基于全生命周期績效考核的PPP項目管理

摘?要：文章從PPP項目全生命周期績效考核管理的角度出發(fā)，分析了PPP項目開展績效考核管理的目的是：將績效管理理念貫穿于項目管理工作全過程、建立PP項目管理執(zhí)行監(jiān)控體系和構(gòu)建PPP項目績效評價體系。闡述了基于全生命周期績效考核的PPP項目管理的優(yōu)化策略是：豐富PPP項目開展績效評價的層次、優(yōu)化PPT項目績效評價流程、賦予PPP項目績效評價指標(biāo)權(quán)重、明確PPP項目績效評價指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)、PPP項目績效評價指標(biāo)評價方法和及時總結(jié)績效評價經(jīng)驗并合理利用，為將來PPP項目的管理提供了參考。

關(guān)鍵詞：PPP項目;項目管理;全生命周期

中圖分類號：F811.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1005-6432（2022）15-0112-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.112

1?PPP項目管理概述

1.1?PPP項目內(nèi)涵

PPP有多種釋義：公私合營關(guān)系、公私機構(gòu)合作、民營開放式公共服務(wù)、公共民營等，在歐美等各國都沒有一個統(tǒng)一的解釋。聯(lián)合國開發(fā)計劃署指出，它是指一種合作形式，主要包括組織政府、營利性企業(yè)和非營利組織三種。如果一個項目需要完成時，政府不會推脫責(zé)任，而是與各個部門共同承擔(dān)其中包括私營部門，并需要區(qū)分清楚各個部門的責(zé)任和融資風(fēng)險。歐盟委員會認(rèn)為，PPP是指一種合作關(guān)系，其中只包括公共部門和私營部門這兩個部門，其目的是公共項目或服務(wù)將被提供。

許多機構(gòu)和專家從不同角度給出的PPP概念中，雖然PPP表述并沒有完全一致，但可以看出PPP的一些共同特點：一是公私兩者的聯(lián)合。二是合作內(nèi)容包括公共產(chǎn)品或其相關(guān)的服務(wù)。三是公私之間需要進行利益共享。四是共同承擔(dān)相關(guān)的風(fēng)險。

1.2?PPP項目特點

PPP項目具有參與主體多、行業(yè)范圍廣、周期長、專業(yè)復(fù)雜、投資額大、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點。現(xiàn)階段，PPP項目的主體在項目的長期合作中，需要根據(jù)各自的職能和職責(zé)對PPP項目進行績效管理。第一個“P”是在行政效率方面應(yīng)該盡量提高，并且相關(guān)的質(zhì)量和服務(wù)水平需要提高，降低一定的財政風(fēng)險;第二個“P”主要是對社會資本的績效管理最大化，為企業(yè)轉(zhuǎn)型做準(zhǔn)備，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1.3?PPP項目管理

PPP項目管理是指在一定限度的資源的前提下，政府、社會資本和項目公司需要利用一定的辦法或者有關(guān)的理論，對完成項目的全過程進行合理地管理，如最開始要做計劃，指揮和組織相關(guān)部門，如果想要追求最大化的公共利益，就必須從項目的開始到結(jié)束始終進行跟蹤。

2?PPP項目開展績效考核管理的目的

2.1?將績效管理理念貫穿于項目管理工作全過程

績效管理是根據(jù)設(shè)定的目標(biāo)，通過設(shè)定一系列方法并對其進行評估而實現(xiàn)既定目標(biāo)的管理。國外相關(guān)的績效部門對其解釋為：“所有設(shè)定的信息都是為績效目標(biāo)服務(wù)，合理的對相關(guān)資源進行配置，如果在配置過程中有誤差或者沖突時需要對預(yù)先設(shè)置的目標(biāo)進行改變，從而最終實現(xiàn)目標(biāo)的管理。”

2018年，國家相關(guān)部門印發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，盡快建立和完善有關(guān)的預(yù)算績效管理體系，使其覆蓋范圍更大更廣，合理地對相關(guān)資源進行配置并提高其效益，增強國家有關(guān)部門的公信力和執(zhí)行力。

