國際南極旅游組織協會的發展進程探析及對我國的思考

李學峰 吳姍姍 岳奇

摘?要：經過30年穩定與快速發展，國際南極旅游組織協會（IAATO）已成為擁有116家運營商的非政府行業協會組織，在南極的國際治理、南極的旅游業發展領域具有巨大影響力與話語權。在IAATO成立后，南極旅游業總體呈現穩步增長態勢，2019年南極游客數量達到創記錄的74401人。通過與南極國際組織的密切合作，在為南極游客提供陸海空一體化服務與安全保障的基礎上，IAATO也一直致力于制定南極旅游標準、規范與指南，為各國南極科學考察的順利開展提供后勤支持，保護南極脆弱的生態環境，為南極旅游的可持續發展做出貢獻。文章著重分析了我國南極旅游市場在管理法律法規體系、IAATO商業運行、市場規則制定方面存在的問題，并提出相應對策建議。

關鍵詞：南極旅游;國際南極旅游組織協會;南極條約協商會議

中圖分類號：F590.3文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2022）15-0079-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.079

1?國際南極旅游組織協會概述

1991年，由7家來自美國、澳大利亞、新西蘭的南極探險活動經營團體，聯合創立了國際南極旅游組織協會（International?Association?of?Antarctica?Tour?Operators，IAATO），其宗旨為提倡、促進和實踐安全、對環境負責的私營團體南極旅游。[1]目前，IAATO由來自全球48家會員、63家準會員與5家臨時會員等116家運營商與9個專題委員會、7個工作小組、1個秘書處共同組成。[2]這些運營商成員在南極條約與IAATO指導下，共享飛機與船舶等設備、監管與導游等人力資源，共同開展針對工作人員與游客的培訓，制定并遵守南極旅游相關規范，發展更高的環保標準，保障南極科學考察，保護南極生態環境，構建了可持續的南極商業旅游網絡，每年為數萬名來自全世界的游客提供陸、海、空全面游覽服務。[3]經過30年穩定與快速發展，IAATO已成為一個全球性、非營利性的南極旅游聯盟，同時也是在南極條約體系框架內唯一得到認可的非政府南極旅游管理組織，在南極的國際治理、南極的旅游業發展領域具有巨大影響力與話語權。[4]

IAATO?與南極條約協商會議（ATCM）、國家南極局局長理事會（COMNAP）、南極研究科學委員會（SCAR）、南極海洋生物資源養護委員會（CCAMLR）等重要南極國際性政府間組織機構建立了緊密合作關系。自1994年以來，IAATO作為受邀專家參與南極條約協商會議，就與南極旅游有關問題提供專家咨詢意見，并定期向ATCM報告南極旅游的最新數據與研究成果，向各成員國傳達ATCM關于南極旅游所形成的措施決議，以促進關于南極人類活動管理的討論，推動國家政府間與國際組織間、科學界與旅游界的南極旅游國際合作。[4]

2?南極旅游業發展現狀

南極商業旅游興起于20世紀50年代末，智利和阿根廷的海軍艦艇在執行科考站補給任務時，每年運載約500名付費游客前往南設得蘭群島。1969年，世界第一艘專門運送游客的南極旅游船“Lindblad?Explorer”建成，將南極探險、旅游、教育融為一體，真正意義上開啟了南極旅游的發展之路。20世紀80年代末，已有4家公司開展南極船基旅游。1985年，首個南極商業旅游航班開通，將游客帶往一個季節性的內陸野外營地，進行攀登、滑雪探險和其他冒險活動。1991年，南極旅游運營商達到7家，擁有10條旅游船，約有6400名游客訪問南極。

