風險監管的困境與路徑選擇

摘?要：在市場經濟體制中，監管職能是政府職能的核心。中國特色社會主義進入新時代，人們比以往任何時候都面臨著更多的風險挑戰。文章從宏觀視角，歸結風險監管的必要性，分析了當前風險監管存在的困境，并提出了風險監管的發展路徑。構建科學的風險監管體系和統一的風險監管機構，提高風險監管智慧化水平，建設風險監管型政府是推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要。

關鍵詞：風險監管;風險評估;監管體系

中圖分類號：?F231.6文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2022）15-0013-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.013

我國的政府監管基本圍繞發證、檢查、執法等“一次性監管”的靜態方式進行，而疏于將動態的全過程的風險監管運用于日常的監管機制中。當大力推行簡政放權，降低了準入門檻時，全過程的風險監管就顯得尤為重要，未雨綢繆，實現關口前移，精準制導，避免出現監管的真空地帶。但目前我國風險監管仍存在諸多問題亟待解決。

1?風險監管的必要性

1.1?有利于防范化解系統性風險

風險監管有利于把致災風險源扼殺在萌芽之中。系統性風險具有高強度的“外部性”，其溢出性和傳染性極強，一旦發生，極易短時間內爆炸式的傳染到其他領域甚至整個社會，造成不可挽回的負面后果。以最易爆發系統性風險的金融領域為例，由于金融領域本身的交叉性、關聯性很強，其風險也密切交織，這就需要對風險保持清醒的頭腦，通過風險監管來下好先手棋，打好主動仗，通過全過程的風險監測和預警，早識別、早防范，使一切風險隱患在萌芽之時就“偃旗息鼓”，把致災風險源扼殺在搖籃中。

風險監管有利于精準發力，化解系統性風險。一方面，風險監管在個體風險和系統性風險之間充當著“警衛員”的角色。個體風險到系統性風險也只是一步之遙，風險監管的作用就是在這一步之遙內敲響警鐘、亮起紅燈，以個體風險為切入點，做好準備，防止個體風險肆意蔓延演變為系統性風險;另一方面，風險監管是應對和化解系統性風險的高招。通過建立完善的風險防控機制，透過復雜的表面把握本質，抓住要害，聚焦重點風險;精準研判，抓住要害，找準原因，果斷決策，妥善處置，有力化解風險，不僅要有預防風險的主動作為，更要有化解應對的充分準備。

1.2?有利于降低市場經濟發展初期特定行業的脆弱性

食品、藥品行業等關乎國計民生和人民福祉的特定行業，極易引發信任危機。這種脆弱性就決定了對這些行業的監管不能僅僅停留在行政處罰、行政強制等傳統的事后監管手段，而必須創新事中事后監管方式，在生產、流通、消費的全過程實行風險監管，通過風險信息的收集、研判、評估，提前化解可能出現的風險，有力支撐和保障特定行業的健康持續發展，也是為壯大民族產業和實現經濟高質量發展增磚添瓦。

1.3?相較于其他監管方式，具有獨特的優勢

相較于危機應對，風險監管可以在危機爆發前將風險扼殺在萌芽。不可否認，中國目前的市場監管幾乎都是純事后監管，是“事故驅動式”的運動式監管。而風險監管是事前監管，它可以準確識別風險點，通過風險研判和及時的風險防控采取補救措施，把可能存在的風險控制于收斂狀態，而不是發散或無限擴散。

相較于信用監管，風險監管對市場主體的監管更加精準。信用監管主要是運用經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單、聯合懲戒監管信息平臺，全面收集、記錄、共享進入市場的主體的大量信用數據，對高風險的企業重點排查、重點監管。而風險監管是利用大數據手段進行的風險管理，其所運用的監管數據包含但不僅限于信用數據。市場監管部門要全面匯總自身數據、企業信用系統各部門歸集數據以及互聯網采集數據，及時掌握市場主體情況、開展主體風險監測，全面分析、綜合研判，使監管更精準。

2?風險監管面臨的困境

2.1?風險監管職責歸屬難以界定

當前，加劇風險監管難度的一個重要原因就是：誰來負責監管。我國的風險監管體系屬于一種以條為主的分行業、分部門、分災種的分散型防御體系。也正是由于這種監管體系，監管職責的歸屬很難進行清晰的界定。在實際操作過程中，不同的領域歸屬不同的監管部門實施監管，這無可厚非，但某些領域存在交叉或相對模糊，風險涉及面廣，很難明確的界定出監管的主要歸屬部門。如在互聯網金融領域，銀保監會負責監督領域內的理財和保險服務，而工信部和公安部負責領域內的信息安全，這樣容易造成多部門的監督重疊化，以致各部門職能定位模糊，且無明確的區分和監管協助機制，并最終引發行業缺乏統一的監管主體。

