公共機構(gòu)合同能源管理問題與對策研究

摘?要：推行合同能源管理是創(chuàng)建節(jié)約型公共機構(gòu)的重要手段。以四川省為例，“十三五”期間，公共機構(gòu)合同能源管理的試點示范工作取得初步成效，但仍存在公共機構(gòu)認知不足、行業(yè)標準缺乏等問題。為推動公共機構(gòu)合同能源管理進一步發(fā)展，針對目前存在的問題提出五點建議：增大公共機構(gòu)節(jié)能潛力、加強合同能源管理宣傳力度、制定節(jié)能服務(wù)行業(yè)標準、拓寬節(jié)能服務(wù)公司融資渠道、加大政策扶持力度。

關(guān)鍵詞：合同能源管理;公共機構(gòu);公共機構(gòu)節(jié)能潛力

中圖分類號：F715.4文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2022）15-0018-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.018

1?引言

近年來，運用合同能源管理實施節(jié)能改造項目逐漸成為中國政府創(chuàng)建節(jié)約型公共機構(gòu)的重要手段。[1]合同能源管理是指根據(jù)契約雙方簽訂的節(jié)能服務(wù)合同，由節(jié)能服務(wù)公司為用能單位提供能源審計、方案設(shè)計、設(shè)備安裝等一攬子服務(wù)，用能單位利用節(jié)能效益向節(jié)能服務(wù)公司分享服務(wù)費的一種節(jié)能機制。[2]合同能源管理起源于20世紀70年代的石油危機，并于90年代末作為一種基于市場的節(jié)能新機制引入我國，能夠有效推動我國節(jié)能減排工作。[3]大量實踐表明，合理利用合同能源管理機制，能夠克服公共機構(gòu)缺少項目啟動資金和節(jié)能技術(shù)的弊端，在降低公共機構(gòu)能源消耗的同時為其帶來節(jié)能效益，是推進公共機構(gòu)節(jié)能降耗的有效措施。同時，公共機構(gòu)通過合同能源管理模式，能夠?qū)崿F(xiàn)從自我管理到企業(yè)專業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變，在項目分享期結(jié)束后還能無償獲得節(jié)能設(shè)備，因而具備長遠的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。[4]此外，公共機構(gòu)作為經(jīng)濟社會活動的管理者，承擔(dān)著引領(lǐng)全社會參與節(jié)能減排工作的重任，在實施合同能源管理進行節(jié)能改造方面發(fā)揮示范和導(dǎo)向作用，因此創(chuàng)建公共機構(gòu)合同能源管理典型示范工程極為重要。

我國政府充分認識到公共機構(gòu)具有能源消耗量高、節(jié)能潛力大、示范引領(lǐng)作用強的特點，也充分意識到合同能源管理作為基于市場的節(jié)能機制具有廣闊的發(fā)展前景，2016年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》，要求推進公共機構(gòu)采用合同能源管理模式實施節(jié)能改造。為此，“十三五”期間，各地方政府統(tǒng)籌推進公共機構(gòu)節(jié)能減排工作，積極實施公共機構(gòu)合同能源管理試點示范工作，爭先創(chuàng)建節(jié)約型公共機構(gòu)，并取得初步成效。然而，公共機構(gòu)合同能源管理推行工作也存在發(fā)展不平衡、發(fā)展水平不高等問題，需要采取一系列應(yīng)對措施以促進其進一步發(fā)展。文章以四川省為例，在調(diào)查“十三五”時期四川省公共機構(gòu)合同能源管理實施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入分析目前存在的問題，并提出相關(guān)對策，以促進公共機構(gòu)合同能源管理進一步發(fā)展。

