數字平臺反壟斷監管：前沿問題、理論難點及策略

摘 要：數字平臺的崛起及其展現的多邊市場、網絡效應和數據驅動等技術經濟特征，從根本上改變著數字市場各參與者之間的關系，催生出數字平臺壟斷這種新型產業組織形態。數字平臺利用組織和協調資源配置、收集數據和控制算法、制定和執行交易規則等功能獲得市場勢力，實施壟斷行為，增加了反壟斷的復雜性和難度，給反壟斷監管帶來了新的挑戰。只有建立嚴格治理數字平臺市場勢力生成和維持機制的規則，形成一個兼有動態效率和分配效率的秩序框架，才能有效約束和糾正數字平臺壟斷行為。數字平臺反壟斷監管應針對數字市場壟斷基礎的變化以及現行理論、框架和分析工具的局限性，在加強反壟斷監管技術能力建設、合理兼顧各參與方利益、慎重考慮結構性拆分、對主導平臺施加互操作性要求、嚴格限制平臺自我優待行為和完善并購審查等方面完善行為規則，扭轉價值分配向平臺經營者的過度傾斜，恢復和促進數字市場有效競爭。

關鍵詞：數字平臺;反壟斷監管;數據監管;數字市場

中圖分類號：F490文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2022）07-0038-10

一、問題的提出

數字平臺是將多邊市場相互依賴的群體匯聚在一起的大型在線服務企業，承擔組織和協調資源配置、收集數據和控制算法、制定和執行交易規則等功能。大型數字平臺的崛起及其展現的強大網絡效應、顯著規模經濟和范圍經濟、過高進入壁壘以及數據和算法優勢，強化了平臺控制產品和服務價格、產量、質量以及掠奪其他參與者的能力。盡管公用事業和基礎設施等實體網絡產業也存在這些特征，但數字技術拓展了數字平臺濫用市場主導地位的能力，使各類廠商越來越依賴少數大型在線平臺。數字平臺壟斷基礎的這一變化，放大了市場競爭面臨的威脅，引發人們對現行反壟斷制度體系有效性的擔憂。近年來，許多國家和地區紛紛改革完善數字市場反壟斷監管體系，密集出臺規制數據、算法和平臺行為的法規和政策，對數字平臺公司的反壟斷調查和執法顯著加強。2021年2月，國務院反壟斷委員會發布《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，根據《中華人民共和國反壟斷法》的框架和原則，對平臺經濟反壟斷相關市場界定、壟斷協議、濫用市場支配地位和經營者集中等領域的反壟斷分析、監管和執法進行了細化規定，反壟斷監管制度建設滯后于數字經濟發展實踐的問題有較大改善。但是，數字平臺通過多邊定價、數據和算法、獵殺式并購等手段實施的壟斷行為，生成機制復雜，對各參與者利益和市場績效影響的評估面臨許多理論困難。

數字市場處于反壟斷理論研究和監管實踐的前沿，許多文獻對數字平臺的技術經濟特征[1]、競爭行為[2]、掠奪性定價[3]、用戶和第三方廠商利益保護[4]、治理體系規則[5]以及傳統壟斷與數字市場壟斷的比較等問題進行了研究。這些文獻聚焦數字平臺限制競爭的橫向和縱向協議、濫用市場支配地位、經營者集中三個領域的壟斷行為，討論了國內外數字平臺反壟斷監管體系的變化，豐富了對多邊市場理論、網絡效應、自我優待、數據和算法監管的認識，但對數字平臺壟斷的生成和維持機制、自我強化機制和反壟斷分析工具、競爭分析的變量和維度、應對措施有效性評估等問題還需要深入研究。本文結合數字市場反壟斷研究近期進展以及國內外相關反壟斷調查和執法實踐，分析了數字平臺反壟斷的一些前沿問題和反壟斷監管的理論難點，探討了數字平臺反壟斷監管體系建設的策略。

