土地出讓金征管和使用范圍等地產政策變化研究

那國鋒

摘?要：隨著我國社會經濟的高速前行，城市全方位發展日益成熟，城市化進程日趨加快，房地產行業一路“高歌猛進”，推動土地出讓金也是“水漲船高”，其在國家財政收入的占比越來越大。國家宏觀調控作為一只“看得見的手”隨之不斷地調整。文章就國家相繼出臺多項關于土地出讓的政策調整，分析土地出讓收入轉為由稅務部門征收的前瞻和影響。

關鍵詞：土地出讓收入;國家財政收入;征收管理;稅務部門;農業農村

中圖分類號：F301.1文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2022）15-0076-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.076

自1987年全國多城市開展土地出讓制度后，歷經30余年的發展歷程，土地出讓收入占全國財政收入的比重逐年加大。其在一定程度上順應并助力了中國改革開放40多年的全面發展的同時，“土地財政”也成為中國發展不可逾越的關鍵詞。2015年全國首次針對土地出讓金開展大范圍審計引起各界關注。審計中發現，從2001年全國土地出讓收入0.13萬億元到2014年的4萬億元，這13年左右的時間，土地出讓收入增長超30倍，累計金額多達20萬億元，而該巨額資金“何去何從”至今尚無明確結論。

2020年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》（以下簡稱《意見》）。2021年2月，自然資源部部署《自然資源部辦公廳關于開展2021年住宅用地分類調控工作的通知》（以下簡稱《分類調控工作》），明確涉及居住用地集中時間發布公告、集中時間出讓。在此之前，就房地產企業融資監管等問題，住房城鄉建設部與人民銀行聯合出臺了“三道紅線”，并設置“紅、橙、黃、綠”四檔。2021年6月，財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行四部門聯合發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）。根據《通知》，該政策率先于河北等省市試行，并于2022年在全國全面推開征收管理劃轉工作。《通知》的發布看似僅僅是一種征收管理模式的不同，但與《意見》關聯解讀，實則意味著整個土地出讓收入管理乃至地方和中央經濟發展重心、宏觀調控、投資方向的重大轉變。

1?厘清“土地賬本”

一是徹底實現土地出讓金收支納入預算管理。盡管自2007年以來，國家規定土地出讓金收支納入基金預算管理，全額施行“收支兩條線”，但是據審計署多年審計，仍有部分城市未完全執行該項規定，且涉及金額占所在城市基金收入份額比重較大。《通知》出臺后，有利于中央財政規范土地出讓金收支情況。

二是強化土地出讓金收繳的時效性管理。自土地出讓實行招拍掛保證金制度以來，普遍存在用地者土地出讓金尾款欠繳或延期繳納，造成出讓金應繳未繳以及利息違約金數額巨大的情況。而地方政府在經濟建設和招商引資的動力和壓力下，在上述欠款如何繳納、何時繳納中存在多種可操作余地，用地者變相獲得巨大的土地“尋租空間”。出讓金劃轉稅務部門征收后，中央在其管理中的砝碼加大，有利于土地收益的收繳，減少不必要的國有資產收益流失。

三是規范土地出讓金的使用，強化其合法性。土地出讓金長期受地方政府管轄并支配，上級部門對其使用方向的合理性、合法性監管力度不夠，極易造成地方政府資源的浪費、滋生官員腐敗、阻礙地區性的經濟發展。出讓金劃轉稅務部門征收后，盡管出讓金使用的方向仍為當地政府，但其受上級政府監管的力度加大，有利于其使用的合理合法。

四是有利于土地成本的控制。土地出讓金收益管理規定，地方政府在核算土地收益中，需根據規定提取教育、農業、農田水利、保障房、交通等基礎設施建設基金之后，按照一定比例上繳上級財政，與上級財政分成。同時由于在土地出讓之前的征地拆遷以及土地開發中，多數地方是由其當地政府的國有企業操作完成，這就導致地方政府為了壓縮土地出讓收益部分的定額提取和分成，而做高征收拆遷和土地開發成本。出讓金劃轉稅務部門征收后，在其定額提取和分成核算中勢必會受到規范的監督和管理，從而有利于土地成本的控制。

2?規范土地出讓金征收和管理

首先，土地出讓金征收與歸屬主體相分離。《通知》明確規定，土地出讓金作為非稅收入，其征收的范圍、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行。土地出讓收入仍依照現行政策，全額納入地方政府性基金預算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預算安排。《通知》改變的僅僅是征收流程，而不是預算管理和土地出讓收入歸屬。