2.2?對風險監管理念的認知不到位

一般而言，政府監管包括審查、批準和監督三項內容。我國傳統意義上的監管都是注重事前許可、審批，對于大量細致而瑣碎的事后監督卻不甚積極，認為那是吃力不討好的累活。對于很多部門來說，風險監管仍是一個新課題，對它的重要性和必要性的認識不夠深入，還停留在過去重事前審批的階段。一是審批是運用行政權力的行為，存在尋租的機會，而風險監管是繁雜細致的事務性工作，所以一部分監管機關怠于監管。二是目前行政審批和市場監管兩張皮的現象仍然存在，行政相對人獲得市場準入許可后，其是否守法經營的監管力度不夠。三是某些政府監管部門更多的只是對可能出現的風險進行提示，而并未清晰明確地向監管中涉及的行政相對人提出要求，這就造成公眾認識不清，降低了風險意識。對風險監管認知的引導雖然并不比法律法規有強制力，但卻是風險監管政策及措施的有效補充。

2.3?風險監管手段的科技化程度不高

隨著科技水平的快速提高，完善風險監管，充分使用科技力量是必然之路。風險監管實際上就是利用收集到的大量數據信息進行的大數據監管，如政府數據、宏觀數據、資質數據、行業數據、社會數據等各類與市場主體相關的數據資源，通過對這些數據的統一分析和比對，發現可能存在的風險和問題。

當前，大數據時代已經到來，現代政府處于數據化的環境之中，這就要求政府和監管部門要充分利用移動通信、物聯網、云計算、防偽識別等多種現代化技術，采集市場主體與客體的各環節交易數據，以企業信用信息公示平臺為核心，打破監管部門內部的信息壁壘，構建“來源可查，去向可追，責任可究”的大數據監管平臺，實現市場監管大數據的信息公示、數據開放與信息服務，對傳統的信息生產、傳遞、分析的方式進行大數據變革，加快推動政府監管方式向精細監管、實時監管、流程監管、協同監管轉變。但總的來說，我國目前風險監管手段的科技化程度仍比較低，特別是科技水平要求較高的互聯網金融領域，當前的風險監管措施和手段與高速發展的信息技術并不匹配，監管手段已明顯落后。互聯網金融領域積累的龐大交易數據都以無紙化交易數據形式保存，這迫使監管主體不斷完善監管方法和手段，提高監管的科技化水平。

3?風險監管的路徑選擇

3.1?加強對風險監管的理念認知

古人云，“良醫者，常治無病之病，故無病;圣人者，常治無患之患，故無患也”，憂患意識就是中華民族綿延不息、賡續繁榮的重要基因。中國特色社會主義進入新時代，比以往任何時候都面臨著更多的風險挑戰。風險不可避免，但風險的不確定性也決定了風險像硬幣一樣具有兩面性，或許突破底線、覆水難收，亦或許懸崖勒馬、轉危為安，問題的關鍵就在于是否充分運用底線思維，對風險進行主動監管、牢牢把握主動權。這其中的核心，就是有風險監管的意識，不忽視風險苗頭和小概率風險，也不放過風險聚集點和大概率事件，既防“黑天鵝”，又防“灰犀牛”，守住底線、盯準問題，下好先手棋，打好主動仗。

從危機管理的角度看，傳統的“重事后救援、輕事前預防”的監管方式已經無法適應當前危機日益頻發的風險社會。因此，必須將關口前移，在解決好日常監管問題的同時，監管者要懷有主動精神去識別、預防和消減那些尚未演化為大的社會矛盾的各類問題，不致淹沒于大的風險事件。這迫切需要加強風險監管的理念認知，在市場監管中推行風險監管尤為重要。

3.2?建立統一的風險監管機構

當前我國的分業、分類監管體制縱然具有專業優勢，但也存在許多缺陷，比如難以應對一些復雜的復合型風險。另外，政府部門存在各自為政、職能模糊不清、部門利益保護傾向嚴重，導致跨部門協作成本高昂。因此，當前監管機構應當按照功能進行重組，裁剪過多的狹窄專業機構，依托大部制對相關領域進行統一監管，走向大監管時代。目前已經組建的市場監管總局、應急管理部等值得借鑒。