2?四川省公共機構(gòu)合同能源管理現(xiàn)狀

根據(jù)四川省公共機構(gòu)普查統(tǒng)計，全省公共機構(gòu)共有6.5萬余家，其中機關(guān)單位2.6萬余家，事業(yè)單位3.7萬余家，其他各類公共機構(gòu)2000余家。自2016年全面開展公共機構(gòu)節(jié)能工作以來，全省通過節(jié)能技改、示范創(chuàng)建以及節(jié)能試點方式提升公共機構(gòu)能源資源利用率并取得了顯著成效。例如：2020年，四川省公共機構(gòu)總能耗161.72萬噸標準煤，建筑能耗134.24萬噸標準煤，與2015年相比，人均綜合能耗下降了16.31%，單位建筑面積能耗下降了14.22%;“十三五”期間，四川省創(chuàng)建國家級節(jié)約型公共機構(gòu)示范單位121家、節(jié)水型單位2365家，超額完成“十三五”節(jié)能工作目標任務(wù)。

其中，在公共機構(gòu)合同能源管理實施方面，以政府機關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校為重點對象進行試點示范與批量推廣工作，節(jié)能改造主要針對既有建筑圍護結(jié)構(gòu)、空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)、照明系統(tǒng)等區(qū)域。例如，2016年，綿陽市委市政府集中辦公區(qū)進行中央空調(diào)水泵變頻系統(tǒng)和照明系統(tǒng)的節(jié)能改造工作，并完成能耗監(jiān)測系統(tǒng)的創(chuàng)建，節(jié)電率達到21.7%;2019年，綿陽市梓潼縣市政燈具和控制系統(tǒng)改造項目成功實施，節(jié)電率超過60%;2018年，成都市新都區(qū)人民醫(yī)院實施空調(diào)、節(jié)水、節(jié)電改造，實現(xiàn)年節(jié)約標煤量268.60噸，年二氧化碳減排量725.22噸?，F(xiàn)有實踐表明，四川省公共機構(gòu)合同能源管理試點示范工作取得有效進展。

3?四川省公共機構(gòu)合同能源管理存在的問題

目前，四川省公共機構(gòu)合同能源管理處于起步階段，在先行試點、樹立典型工作方面取得了有效進展，但在引導(dǎo)和推行合同能源管理方面發(fā)展緩慢，原因主要歸結(jié)為以下五點。

3.1?公共機構(gòu)節(jié)能潛力參差不齊

截至2020年年底，四川省6.5萬余家公共機構(gòu)中，重點用能單位僅315家，主要包括機關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院三種類型?！笆濉逼陂g，四川省公共機構(gòu)合同能源管理試點工程以機關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院等具有高節(jié)能效益的“大項目”為主。然而，四川省大部分地區(qū)公共機構(gòu)建筑規(guī)模較小且相對分散，節(jié)能效益偏低，節(jié)能服務(wù)公司選擇這類“小項目”將面臨盈利小甚至虧損的情況，難以吸引社會資金投入。此外，部分地區(qū)老舊用能設(shè)施設(shè)備多、節(jié)能改造難度大，節(jié)能改造需要投入較大的資金，致使節(jié)能服務(wù)公司參與改造的意愿進一步降低。

3.2?公共機構(gòu)缺乏認識

“十三五”以來，四川省各市、縣通過組織開展“光盤打卡”行動、垃圾分類工作、節(jié)能宣傳周等活動推進節(jié)約型機關(guān)創(chuàng)建工作，但在實施合同能源管理進行公共機構(gòu)建筑節(jié)能改造方面卻進展遲緩。原因在于部分公共機構(gòu)對開展節(jié)能工作的認識不夠全面，還停留在行為管理的階段，尚未考慮采用既有建筑節(jié)能改造方式提高能源利用率。還有一些機構(gòu)雖然考慮到建筑節(jié)能改造方式，但由于不了解合同能源管理這一市場化節(jié)能機制，缺乏對合同能源管理的清晰認識，對其運作模式認知不夠，對節(jié)能服務(wù)公司的信任不足，對機構(gòu)需要常年分享節(jié)能效益存在顧慮，進而阻礙了公共機構(gòu)合同能源管理的發(fā)展。

