地方政府及國有企業以經濟結果為導向的晉升競標賽機制

劉曦彤

摘?要：文章以文獻綜述的形式對體制內（包括政府及政府可施加影響力的國有企業）晉升競標賽的概念、存在性及實際影響進行了分析與總結，發現相關研究大多從理論層面開展，雖能自圓其說，但與我國現階段政治、經濟環境的結合并不夠緊密，在邏輯上有待進一步推敲。目前的研究空白主要集中在晉升競標賽機制的具體影響機理及相應的實證分析上，未來的研究應圍繞這些方面加以突破，從而為該機制的存在性提供明確佐證，并對其實際影響開展更加深入的分析，為如何進一步完善體制內干部的晉升和激勵機制、全面深化體制機制改革提供有理、有據的對策建議。

關鍵詞：晉升競標賽;地方政府;國有企業;激勵機制

中圖分類號：F272文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2022）15-0067-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.067

1?引言

在我國現行經濟體系中，政府部門及國有企業長期處于重要的支配地位，而政府、國有企業的經濟行為通常是由實際管理者（政府領導）直接決定的（唐雪松等，2010）。因此，我國的經濟體系尤其是地方經濟體系以及國有企業經濟呈現出顯著的“領導決策型”特征。在當前增長速度換檔、結構調整陣痛、前期刺激政策消化三期疊加的特殊時期，政府及國有企業對經濟發展的引導和托底作用的重要性進一步突顯。在此背景下，探究地方政府及國有企業官員的決策機制及其對經濟的影響兼具理論意義和現實意義，不僅能為全面深化體制機制改革提供政策建議，更有助于完善地方政府及國有企業領導干部的激勵機制和決策機制，進一步加強地方政府及國有企業在經濟轉型過程中的積極引導作用。

在針對體制內官員行為決策的研究中，當下最為流行的是晉升競標賽理論。這一理論最初源自公司金融領域對企業高管行為決策的分析。在我國現行政治體制下，上級部門對下屬官員的晉升選拔機制與企業董事會對高管的提拔機制存在許多相似之處，故眾多學者采用晉升競標賽（或“政治競標賽”）理論對地方官員的行為及決策進行探究（姜樹林等，2002）。然而，相關研究成果雖數量眾多卻脈絡模糊，圍繞該機制是否真實存在以及對經濟發展有何具體影響等問題的討論十分激烈。為此，文章主要從晉升競標賽的概念界定、存在性、具體影響三個方面對現有文獻進行回顧和總結，以便在厘清總體脈絡的基礎上，找出現有研究的局限以及后續的重點研究方向。

2?概念界定

要厘清體制內干部的“晉升競標賽”激勵機制的作用機理和具體影響，就必須先對其概念有一個清晰的界定。“晉升競標賽”，源于晉升（promotion）和競標賽（tornament）這兩個在公司金融理論中既聯系又獨立的概念（姜樹林等，2002）。其中，競標賽理論將員工之間的競爭視作一種體育競賽，員工作為參賽者，均會以其他競爭者的表現為行動決策的參照物，且獎項相對較好的優勝者才能獲得獎勵（如升職、加薪等）。這種競賽還具有兩大特征，一是只看中相對成績，二是最終獎勵是預先設定的，也就是說，獎勵只取決于名次，與絕對成績并無直接關系（周黎安，2005）。晉升則是指員工職務的向上提升，由于晉升在大部分情況下，是一個公司或其他組織能夠提供給獲勝員工最為常見和最為有效的激勵獎品，故現有文獻主要將晉升與競標賽結合起來開展研究，也就是基于晉升的競標賽（對政府機構而言，也可稱為政治競標賽）。

在地方政府及國有企業中，晉升競標賽主要表現為，上級機構和組織部門通過制定特定的考核標準，對若干個下級機構的主要領導進行類似于“競標賽”性質的考評，并使勝出的參賽者獲得晉升的機會（姜樹林等，2002）。改革開放以來，發展地方經濟在地方政府工作中的比重日益提升，地方經濟增速更成了地方官員選拔培養的重要參考指標（Li?和Zhou，2005）。各個地方政府圍繞城市建設和項目招商等開展的經濟增速、稅收、就業、人才等方面的競爭，以及各類國有企業圍繞經營業績、社會責任等方面的比拼，實則都是一場核心崗位領導基于政治發展前途的競賽。因為體制內的領導結構呈現金字塔形特征，每一級干部中僅有有限數量的人能夠通過政治博弈勝出并獲得提升，其獲勝所依賴的往往并不是絕對的工作成績，而是與同級競爭者的相對成績，而其勝出的獎勵（即獲得提拔）也是預先設定，因此我國地方政府和國有企業中干部的晉升完全符合競標賽理論的概念和基本特征。