3.3?發揮風險監管和現場檢查監管整體合力

現場檢查監管是指監管當局指派專人或專門小組進入監管對象內部進行實地檢查，它是監管部門樹立權威、確保國家政令暢通、更好地履行監管職責的需要。在風險監管的過程中，僅采用非現場檢查的辦法是不夠的，需要與傳統的現場檢查監管配套使用。一般情況下，非現場監控為現場檢查提供分層次的早期預警信號，在非現場監管的基礎之上，監管部門根據暴露出來的突出問題和風險隱患制訂檢查計劃，確定現場檢查的目的、范圍和重點，對監管對象進行有針對性的現場檢查。

現場檢查監管主要有兩個內容，即合規性監管和風險性監管。傳統意義上的現場檢查監管主要都是合規性監管，即對市場主體是否符合行業規范、法律法規的監管，現在更重要的是要把工作重心逐漸轉移到風險性監管上來，根據日常檢查中暴露的風險跡象進行專項重點檢查，及時提出意見和建議，采取必要的措施督促其糾正。在市場機制不完善、監管者與被監管者之間存在嚴重信息不對稱的條件下，以非現場監管為基礎的現場檢查應當是衡量監管信息的真實性和準確性、經營行為的規范性及經營風險大小的有效手段。對監管對象的整體客觀評價最終依賴于非現場監控與現場檢查兩者的有效結合，優勢互補，發揮整體合力。

3.4?利用大數據技術，促進監管智慧化

在當前進入大數據時代的背景下，將大數據技術融合于風險監管過程，創新“互聯網+監管”模式，提升監管智慧化水平是大勢所趨。通過大數據技術的應用，打破“數據壁壘”，實現多部門多層面的數據歸集、整合、共享，通過數據清洗、規范、融合、關聯，把分散的數據梳理成企業、人員等全景信息視圖，把靜態的數據變成鮮活的動態監測數據，結果清晰、應用面廣，為風險監管奠定堅實的數據基礎。同時有利于形成數據整合、特征構建、風險研判、動態監測、結果輸出的智慧監管全流程。

3.5?構建科學的風險監管體系

風險監管的框架體系可以分成三個部分：風險監測與評估、風險應對與控制和風險溝通。

風險監測與評估是最重要與最核心的環節。監管主體部門通過持續地和系統地收集市場主體的監測數據及相關信息，對市場主體的預期風險和事實風險的類型及其根源作出判別，目的是了解行業主體目前和未來的風險所在，評估這些風險可能帶來的安全威脅和影響程度。其要求有三：一是正確判斷風險的類型;二是準確尋找風險的根源所在;三是判斷風險發生的概率，估算可能產生的損失程度，并依據市場主體對風險承受的能力，對風險的相對重要性以及緩急程度進行分析。三者是相互制約、相互聯系的，不可孤立地去分析和評價，因為不同的風險源決定了不同的風險類型，而不同的風險類型又是對不同的風險源的“反射”，同時也影響著風險的輕重緩急程度。不僅要做到有效識別“風險點”，還要準確判斷風險增加的“節點”以及風險轉變的“拐點”，不斷增強風險識別能力。

風險應對和處置是政策性最強的環節。首先，在對風險進行明確監測和準確評估的基礎上，按照風險的程度分級分類，繪制風險圖譜，分別確立監管強度和處置手段，做到分類施策、突出重點;其次，采取相應手段穩妥有序推進風險處置。一是要健全風險處置決策機制，不斷完善專家咨詢機制、政策議程設置機制等;二是要靈活運用風險承擔、風險規避、風險轉移、風險轉換、風險對沖、風險補償和風險控制等風險應對策略，做好風險處置過程中的指揮、溝通、協調和控制，同時還要合理分配人、財、物等資源。

總之，建立系統化、整體性和全過程的風險監管體系，需要綜合考慮體系建設的基本原則、整體框架、主要領域和影響因素，這也是一個逐漸深入的過程。需要現有的政策、機構、監督和評價體系同步更新升級。同時，無論是監管機構的改革，亦或執法模式的協同整合以及信息化、大數據手段的應用，都急需通過法律法規來明確。

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[作者簡介]付新惠（1991—），女，漢族，博士研究生，中共中央黨校（國家行政學院），研究方向：國家治理體系和治理能力現代化。