其次，有效提升土地出讓金征收效率的同時，降低征收的人員成本。稅務部門的征收隊伍建立多年，且近年來互聯網、大數據、云計算等科技手段全面在稅務部門收繳過程中推行，有效節省其征收的人力資源成本，更有助于提升其征收隊伍的專業性。

最后，在國家財政收入的一般公共預算、政府性基金、國有資本經營性收入、社會保險基金四本賬中，一般公共預算主要由稅收和非稅收入組成，而社會保障基金也由稅務部門代為征收。土地出讓金作為政府性基金的主要組成部分，轉為稅務部門征收，更好地實現了跨部門之間的數據共享，可以為政府管理部門提供精準的數據信息，為地方乃至中央的現代化理國、理政奠定了重要基礎。

此外，土地出讓金由稅務部門征收，有助于明晰“土地賬本”的收支情況。盡管《通知》指出僅僅是征收方式的改變，但是稅務部門相對獨立于地方政府，這就使得土地出讓金的繳納受到多級政府、多部門的監督。同時，出讓金由稅務部門代為征收后，按原預算執行方式劃入地方政府性基金預算安排，勢必會使出讓金的使用受到約束，使土地出讓收入的預算管理得到進一步規范。

3?土地出讓收益使用方向重心明確

中國改革開放40多年，城市更新巨變，建成區不斷擴大，城市規模擴充迅猛，土地作為首要的市場要素組成，通過規劃和整理后的增值為其提供了重要的資金保證。而在農村城市化進程中，政府通過征轉用變農村集體土地為國有建設用地，土地價值激增，但土地增值收益的使用重心并未偏向于農村，取之于農、用之于城。

《意見》明確提高土地出讓收入用于農業農村比例，加強土地出讓收入用于農業農村資金的統籌使用，加強對土地出讓收入用于農業農村資金的核算。《通知》出臺后，土地出讓收入劃轉為由稅務部門征收管理，則有利于《意見》的落實和執行，有利于更好落實支持鄉村振興重點任務，加快補上?“三農”發展短板，為實施鄉村振興戰略提供有力支撐，有助于城鄉一體化建設，進一步縮減農村和城市經濟發展建設的差距。

《意見》指出要將土地出讓金收益重點用于高標準農田建設、農田水利建設、現代種業提升、農村供水保障、農村人居環境整治、農村土地綜合整治、耕地及永久基本農田保護、村莊公共設施建設和管護、農村教育、農村文化和精神文明建設支出，以及與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復、以工代賑工程建設等。可以預見未來農村農業生產條件將大幅改進，農民居住環境將進一步提升，農村文化生活將更加豐富，教育資源也將向農村大幅傾斜，農村將留住更多本地居民，從而變相地共享人口所帶來的紅利。

4?“兩集中”與“三道紅線”敦促地方政府與用地企業理性發展長遠利益

4.1?“兩集中”穩地價、穩房價、穩預期意圖明顯

《分類調控工作》意在引導居住用地市場的理性競爭。要求22個全國大型城市為首批“兩集中”工作試點，合理安排招拍掛出讓住宅用地的時序，實行“兩集中”同步公開出讓：一是集中發布出讓公告。原則上全年不得超過3次，時間間隔和地塊數量要相對均衡。首次公告時，應公布本年度公告的發布時序安排。二是集中組織出讓活動。同批次公告出讓的土地以掛牌方式交易的，應當確定共同的掛牌起止日期;以拍賣方式交易的，應當連續集中完成拍賣活動。

土地出讓制度是土地要素市場的重要組成部分。《分類調控工作》的出臺，將有效防止地方政府因“土地財政”的驅使，通過調整土地供應節奏和時序而推高土地價格。進而提高市場信息透明度，為市場主體提供更多的選擇和機會，營造更加公開透明的環境，引導市場回歸理性。

同時，全國22個大型城市集中出讓土地，同時結合“三道紅線”的財務杠桿制約，房地產企業存在巨大的融資壓力，將有效降低土地市場的熱度，也變相地減少地方政府土地出讓金的收入，倒逼其尋求更加健康、綠色的財政增收模式。