在IAATO成立后，南極旅游業總體呈現穩步增長態勢，在有數據統計的1980年為780人，1999年第一次突破1萬人，2003年達2萬人，2005年快速超過3萬人，2007年超過4萬人，達到峰值46265人。之后，受全球金融危機的巨大沖擊和國際海事組織（IMO）禁止在南極洲使用和運輸重燃料油的影響，南極游客數量急劇下降，經歷了漫長的停滯期。2011年后南極旅游業開始逐步恢復，2016年才重新恢復2007年的水平，并在2017年游客數量首次超過5萬人。據IAATO最新統計數據，2019年南極游客數量達到創記錄的74401人。[5]南極旅游人數的顯著增長，與IAATO在其中發揮的推動作用密切相關，在保證旅游業蓬勃發展的同時，IAATO一直在維護游客的安全、保護南極的原始生態環境不受人為侵害。當然，由于2020年至今全球新冠肺炎疫情危機對出行的限制所導致的旅游業重創，在未來幾年可以預見南極旅游人數將出現斷崖式下滑。1980—2019年，全球南極旅游游客人數統計數據見圖1。[6]

傳統意義上，南極游客主要來自北美、澳大利亞、英國等英語系國家，但越來越多來自世界新興市場的游客開始涌入南極，游客人口結構受到全球社會經濟因素的顯著影響。[2]2004年，南極游客數量排名前七的國家依次為美國、英國、德國、澳大利亞、加拿大、日本與荷蘭，而2018年前七名分別為美國、中國、澳大利亞、英國、德國、加拿大與法國。由此可見，南極國家旅游的組成并沒有發生過大的變化，美國依舊排在第一位，游客數量占到32%。而最顯著的變化來自中國，我國南極旅游人數急劇增加，已躍升為世界第二位，我國2011年游客數量僅為1158人，而2018年則達到8219人，目前游客人數占到全球南極游客的15%。南極旅游方式以船基為主，南極旅游活動的登陸點主要集中在南極半島地區，多是由阿根廷或智利乘船前往。

3?國際南極旅游組織協會的重要貢獻

南極旅游是目前人類和平利用南極最主要的方式。隨著南極旅游的快速發展，如何科學規范管理南極旅游、保護南極脆弱的生態環境、實現南極旅游的可持續發展成為國際社會的重要關切。[7]IAATO?正在努力通過制定廣泛的業務程序和準則，以建立起系統的南極旅游標準體系，主要內容包括：南極旅游指南，上岸人員數量的規定和限制要求，最低員工與乘客比例要求，特定地點和活動指南，海洋野生動物觀察指南，訪問前后活動報告，乘客、機組人員和工作人員簡報，預防外來物種入侵措施，船舶調度和船舶通信程序，緊急醫療疏散計劃，應急計劃等。[4]

通過開展與南極條約協商會議、南極研究科學委員會、國家南極局局長理事會等南極國際組織的密切合作，IAATO主要貢獻還包括：評估南極旅游趨勢，確定研究領域，主動應對挑戰;在許多不同的國家和國際平臺上與政府合作，支持負責任的南極旅游管理和監管;定期審查和制定指導方針、行為守則和程序，以保護南極及其野生動物，其中包括野生動物觀察、保護特定地點、廢物管理、禁止遠程駕駛飛機系統娛樂用途、防止引入非本地物種等標準;對所有IAATO成員的操作實施強制性的定期觀測方案;使用定制的基于網絡的船舶調度數據庫系統，幫助作業者在每個作業季節之前和期間規劃行程;與南極研究科學委員會合作，開展南極半島系統保護規劃研究;推出IAATO極地指南，為所有南極專業人員和游客提供IAATO和南極條約體系相關信息的“一站式商店”服務;通過全面的簡報和多語言的教學視頻短片，提高游客對其在南極洲的義務的認識;使用基于網絡的IAATO船舶跟蹤系統，并與覆蓋南大洋的五個海上救援協調中心共享，以提高搜索和救援能力;提供在線現場工作人員評估和認證計劃;繼續積極參與國際海事組織極地守則的持續實施;與國家南極局局長理事會合作，開展IAATO獎學金計劃。[2]

4?我國南極旅游市場存在的問題

全球南極旅游業快速發展，我國作為南極旅游的新興市場，近年訪問南極人數已躍居世界第二，僅次于美國。我國儼然成了南極旅游的“消費大國”。然而，在南極旅游一片欣欣向榮的表面，還存在一系列的潛在問題，如南極旅游與南極環境保護之間的矛盾、南極游客環保意識的不足、IAATO規則體系受到非成員旅游運營商的挑戰等。由于我國南極旅游發展基礎薄弱，存在的問題更為顯著，主要包括南極旅游管理法律法規體系亟須完善、被IAATO商業運行市場排除在外、南極旅游話語權缺失等。

