積土地上投入較多的資金、物質、勞動和技術以提高集約度的土地經營方式[2]。土地集約利用最早起源于對土地農業利用的研究，由大衛·里卡多等古典政治經濟學家在地租理論中首次提出。區域土地集約利用的實現需要在合理配置區域土地資源的基礎上，發揮好土地資源作為資源的自然屬性及其經濟社會屬性，自然屬性主要包括土地的生產性、位置的固定性、區域的差異性;經濟社會屬性主要包括土地供給的稀缺性、土地的增值性、土地報酬遞減的可能性等。

2.2 影響因素

2.2.1 生態環境

生態環境是一個復雜的自然因素組成體，根據系統論的觀點，系統中的要素之間、要素與系統之間是相互作用、相互影響、相互制約的，構成生態環境的每種因素都有可能影響到生態環境的發展。

生態環境是區域土地集約利用的重要限制性因素，如地形地勢會影響到土地利用程度[3]。我國國土面積廣袤，東西部差異很大，地形的差異導致土地集約程度有所不同。關中城市群以平原為主，土地集約程度處于中間地帶，高于陜南山區，低于東部發達城市。陜西南部丘陵居多，道路等基礎設施的建設難度較大，土地利用相對困難，利用方式單一，因而集約水平較低。土地承載力的大小也是決定該地區土地集約程度高低的關鍵因素;自然氣候中的光照、溫度、濕度等因素也會影響城市用地的布局。城市生態系統具有脆弱性和平衡性，當過度的投入和開發集中在某一區域時，會打破其自身的平衡性，導致城市生態系統的失衡。

2.2.2 人地關系

區域土地集約利用程度取決于多個因素，其中人類活動對集約程度有很大的影響。1）在人口分布較少的地方，如關中地區南部的山區，地勢起伏不平，可以直接利用的土地數量較少，技術資本的投入不足，也有充足的未利用儲備資源可供開發，當單位面積收益不足時，人們會通過加大開發未利用土地的數量來補充收益，造成土地集約程度較低。2）在人口密集的地區，如東部發達城市，人口數量較多，土地資源的數量不足，人們會通過其他方式增加單位面積的收益，如加大資本技術的投入、建筑方式的立體擴展等。

經濟發展的速度很大程度上取決于土地利用程度，土地利用方式的不合理會直接引發各種社會問題，如城市的基礎設施不完善，交通擁堵的情況時有發生等。人們不得不通過其他辦法解決土地不足的問題，如香港地區的填海造地、限制人口數量的增加、提高土地價格，這些都是利用市場機制解決土地不足的方法。

因此，由于人地關系、區域經濟發展水平的差異，區域間土地集約利用水平存在較大差異。

2.2.3 科學技術

科學技術是第一生產力，技術的進步給人類生活帶來了極大的便利，在土地集約利用方面同樣需要技術的支持。先進的技術不僅可以使城市單位面積的土地收益更高，而且可以增大該地區土地利用的效率。如通過土地整理、土地復墾等技術手段使集約程度較低的土地得到充分的開發和利用，有效減少城市中存在的人地矛盾。技術水平的提高可以幫助決策者更加全面地了解土地利用情況的變化趨勢，有目的地實施宏觀調控;技術水平的發展可以開發新產品淘汰稀缺資源生產的產品，解決投入量不經濟的問題，從而實現綜合效益的最大化;在污染控制和城市廢棄物處理上，技術的革新有助于保護城市生態環境，有助于可持續發展理念的落實。

2.2.4 經濟水平

地區的經濟發展水平與眾多因素相關，如人口數量、地形地勢等，在不同的時期，經濟水平給土地集約程度帶來的影響也是不同的。城市內部不同功能區域的土地集約利用有著較大的影響，經濟發展程度往往決定著該地區的土地利用程度[4]。1）在經濟發展水平較低時，單位面積投入的資本技術也較低，但是在該時段土地的供應量是充足的，通過加大可利用土地的供應量也可以彌補技術資本不足帶來的問題;2）在經濟發展水平較高時，土地的利用方式會發生變化，從收益較低的第一產業用地轉化為收益較高的第二、三產業用地，單位面積的資本技術投入增加，產出效益隨之提高。