4.2?“三道紅線”的相互制約

第一，絕大多數房地產企業的合同負債、預收賬款等與銷售相關的經營性負債占總負債比例較低，而有息負債則占比過高，存在存貨周轉偏慢、債務負擔較重等問題，這也是房地產行業的投融資戰略特點，更是房地產市場的最大隱患。要降低總資產與總負債同時剔除預收款后的比率指標，則勢必要求房地產企業增強銷售力度，加快存貨周轉速度，擴大預收款項規模，從而使其回歸理性投資，穩定房地產市場預期。

第二，凈負債率反映企業權益資金對償債的保障程度，為有息負債與貨幣資金作差后占合并權益的比重，意在體現貨幣資金未覆蓋的債務部分占總權益的比例。這一指標的降低取決于有息負債的壓降，或者權益規模的擴張。從目前房地產市場的經營情況和行業特點看，房地產企業短期內降低負債非常困難。為使該指標在紅線之內，企業或更傾向于借助擴大少數股東權益規模來降低凈負債率。這將引發房地產企業聯營、合營甚至合并的情況頻繁。從這個角度分析，將會使得更多的小型房地產企業參與到市場競爭中來。

第三，現金短債比是年經營現金凈流量與年末短期負債的比值，意在反映非受限資金對短期債務的覆蓋能力。為保證這一指標符合紅線標準，要求房地產企業壓縮回款周期，加大提升資金回籠的效率，保證充足的經營性現金流量。

第四，“三道紅線”指標是單獨無法達到國家關于房地產市場宏觀調控的目的，三者各保持其獨立的紅線指標，但其相輔相成所引起的市場效應更是巨大。三個指標是動態的，企業要符合這項金融政策，則需從短期、中期、長期經營目標去衡量和考核：短期內，企業應加大營銷力度，提升銷售和回款效率，加速存貨周轉;中期內，企業應規劃融資窗口，通過融資戰略降低資產負債的多重考核;長期內，應積極應對在低財務杠桿的經營環境下進行投資;同時，不斷地尋求適合企業自身發展的經營策略，通過合作等規模經營方式達到穩定持久的經營。

5?地方政府機遇與挑戰并存

《意見》《分類調控工作》《通知》以及“三道紅線”相繼出臺，是國家在宏觀調控層面打出的“組合拳”。對于地方政府來說既是挑戰也是機遇。

首先，地方政府應緊跟國家政策和號召，積極探索新的發展格局，推動可持續的、高質量的發展途徑，狠抓產業升級轉型。從以資產為主的市場要素轉為以非資產市場要素為主導的市場經濟，逐步擺脫對“土地財政”的依賴。

其次，《意見》的出臺為新型社會主義農村發展帶來了發展契機，是實現鄉村振興、縮小城鄉發展差距的政策保障，是堅持解決好“三農”問題和做好農業農村工作的重要支撐。尤其在當今國際公共衛生狀況的特殊時期，農民進城務工機會減少，農民收入獲取渠道縮窄的情況下，國家政策向農業農村傾斜，有利于發展農村產業、擴大農民就業、留住人口等。地方政府更應該抓住本次機遇，平衡城鄉發展，優化產業結構，完善產業類型布局，全方位創造財政收入，構建完整、健康的政府資產負債體系。

最后，地方政府及地產企業應詳細分析《意見》和《通知》對房地產行業的沖擊和影響。從長遠發展角度看，土地供應量、市場需求以及金融條件是房地產市場的三大要素，而土地出讓收入征繳方式的轉變，與該三大要素并無直接聯系。所以，地方政府在做好征繳政策工作方式銜接，房地產企業盡快適應征繳方式、節奏等變化的同時，土地市場和房價在短期內無重大影響。

6?結語

占全國財政總收入1/4的土地出讓金由稅務部門征繳，看似形式大于本質，但其釋放出的卻是國家稅收體系將進一步改革的重大信號。依靠稅務部門征收稅收和非稅收入，征管主要的國家財政收入，是國家經濟體制改革的大勢所趨。《分類調控工作》明確指出，大城市土地供應要向租賃住房建設傾斜，對接住房城鄉建設部門提出的租賃住房用地需求，增加供地規模用于租賃住房用地，對保障性租賃住房用地應保盡保。將來，國家將通過出臺更多的土地、房產政策，并加快完善稅收體制改革步伐，在城鄉基礎設施建設、政策性租賃住房、集體土地入市、閑置土地等方面進行調控，進一步融合城鄉發展，并結合有關金融政策和措施，保持穩地價、穩房價、穩預期的連續性，引導全國經濟發展。

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