3.3?節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)尚不成熟

目前，四川省節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段。首先，缺乏統(tǒng)一的合同能源管理服務(wù)標準、能源審計程序、節(jié)能量監(jiān)測方法等行業(yè)標準，在合同執(zhí)行過程中容易使公共機構(gòu)與節(jié)能服務(wù)公司產(chǎn)生爭議。其次，節(jié)能服務(wù)公司存在規(guī)模普遍偏小，風(fēng)險防范能力、市場開拓能力、項目融資能力不足等問題，沒有足夠資質(zhì)承接節(jié)能效益高的合同能源管理項目，難以承受項目失敗帶來的財務(wù)沖擊。此外，由于許多節(jié)能服務(wù)公司成立之初，缺乏專業(yè)的技術(shù)人員和先進的節(jié)能技術(shù)、設(shè)備，節(jié)能服務(wù)行業(yè)又尚未出臺規(guī)范的節(jié)能技術(shù)標準，致使公共機構(gòu)對擬建項目能否達到預(yù)期效果產(chǎn)生懷疑。

3.4?節(jié)能服務(wù)公司融資困難

截至2020年年底，四川省節(jié)能服務(wù)公司數(shù)量為194家，僅占全國總數(shù)的2.75%，且大多數(shù)節(jié)能服務(wù)公司規(guī)模較小，注冊資金低于500萬元，需要以向第三方機構(gòu)融資的方式獲取項目投資。雖然四川省出臺了一系列稅收優(yōu)惠和融資政策扶持節(jié)能服務(wù)公司，但由于小型節(jié)能服務(wù)公司信用等級低，無法滿足獲得融資的基本條件。同時，由于融資機構(gòu)主要考察節(jié)能服務(wù)公司的信譽而不是項目本身，使得一部分具有良好效益的合同能源管理項目不能獲得融資。

3.5?財政獎勵力度不夠

2015年，四川省出臺《四川省公共機構(gòu)合同能源管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）對投資超過70%的節(jié)能服務(wù)公司予以財政獎勵，獎勵條件要求節(jié)能服務(wù)公司注冊資金在500萬元以上且采用節(jié)能效益分享型模式。在實踐中，由于財政獎勵門檻過高，達到獎勵標準的項目較少，且采用其他創(chuàng)新模式的合同能源管理項目不能獲得財政獎勵，因此該《辦法》無法充分發(fā)揮對節(jié)能服務(wù)公司的激勵作用。同時，《辦法》的財政獎勵對象僅針對節(jié)能服務(wù)公司，對于實施合同能源管理的公共機構(gòu)和主要負責(zé)人員沒有直接補貼和獎勵，難以調(diào)動公共機構(gòu)實施合同能源管理的積極性。

4?建議

隨著碳達峰、碳中和目標的提出，四川省公共機構(gòu)節(jié)能降碳工作進入攻堅期和窗口期。為順利完成“十四五”時期公共機構(gòu)節(jié)約能源資源目標，吸引更多社會資金投入節(jié)能減排工作，充分發(fā)揮合同能源管理市場機制作用，應(yīng)當正視現(xiàn)有問題并采取有力措施，以推動公共機構(gòu)合同能源管理高質(zhì)量發(fā)展。

4.1?打包立項，增大公共機構(gòu)節(jié)能潛力

組織第三方機構(gòu)開展能源審計工作，對四川省公共機構(gòu)的設(shè)備設(shè)施進行能耗情況調(diào)查論證，完成節(jié)能潛力報告。針對節(jié)能潛力相對較低且無法獲得足夠節(jié)能效益的公共機構(gòu)和分散辦公的機構(gòu)，以就近原則打包立項，將同類單位合并形成新的合同能源管理項目，以此提高項目整體能耗和節(jié)能潛力，吸引更多節(jié)能服務(wù)公司參與投標。同時，對于節(jié)能改造難度大的項目，投入財政資金支持節(jié)能改造項目的實施，降低節(jié)能服務(wù)公司財務(wù)風(fēng)險，增大節(jié)能服務(wù)公司參與公共機構(gòu)合同能源管理的積極性。

4.2?大力推廣，提高公共機構(gòu)認知度

加大合同能源管理宣傳力度，通過舉辦專家講座、節(jié)能宣傳周、線下知識問答等形式多樣的活動，向全省各級公共機構(gòu)普及合同能源管理基本知識，提高干部職工對合同能源管理市場化節(jié)能機制、運作模式、基本程序的認知水平。同時，強化試點項目的示范推廣作用，除公眾號、官方網(wǎng)站、微博等線上宣傳方式外，舉辦典型示范項目線下交流活動，組織缺乏合同能源管理經(jīng)驗的公共機構(gòu)赴實地考察典型項目實施狀況，學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，提升廣大公共機構(gòu)對合同能源管理的觀念和認知。此外，將節(jié)能實施績效納入公共機構(gòu)評價體系和領(lǐng)導(dǎo)績效評價體系，提高公共機構(gòu)采用參與合同能源管理的積極性。