關中城市群由于區域位置的限制，土地資源較多地用于第一產業，總體上土地的產出效益不高，土地集約利用水平有待提高。同時，土地集約利用是經濟發展到一定階段的產物，只有較高的經濟發展水平才能為土地集約利用提供更多的資金，推動土地集約利用發展。

2.2.5 政策因素

保護有限的土地資源、合理使用土地、實現土地資源的可持續發展是我國各級土地管理部門的共識。土地集約利用程度也會受到國家政策的影響和制約，在一定時期內，國家會通過一定的土地、金融及稅收政策等干預土地供給者和土地利用者的行為，以達到促進集約利用土地的目的[5]。政策和制度的約束固然有效，但不是萬能的，尤其是在政策執行中往往存在一定的偏差，如地方政府往往為了區域經濟的發展，大量出讓土地使用權，雖然在短時間取得經濟發展的良好效益，但是容易造成出讓土地的閑置或浪費，不利于土地集約利用。

3 新型城鎮化與土地集約利用評價指標體系的構建

關中城市群新型城鎮化與土地集約利用評價指標體系的構建是在對“新型城鎮化-土地集約利用”兩大系統的影響因素進行分析和研究的基礎上，通過建立準則層，并選取相應的指標，構建評價指標

體系。

研究中，對于土地集約利用在考慮土地利用強度、土地利用投入、土地利用效益及土地利用結構的基礎上，在遵循科學性、獨立性、代表性等原則的前提下分別選取人均生產總值、人均道路面積、地均固定資產投資額、地均社會消費品零售額、第三產業總產值、工業增加值、人均公園綠地面積、人均居住用地面積作為評價指標，指標計算公式、含義等見表1。

對于新型城鎮化評價指標體系的構建，從人口城鎮化、空間城鎮化和經濟城鎮化3個方面入手，選取了人口密度、城市化水平、居住用地占比、人均道路面積、城鎮居民可支配收入、社會消費品零售總額、進出口總額7項指標作為評價指標。同時，指標在選取中除上述所提及的原則外，還充分考慮了數據的可獲取性，即指標數據的易得性，所選指標數據均可從統計年鑒中獲取或者通過計算獲得（見表1）。

4 結語

土地資源作為經濟發展中的重要因素，在新型城鎮化的背景下，各項基礎建設需要大量的土地資源作為支撐，使得土地資源變得更加稀缺，因此提高土地資源的集約利用水平成為新型城鎮化建設中的重要課題。新型城鎮化發展需要以土地集約利用為前提，且新型城鎮化的發展與土地資源的集約利用是相輔相成的關系，較高的城鎮化水平有利于實現土地的集約利用、提高土地的集約利用水平，從而更好地實現城鄉統籌、產業興旺以及經濟社會的健康和諧發展。

參考文獻：

[1] 國家發展改革委辦公廳.國家發展改革委 住房城鄉建設部關于印發關中平原城市群發展規劃的通知[EB/OL].（2018-02-07）[2022-02-15]. https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/201802/t20180207_962246.html？code=&state=123.

[2] 張夢婕，孔博涵，常春林.新型城鎮化的影響因素及評價[J].中國市場，2015（34）：152-154.

[3] 謝付杰.城鄉統籌背景下土地集約利用研究[J].融智，2012（1）：41-43.

[4] 程效東.城市土地集約利用及其潛力評價研究：以馬鞍山市為例[D].南京：南京農業大學，2004.

[5] 王家庭，季凱文.中國城市土地集約利用的影響因素分析：基于34個典型城市數據的實證研究[J].經濟地理，2009，29（7）：1172-1176.

[6] 楊鋒，袁春，周偉，等.區域土地集約利用影響因素研究[J].資源與產業，2010，12（4）：67-73.

（責任編輯：張春雨）