政府績效管理的主要工作內(nèi)容有預(yù)算績效管理。預(yù)算管理模式以支出結(jié)果為導(dǎo)向，根據(jù)黨中央和國務(wù)院大學(xué)對加強政府績效和預(yù)算績效管理的一般要求，應(yīng)加強預(yù)算支出的責(zé)任和效率，逐步建立以績效考核為手段、結(jié)果應(yīng)用為保障的績效導(dǎo)向體系，完善預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置和控制是以節(jié)約成本為目標(biāo)的中國特色預(yù)算績效管理體系，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平，涵蓋所有財政資金，貫穿預(yù)算編制建設(shè)、實施和監(jiān)督的全過程。

黨的十九大報告指出“完善相關(guān)的預(yù)算制度讓其更加透明更加科學(xué)更加全面，加強績效管理”，這與科學(xué)發(fā)展觀的相關(guān)內(nèi)容相契合，也符合行政體制改革的相關(guān)措施。

如果要想實現(xiàn)有效的績效考核管理，那么需要對項目管理理念、模式、管理手段和配套政策進行創(chuàng)新，只有這樣才能更好地使全過程績效考核獲得發(fā)展，這也是以后PPP項目的發(fā)展方向。只有將科學(xué)的理論指導(dǎo)與不斷地創(chuàng)新實踐相結(jié)合，才能更好地進行全過程績效考核。提高投資決策相關(guān)的能力，增加工程建設(shè)組織模式，促進高質(zhì)量發(fā)展，是建筑業(yè)健康發(fā)展的必然要求。PPP項目的回報機制主要包括政府有關(guān)的支付機制、相關(guān)的補貼機制，以及必需的用戶支付機制，但是這些都應(yīng)該權(quán)衡一下政府支出效率。要用公共服務(wù)績效相關(guān)的結(jié)論去評價政府支出責(zé)任的履行情況。PPP項目應(yīng)該包含相關(guān)的預(yù)算績效管理，以激勵相容績效目標(biāo)為指導(dǎo)，提高質(zhì)量和效率，對PPP項目實施范圍更大的績效監(jiān)督。公開有關(guān)預(yù)算支出的情況，建立“目標(biāo)預(yù)算、質(zhì)量效益”制度，完善“預(yù)算執(zhí)行”制度，預(yù)算績效管理機制的全過程是對預(yù)算完成情況的監(jiān)控，即“評價結(jié)果的反饋，反饋結(jié)果的應(yīng)用”。

在項目采購之前要進行一系列的工作，比如有關(guān)工作的識別，項目可行性分析，相關(guān)的審批情況，采購目錄的咨詢，對所有采購前的工作進行細(xì)化和分工。從最開始階段就要使用全生命周期管理，打破以前有關(guān)的建設(shè)理念，從滿足未來運營的角度考慮項目建設(shè)的區(qū)位、規(guī)模、內(nèi)容和投資;實現(xiàn)政企合作的目標(biāo)，提高資金使用效率和公眾滿意度;開展項目風(fēng)險管理，以保證PPP項目投資決策的正確性和可行性;提高相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量和項目的服務(wù)水平，涵蓋所有財政資金，貫穿預(yù)算編制建設(shè)、實施和監(jiān)督的全過程，提高工程的使用功能和質(zhì)量;政府有責(zé)任和義務(wù)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

項目執(zhí)行階段包括建設(shè)期和運營期。根據(jù)制定的公開方案，檢查預(yù)定績效達(dá)標(biāo)情況，并寫入有關(guān)的報告中。為減少政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量和項目的服務(wù)水平，確保公眾不受損失，政府應(yīng)該定位好在PPP項目中的角色。在項目的全生命周期中要不斷創(chuàng)新相關(guān)的監(jiān)督與考核機制。

項目移交階段，根據(jù)在項目的全生命周期中績效監(jiān)控的報告，并對該項目作出最終的綜合評價，包括有關(guān)的成本效益、可持續(xù)性、相關(guān)的模式應(yīng)用等，根據(jù)評價結(jié)果編寫PPP項目報告。通過提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平，有序規(guī)范PPP項目移交階段。