3?現實存在性

3.1?理論前提

晉升競標賽不是在任何一種政治體制、社會環境下都可以發揮效力的。陶然等（2010）指出中央和地方在行政、財政上的分權以及中央掌握地方政府及國有企業領導任免是晉升競標賽存在的前提。其中，周黎安的觀點最受主流文獻的認可。他指出，晉升競標賽能否充分發揮激勵效果取決于五個條件：①上級部門的人事權力是否集中;②上級部門關注的競賽指標是否客觀且好衡量;③各參賽主體（即政府和國企干部）“競賽成績”是否獨立且可比;④參賽主體是否能對考核指標產生顯著影響;⑤各參與主體間是否存在合謀。

3.2?實證證據

目前，大部分實證研究的結果支持晉升競標賽機制的客觀存在。例如，Chen、Li和Zhou（2005）發現，地方經濟增速對官員的晉升有顯著的正向作用，周黎安等（2005）在加入現任官員相對前任的業績比較后，發現相對經濟業績對官員晉升的影響更加明顯，晉升競標賽的作用更加顯著。喬坤元（2013）則在綜合比照三種可能情形（不存在晉升競標賽機制、存在以經濟增長為主要考核內容的GDP?晉升競標賽機制以及存在考核指標不局限于經濟增長的晉升競標賽機制）的基礎上，結合先驗和后驗的方法，發現各類考核指標中僅有經濟增長符合指標條件，并且能夠對官員的晉升概率產生顯著的正向影響，進而證明了我國的確存在一個以經濟增長為主要考核內容的地方官員晉升競標賽機制。

3.3?質疑聲音

盡管上述理論及實證研究均認為晉升競標賽機制在我國政府工作人員中確實存在，但仍有部分學者發出相反的聲音。陶然等（2010）從邏輯和實證兩個維度對這種論斷提出了質疑。首先其認為我國政治體系中上級對下級的提拔是基于德、能、勤、績、廉等一系列綜合指標進行比較權衡的結果，并不能簡單地概括為圍繞經濟增速的“晉升競標賽”，隨后其基于Chen、Li和Zhou（2005）所用數據進行重估研究的實證結果也否認了官員晉升競標賽機制的存在性。Cai?&?Treisman（2005）則指出，如果存在稟賦差異過大等現象，弱勢地區、企業的官員可能因為晉升可能性過小而不加入競爭，甚至“破罐子破摔”，轉變為純粹的“掠奪者”。故不能認為體制內的干部一定受到政治晉升的激勵。Opper?&?Stefan（2007）利用中國1987—2005年212個省級領導人的1101個觀測值證實了“關系論”，否定了“政績觀”，文中Probit回歸方程的結果表明是否升遷與政治關系高度顯著，而經濟績效的正向貢獻并不顯著，甚至在一些情形下呈現出負向貢獻。

3.4?小結

通過綜合分析和比照相關文獻，文章傾向于在陶然等（2010）和周黎安等（2005）的觀點間取中間點，即認為晉升競標賽機制在我國政治生態中發揮著顯著的作用，但并非在絕對意義上存在。說其發揮顯著作用是因為從統計意義上看，地方經濟、國有企業的發展態勢確實對地方官員的升遷有著較為顯著的正向作用，說其并非在絕對意義上存在是因為按照競標賽理論的定義，所選取的指標應當是參賽者比拼的唯一準繩，但正如陶然等（2010）所述，在我國政治生態中，官員的德行、能力、廉潔程度等都是影響其能否獲得升遷的重要因素。因此，并不能簡單地將我國的地方官員、國有企業領導的選拔機制視為純粹的“晉升競標賽”。

4?對經濟發展的具體影響

如上節所述，雖然晉升競標賽并不是決定體制內干部升遷的唯一機制，但不可否認其對地方官員、國有企業領導的政治行為以及地方經濟和企業的發展都會產生不可忽視的影響。主流文獻普遍認為，在晉升競標賽機制的作用下，地方官員、國有企業領導的政治追求和國家的經濟發展目標在一定程度上是激勵相容的，地方經濟高增速、國有企業快發展對官員晉升有顯著正向影響（周黎安等，2005）的同時，晉升競標賽機制的存在也會使官員的政治行為反作用于地方和企業的發展。