4.3?制定標準，促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

首先，制定標準的合同能源管理服務(wù)合同，規(guī)范能源審計程序和能源監(jiān)測程序，對合同能源管理組織實施過程、項目監(jiān)管范圍、運維管理程序、資金支付方式等環(huán)節(jié)進行規(guī)范。其次，建立官方資質(zhì)認證制度，從公司規(guī)模、技術(shù)人員數(shù)量、融資能力、節(jié)能改造能力、經(jīng)營狀況、信用記錄等方面對節(jié)能服務(wù)公司進行資質(zhì)評級，篩選優(yōu)質(zhì)的節(jié)能服務(wù)公司，確保節(jié)能服務(wù)公司能夠提供良好的節(jié)能改造服務(wù)，在行業(yè)中樹立良好形象。最后，出臺規(guī)范的節(jié)能技術(shù)標準，制定和實施合同能源管理人才培訓(xùn)計劃，鼓勵節(jié)能服務(wù)公司積極學(xué)習(xí)先進節(jié)能技術(shù)、引進高效節(jié)能設(shè)備、聘用專職技術(shù)人員，提升合同能源管理行業(yè)的綜合能力。

4.4?拓寬渠道，降低節(jié)能服務(wù)公司融資難度

設(shè)立合同能源管理專項擔(dān)保基金，降低節(jié)能服務(wù)公司向銀行貸款的難度;在融資機構(gòu)設(shè)立專項合同能源管理融資窗口，制定多樣化的金融產(chǎn)品和融資模式以促進節(jié)能服務(wù)公司的擴張;開拓風(fēng)險投資公司、股票基金、租賃公司、設(shè)備制造商等融資方式，以豐富節(jié)能服務(wù)公司的融資來源。此外，發(fā)展第三方服務(wù)平臺，對節(jié)能服務(wù)公司進行企業(yè)信用等級評價，為金融機構(gòu)評估節(jié)能服務(wù)公司償還貸款能力提供有效證明，同時也為公共機構(gòu)篩選節(jié)能改造項目合作對象提供參考。

4.5?放寬政策，加大財政資金扶持力度

修訂《四川省公共機構(gòu)合同能源管理實施辦法》，適當放寬財政資金獎勵范圍和標準，鼓勵創(chuàng)新合同能源管理模式，按照項目實際年節(jié)能能力分等級予以財政資金獎勵;對實施合同能源管理項目的公共機構(gòu)和主要負責(zé)人予以補助和獎勵，調(diào)動公共機構(gòu)采用合同能源管理實施節(jié)能改造的積極性。同時，調(diào)整稅收優(yōu)惠方案，通過暫免征收營業(yè)稅、免征增值稅、減免企業(yè)所得稅等方式扶持節(jié)能服務(wù)公司，促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)長足發(fā)展。

5?結(jié)論

我國公共機構(gòu)數(shù)量近167萬家，年排放量約3.99億噸，是巨大的能耗綜合體。實施公共機構(gòu)合同能源管理能夠產(chǎn)生良好的節(jié)能效益，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與改善環(huán)境雙贏的有力措施。因此，要充分結(jié)合公共機構(gòu)的示范引領(lǐng)作用和合同能源管理的市場節(jié)能機制作用，增大公共機構(gòu)節(jié)能潛力，加強宣傳推廣力度，規(guī)范節(jié)能服務(wù)標準，拓寬融資渠道，加大財政扶持力度，為公共機構(gòu)合同能源管理創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，進一步推動我國公共機構(gòu)綠色低碳發(fā)展。

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[作者簡介]肖雅琳（1995—），女，四川成都人，西南石油大學(xué)碩士在讀研究生，研究方向：管理科學(xué)。