2.2?建立PPP項目管理執(zhí)行監(jiān)控體系

針對PPP項目管理相關(guān)的執(zhí)行監(jiān)控體系在建立的過程中以目標(biāo)為參考，實時監(jiān)控PPP項目進展情況，研究PPP項目管理方面的資金使用情況和評價其效率的高低，評價在執(zhí)行過程中相關(guān)的目標(biāo)運行情況，糾正管理偏差，促使完成PPP項目管理目標(biāo)。

2.3?構(gòu)建PPP項目績效評價體系

建立PPP項目績效評價機制，針對PPP項目全過程需要整理出所有的信息，研究有關(guān)PPP項目績效目標(biāo)的考核方法與運行情況，對執(zhí)行情況、執(zhí)行效率做出評價，提高PPP項目的實施效率和效果，促進其對發(fā)現(xiàn)的問題進行總結(jié)和改進，不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

3?基于全生命周期績效考核的PPP項目管理的優(yōu)化策略

3.1?豐富PPP項目開展績效評價的層次

一是PPP項目要定期進行績效評價。綜合評價一般分月、季、年進行。項目管理和運行情況需要對績效考核進行反映。二是PPP項目建設(shè)到中間階段進行考核。除了項目定期進行績效評估以外，每隔一段時間還要進行中期考核，其中包括資金使用情況、運行情況以及相關(guān)的服務(wù)情況。針對出現(xiàn)的偏差要及時采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。三是移交后的項目還要繼續(xù)進行評價。考核結(jié)果對于未來PPP項目管理具有重要意義。

3.2?優(yōu)化PPP項目績效評價流程

PPP項目績效評價過程一般包括編寫相應(yīng)的績效評價方案、找出評價標(biāo)準(zhǔn)、比較出更好的評價方法等。針對整個流程進行優(yōu)化，主要策略和方法包括平衡計分卡、邏輯框架法、模糊物元法。

3.3?賦予PPP項目績效評價指標(biāo)權(quán)重

在評價指標(biāo)體系中，不同的指標(biāo)所占的比重不同。為了準(zhǔn)確的真實的反映實際情況，對不同的指標(biāo)賦予不同的權(quán)重，這個過程非常重要，它直接會影響到最終結(jié)果是否準(zhǔn)確，更影響PPP項目績效評價的質(zhì)量。權(quán)重本身非常客觀地表達(dá)出相應(yīng)指標(biāo)的屬性。

在確定PPP項目績效評價相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重大小時，要根據(jù)其指標(biāo)重要程度來定量確定，以體現(xiàn)不同指標(biāo)在評價中的作用。德爾菲法、經(jīng)驗估計是確定指標(biāo)權(quán)重最常用的方法。

3.4?明確PPP項目績效評價指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)

績效評價指標(biāo)大體有兩種相同原則和自身特性。相同指標(biāo)原則應(yīng)該通過相應(yīng)的程序、投入與產(chǎn)出比、最終的結(jié)果等幾個環(huán)節(jié)定義為一級指標(biāo)，通過項目收益情況、使用率、大眾認(rèn)可程度等定義為二級指標(biāo);自身特性指標(biāo)是聯(lián)系每個PPP項目本身的情況、預(yù)算績效情況定義為三級指標(biāo)。

PPP項目績效評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是指檢查項目績效目標(biāo)與項目實際完成程度的對比。這就需要針對不同的PPP項目情況制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，但還要結(jié)合相同行業(yè)的情況以及有關(guān)專家的意見。大體包括：①行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，可以對比國家有關(guān)部門制定的數(shù)據(jù)來判定。②規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，以項目本身制訂的目標(biāo)、計劃以及開始的資金情況設(shè)置最開始的評價標(biāo)準(zhǔn)。③歷史標(biāo)準(zhǔn)，對比同一屬性的歷史數(shù)據(jù)制定。