4.1?對經濟增速的影響

官員在晉升競標賽機制作用下的行為往往有助于拉動地方經濟增長。在此基礎上，一些學者進行了更為細化的研究。鄧曉蘭等（2019）認為，地方官員為了在“晉升競標賽”中勝出往往傾向于通過舉借債務、追加投資來促進經濟增長。王賢彬等（2010）還發現，在相同的政治競爭和晉升競標賽激勵下，政治前景差異和地方經濟稟賦優劣導致地方官員經濟增長行為存在顯著差異，政治前景越好的官員越有動力促進經濟增長，任職地區經濟稟賦特征越突出的官員越具有促進經濟增長的動力且效果更加明顯。

4.2?對地方政府和企業負債的影響

隨著近年來政府性債務風險日益加劇，眾多學者開始關注晉升競標賽機制對地方政府負債的影響。目前，相關文獻普遍認為，在晉升激勵下地方官員傾向于通過大幅舉債來帶動經濟增長（龍志和等，2019）。崔兵和陳夢冬（2019）進一步發現，“地方主官”的個人特征會顯著影響其舉債動機，例如年齡越小、任期越長、與中央政治紐帶關系越弱，就越傾向于通過大額舉債來帶動經濟增長。程仲鳴等（2019）還指出，晉升競標賽不僅會影響地方政府的舉債行為，也會對地方國有企業的融資行為產生影響。通常地方政府官員的晉升壓力越大，地方企業就越容易取得債務融資，但這種新增融資并不能很好地促進企業的研發，反而可能會抑制研發。

4.3?其他方面的影響

部分學者還就晉升競標賽對地方市場分割、產業結構等的影響進行了探索。例如，張軍（2005）指出，地方官員在晉升競標賽作用下會圍繞地方經濟發展進行激烈的競爭，而這種區域間的競爭很可能造成市場的過度分割并引發重復建設等問題。徐現祥等（2007）的理論和實證研究也發現，基于經濟績效的晉升競標賽機制會影響官員對地方市場分割還是區域一體化上的選擇。宋凌云等（2013）發現，在晉升激勵下省級領導在短期內能引領轄區產業結構變動，但其引領效應隨任期增加而下降。

4.4?小結

總體而言，現有文獻普遍認為，在晉升競標賽機制的作用下，地方官員在推動地方經濟增長方面呈現出極強的動力，但其行為在提升經濟增速的同時，往往還會伴隨著地方政府和企業負債的顯著增加，以及對政府支出和產業結構的顯著影響。然而，這些研究主要著眼于短期影響，并沒能進一步闡釋晉升競標賽的長期影響效果，但這些影響對于更為公允的分析晉升競標賽機制的利弊，更好地推進政府部門的體制機制改革而言都是異常重要的，亟待填補這方面的研究空白。

5?結論與展望

綜上所述，國內外一系列文獻對地方政府官員晉升競標賽激勵機制的概念和存在條件進行了剖析，從正反兩個方面對其存在性進行了論述和實證檢驗，并就其對地方經濟增長、產業結構等的短期影響進行了研究。通過對這些文獻的綜合分析，文章得出以下三個結論。

（1）既不能武斷地認為晉升競標賽是我國地方官員選拔的唯一機制，也不能否認GDP增速在決定官員升遷中產生的正面影響。因此，學者們沒必要一味地做概念之爭，而應聚焦到如何運用晉升競標賽理論來優化現行體制機制，使地方官員的個人政治目標和國家富強、民族復興、人民幸福的總目標更好的結合在一起。

（2）盡管已有文獻揭示出晉升競標賽在提升地方經濟增速、增加地方政府負債、改變地方產業結構等方面的短期作用，但對其長期影響的研究卻十分缺乏。而僅僅基于短期效應是無法對晉升競標賽的優劣進行判斷的。因為短期內經濟增速的提升，既可能為后續的高增長打下基礎，也可能透支當地的經濟資源和增長潛力，從而對后續發展產生負面影響;短期內政府部門負債的增加既可能加劇政府性債務風險，也可能由于地方經濟、財政收入更大比例的提升而減少相應債務風險。故極有必要加強對其長期效應的分析。

（3）在當前宏觀經濟“三期疊加”，黨中央不斷呼吁轉變經濟發展方式、注重高質量增長的背景下，全面、客觀的分析晉升競標賽機制在我國政治、經濟生態中發揮的作用不僅富有學術意義，更有極強的現實意義。因此，建議后續研究關注以下兩個方向：一是加強對晉升競標賽機制在經濟增速、政府債務、產業結構等方面長期影響的研究;二是就晉升競標賽機制在基建過度投資、對民營經濟擠出效應等方面的潛在影響進行研究。

參考文獻：

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