在南極旅游法律制度建設方面，國際社會已形成了以《南極條約》《關于環境保護的南極條約議定書》與南極條約協商會議各項措施為核心，以南極條約協商會議各項決議、IAATO行業規則、國際海事組織船舶規則為輔助的相對完善的南極旅游活動管理的國際法規與規章制度。[8]我國一直在努力建立南極旅游管理制度，以加強對南極旅游活動的規范管理，此外我國相關極地管理部門也出臺一系列關于南極旅游的指導文件，然而，我國目前尚未完成國內南極立法，造成南極旅游活動依然缺乏法律層面的保障和依據。在南極旅游商業運行層面，中國僅有一家企業加入IAATO會員，南極旅游的核心資源被國外游輪和航空公司牢牢掌握，中國旅游企業在南極旅游市場商業份額中所占甚微，這源于后來者的身份，也源于對南極旅游規則的不熟悉，這就需要我國極地管理部門與旅游企業共同努力，與IAATO積極開展合作以盡快適應南極旅游規則，提高我國旅游企業核心競爭力與市場參與度，真正融入南極旅游商業聯盟，保護我國南極旅游商業利益。[9]在南極旅游話語權方面，這其實是我國南極治理的整體問題，不僅僅在南極旅游這個方面，西方牢牢把控南極事務的局面很難在短時間內得到解決，我國只能繼續加強南極科學考察與基礎科學研究，更好地“認識南極”，更多的發出“保護南極”的聲音，爭取我國自身“利用南極”的合理權益不受侵害。南極旅游作為一個相對新興的行業，其實是一個非常好的“利用南極”的突破口，但是前提依舊是完善我國自身的法律體系，增加旅游企業的市場角色，逐步提升我國在南極旅游規則制定的話語權。[10]

綜上所述，我國正努力著手規范南極旅游市場，加強南極旅游制度建設，致力于成為南極旅游重要的“管理大國”，以有效參與南極旅游規則制定，增強南極事務話語權，切實維護我國南極權益，保證南極的和平與穩定。

參考文獻：

[1]?IAATO.?Our?Mission?[EB/OL].[2021-07-29].https：//iaato.org/about-iaato/our-mission/.

[2]?IAATO.?Tourism?in?Antarctica?2019[R].South?Kingstown：?IAATO，?2019.

[3]陳丹紅.南極旅游業的發展與中國應采取的對策的思考[J].極地研究，2012，24（1）：73-79.

[4]?李春雷.南極旅游治理政策研究[J].中國旅游評論，2021（1）：109-117.

[5]?IAATO.?IAATO?Antarctic?visitor?figures?2019—2020?[R].South?Kingstown：?IAATO，?2019.

[6]?IAATO.?Data?&?Statistics?[EB/OL].[2021-07-29].https：//iaato.org/information-resources/data-statistics/.

[7]?熊娜.國外南極旅游研究綜述[J].海洋開發與管理，2020，37（5）：63-71.

[8]?劉昕暢，鄒克淵.國際法框架下中國南極旅游規制的立法研究[J].太平洋學報，2016，24（2）：17-26.

[9]?張振振，陳晨，馮濤.南極旅游的發展和對我國的建議[J].海洋開發與管理，2019，36（6）：59-62.

[10]?熊娜.全球治理視域下的中國南極旅游治理思考[J].中國旅游評論，2019（3）：130-135.

[基金項目]國家海洋局極地考察辦公室南北極環境綜合考察評估與管理項目“南北極國際治理與新秩序構建的中國路徑”（項目編號：Y2210JD02）;天津市留學人員科技活動啟動項目擇優資助計劃“南極海洋空間規劃編制”（項目編號：Y2200OF01）;國家海洋技術中心科技創新基金項目“南極菲爾德斯半島空間規劃分區體系研究”（項目編號：Y2200Z001）。

[作者簡介]李學峰（1987—），男，漢族，內蒙古包頭人，博士研究生，助理研究員，研究方向：南北極政策與規劃。