3.5?PPP項目績效評價指標(biāo)評價方法

PPP項目績效評價的具體方法包括成本效益分析法、比較法、因子分析法、公眾評價法等。績效評價方法的選擇需要堅持定量優(yōu)先、簡單有效的原則。假如在定量的基礎(chǔ)上不能很直觀地反映項目績效情況，就去定性的研究項目績效評價，進而提高相關(guān)的評價正確率。根據(jù)評價對象的具體情況，可以采用一種或多種方法進行績效評價。①成本效益分析是指在一定的時間范圍內(nèi)，統(tǒng)計支出情況與收益情況，并且對其數(shù)值進行比對，從中得到相應(yīng)的評價結(jié)果。②比較法是指統(tǒng)計支出的來源不同，比如部門不同、地域不同，再通過使用效果、以前收支情況，來確定績效目標(biāo)的評估情況。③因子分析法是通過研究判斷外部因素和內(nèi)部因素的情況，評價績效目標(biāo)真實情況。④公眾評價法是通過對大眾的調(diào)查情況再結(jié)合專家相關(guān)的評價意見等對當(dāng)前項目進展情況進行評價，進而得到績效目標(biāo)。

3.6?及時總結(jié)績效評價經(jīng)驗并合理利用

通過對PPP項目預(yù)算績效管理有關(guān)情況分析，有關(guān)部門針對相關(guān)的情況得出一定的經(jīng)驗，建立相應(yīng)的制度和完善必要的措施，從而達(dá)到提高PPP項目管理水平，并且強化相應(yīng)的責(zé)任，最終降低支出的目的，用得到的結(jié)論來指導(dǎo)未來PPP項目的有關(guān)預(yù)算。包括：①將績效評估結(jié)果應(yīng)用于政府支出預(yù)算。②平常的工作中必須利用上績效考核結(jié)果，并且讓其指導(dǎo)日常預(yù)算，完善相應(yīng)的反饋體系，重視績效考核結(jié)果對未來的工作的參考，發(fā)現(xiàn)問題后要及時向有關(guān)部門反饋，并針對相應(yīng)問題進行改正，這可以為提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平提供重要依據(jù)。③在項目的全生命周期中要不斷創(chuàng)新相關(guān)的監(jiān)督與考核機制。同時，建立PPP項目績效評價結(jié)果信息公開機制，加強社會監(jiān)督。

4?結(jié)論

PPP項目投資額大、合作周期長、專業(yè)多、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，PPP項目全生命周期管理改變了傳統(tǒng)項目設(shè)計與建設(shè)脫節(jié)、建設(shè)與運營分離、分段管理、不趨同的弊端。

PPP項目全生命周期管理是從項目目標(biāo)確立、建設(shè)理念、行為過程和結(jié)果應(yīng)用等方面建立起來的，全生命周期管理的核心理念是引入第三方專業(yè)機構(gòu)，提供規(guī)范化、系統(tǒng)化、整體化、持續(xù)性的技術(shù)支持為PPP項目的整個生命周期提供咨詢服務(wù)。全生命周期績效評價體系給PPP項目的社會投資者帶來了機遇和挑戰(zhàn)。通過實施PPP項目的全生命周期管理，促使在投資前進行全方位的規(guī)劃，投資后進行更精細(xì)的管理，可以不斷提高項目風(fēng)險的可預(yù)測性、可控性和可評估性，進一步提高項目的整體綜合效益。

研究PPP項目管理方面的資金使用情況和評價其效率的高低，評價在執(zhí)行過程中相關(guān)的目標(biāo)運行情況，糾正管理偏差，促使完成PPP項目管理目標(biāo)為減少政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高PPP項目質(zhì)量和服務(wù)水平，確保公眾不受損失，政府應(yīng)該定位好在PPP項目中的角色，優(yōu)化公共資源配置，節(jié)約公共支出成本，這完全符合PPP模式的政策導(dǎo)向和本質(zhì)。

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[作者簡介]覃志勇（1982—），男，漢族，湖南常德人，本科，研究方向：工程咨詢。