從無證建筑談征收補償中比例原則的適用

翁碧霞

摘 要：在征收過程中，不可避免地會涉及無證建筑的拆除和補償，這也是近年行政爭議案件量不斷上漲的主要原因之一。我國現行法律法規對于無證建筑在征收中的補償問題缺乏全面系統的具體法律規定。對征收中無證建筑的補償需要在法律框架之下，區分無證建筑的形成時間、形成原因和違法性質，區別對待無證建筑與違法建筑，這就涉及到比例原則的適用。

關鍵詞：比例原則；征收補償方案；無證建筑

近年來，隨著國家經濟的發展，城鄉的規劃也在變更，全國各地就有越來越多的征收項目，在土地征收、房屋征收過程中時常發生因拆除被征收人房屋而產生的行政爭議。其中最突出的問題就是無證建筑的補償標準，因此，如何在征收中保障無證建筑的被征收人的合法權益，比例原則的運用是重中之重，本文擬就征收過程中遇到無證建筑時如何在兼顧比例原則和法的嚴肅性對于補償進行研究和探討。

一、將無證建筑區分應補償的建筑和不應補償的違法建筑

通常認為無證建筑是指未依照國家的法律法規辦理相關行政審批手續或者超出行政許可范圍的無證件或者證件不齊全的建筑物。在實踐中有些行政機關和司法機關經常把無證建筑統一定義為違法建筑，其實這個觀點筆者認為有待商榷，基于違法建筑不賠償的理念，如果把所有的無證建筑都囊括為違法建筑，那無疑會產生概念沖突，在處置過程中也無法保障行政機關的行政裁量權，更無法平衡個人利益和公共利益之間的關系。

筆者認為，在征收中應當將無證建筑區分應補償的建筑和不應補償的違法建筑，對違法建筑的認定除了無證建筑的特征外，還應當綜合時間因素、歷史因素、社會危害程度等因素綜合判斷，不應將無證建筑一概而論為違法建筑。特別是在相關地塊被納入征收范圍前，應當先進行建筑物調查確認，依法認定違法建筑，對違法建筑的處理在征收批文下發前進行，不宜在征收發生之時，同步進行拆違工作，這樣易導致矛盾激化，偏離執法目的的正當性，產生以拆違促征收的嫌疑。這也符合《國有土地上房屋征收與補償條例》中關于“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償”[1]的條文規定。

二、比例原則的起源和具體內容

兩千多年前，古希臘哲學家亞里士多德提出“分配的公正在于合比例性，違反比例就是不公正”，是比例原則在早期的一個體現；而同說認為比例原則的起源是18世紀末期的德國警察行政法是當代法學領域的比例原則的起源，具體體現在德國1794年頒布的《普魯士普通州法》中。現在比例原則是當今國家公權力行使的最高指導原則，有人稱其為“法律帝國的基本原則”[2]。

對于比例原則的概念，學界較為統一。比例原則又稱行政比例原則，是行政法的重要原則，它要求行政主體實施行政行為時，應該從全局考慮，兼顧私益和公益，所采取的措施必須能夠實現或者至少有助于實現行政目的，并且若是行政目標的實現可能對相對人的權益帶來不利影響， 則該不利影響應盡量控制在小的限度和范圍之內，二者有適當的比例［3］。其包含了三個子原則：適當性、必要性和狹義比例原則，其中，適當性原則是指實施公權力采取行政措施時，在合理尺度中達到目的即可，不應過度消耗公民權利；必要性原則指在符合適當性原則的基礎上，選擇一種措施方式，將被行政處罰的相對人受到的權利侵害最小化，以此來保障行政相對人權益的原則；狹義比例原則是指國家達成行政目的而選擇抑制途徑的彈性，不能同行政目的達成所需的強度不匹配，同時這種抑制途徑產生的損害結果程度不能夠超出其本來想要達到的效果。

我國社會主義法治發展需要多方共同推進，依法治國在我國社會法治理念中占據著核心的地位，法治政府是其中不可或缺的一環，比例原則在很大程度上有助于指導行政機關的執法工作，是公益與私益之間取得平衡的有效準則，有利于政治和經濟活動有序開展，兼顧社會多方利益，營造多方共贏的局面，維護社會的穩定和諧，有助于在我國法治建設中貫徹落實社會主義法治理論的運行。

三、比例原則對無證建筑在征收補償中的具體運用

河南省高級人民法院于2017年11月27日作出的一份某縣政府與楊某的行政判決書[4]，該判決結合比例原則，很好的處理征收中對于無證建筑的拆除和補償問題，并綜合考量了造成當地房屋建筑無證的歷史背景，在法、理、情之間形成了一種各方均能基本接受的處理結果。比例原則的適用在上述案例中得到體現，也是對行政機關進行征收時的一種監督和引導，該原則無疑是征收方與被征收方之間的一種潤滑劑。

由此可以看出，比例原則存在的意義是使行使公權力的人能夠在自由裁量時，損害最小化地達成行政目的，規范行為、保障人權。對于被納入征收范圍的無證建筑，進行盲目的拆除，顯然違反了適當性原則。因為拆除無證建筑的行政目的實際上是為了實現符合城鄉整體規劃和治理城鄉環境，但是在征收中，通過征收補償程序同樣可以消除相關建筑對規劃實施的影響，更有利于保護被征收人的合法權益。一刀切地強制拆除無證建筑，不加以區分建筑的本質屬性，對無證建筑均不列為補償對象有可能激化矛盾，不利于行政目的的實現，增加行政爭議、增加訴累的同時亦會浪費社會資源，顯然不符合最大限度保護行政相對人的利益，也是違反比例原則的。

四、結語

比例原則作為公權力機關在執法過程中的基本原則，其從依法治國原則和基本權利的基本要求或實質精神出發，對于保障基本人權、監督行政權力、防止行政權力濫用有著正面地不可替代的作用。而考慮到征收補償涉及到是民生大計，對于征收中無證建筑的補償，國家層面應當制定專門的法律法規，以統一規范和調整行政征收中各方的利益。在面對征收中違法建筑補償的問題，需要在基本的國家法律原則指導下，根據一般性公平原則與各地習慣，平衡公共利益和個人利益，在比例原則的基礎之下，制定對應的補償方案，讓補償更具有人性化，才更有利于保障征收項目的順利推進，維護社會的穩定性。

參考文獻：

[1]《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款.2011

[2]蔣紅珍：《比例原則的全球化與本土化》，載《交大法學》2017年第4期，第6頁。

[3]王達.比例原則在違章建筑處理中的運用［J］.人民司法，2007，（5）.

[4]河南省高級人民法院.（2017）豫行終2450號《行政判決書》.2017