二、數字平臺反壟斷的前沿問題

數字平臺壟斷既具有傳統壟斷的一般性，也具有由數字技術和數字經濟特征引致的特殊性。從一般性上講，數字平臺壟斷行為的危害同樣需要考量價格、質量和創新三個關鍵市場變量。壟斷不僅使市場偏離競爭均衡，導致價格上漲，降低產品和服務質量，削弱數字平臺投資研發的動機，減緩整個行業的創新速度，損害消費者福利，而且會惡化價值創造在平臺與各參與方之間的分配。從特殊性看，數字平臺能夠將多邊市場中買方、賣方、廣告商、軟件生產商及用戶、輔助服務提供商等相互依賴的各類參與者匯聚在一起，承擔組織和協調資源配置、匯聚數據和控制算法、制定和執行交易規則等功能，由此形成的壟斷具有許多不同于傳統企業壟斷的特征。尤其是數字平臺能夠訪問非常大的數據集，將廣泛的數字服務捆綁到數據驅動的產品和服務中，把業務擴展到鄰近市場，進而實現外部生產者、內容提供商、開發者與消費者之間高效互動，改變了傳統壟斷的基礎[6]。隨著數字技術和數字經濟的深入發展，數字平臺在解決數字市場的信息、協調等基本問題，提高匹配市場供給與需求能力等方面展示出優勢，但也給反壟斷分析和監管帶來了新的疑難問題。

（一）市場過度集中的趨勢難以扭轉

任何企業都有謀求市場勢力并成為市場領導者的動機。數字平臺的特征，尤其是規模經濟、范圍經濟、切換成本和數據的自我強化等因素導致的網絡效應，使其向每個用戶提供的服務價值隨其他用戶增多而增加，經濟力量出現向少數在線平臺集中的趨勢，更容易形成壟斷或寡頭壟斷的市場結構。網絡效應之所以成為平臺壟斷的基礎機制，是因為在具有網絡效應的市場，使用產品或服務的人越多，該產品或服務對其他用戶的價值越高。由于網絡效應，平臺傾向于向一邊用戶提供低價格和高質量服務，并向廣告商等另一邊用戶收取壟斷價格，另一邊承擔的更高成本將反映在其產品和服務的最終價格中，從而對消費者福利產生負面影響[7]。經濟學將此定義為競爭瓶頸，即當平臺之間缺乏競爭時，即使用戶在平臺一邊享受低價格甚至零價格的服務，平臺可以憑借將廠商和廣告商聚集在一起并進行互動和銷售的能力，在另一邊收取壟斷價格，攫取價值創造的較大份額，并將這些費用轉嫁給平臺一邊的用戶。數字平臺當前的低價格和零價格往往是一種掠奪性定價策略，其目的是使用低價策略甚至補貼來排擠潛在競爭者，強化市場主導地位和價格控制能力，在目標實現后再采取更高價格和更低質量的策略。產品或服務達到一定規模并形成一種新的標準，第三方就會有動機投資開發兼容技術，從而產生間接網絡效應，這反過來加強原始產品和服務在用戶中的受歡迎程度。一旦一家公司占領了一個在線市場，就很難將其撤換。互聯網上的數據流量高度集中，Google、Netflix、Facebook、Microsoft、Apple和Amazon等六家美國公司產生了43%的全球互聯網數據流量[8]。強大的網絡效應是新公司進入市場并取代現有公司的障礙，當與其他進入壁壘相結合時，網絡效應不僅促進市場集中，而且能夠維持市場勢力的持久存在。因此，數字平臺領域越來越呈現壟斷或寡頭壟斷的市場結構。

過度集中導致的過高進入壁壘削弱了新平臺挑戰現有平臺的能力，固化了現有平臺的市場勢力和主導地位。潛在競爭者面臨過高的進入和成長障礙，使高市場份額轉化為強市場勢力，提高了平臺公司壟斷定價和利用市場勢力削弱潛在競爭者的能力[9]。Facebook壟斷社交媒體、Google Chrome主導網絡瀏覽器、Windows和macOS壟斷電腦操作系統、Android和iOS壟斷移動操作系統的過程，將有利于壯大主導平臺的這一趨勢稱為贏家通吃市場或贏家通吃多數市場[10]。面對缺乏替代選擇、高切換成本和幾乎沒有改變平臺不公平對待的能力，中小企業對數字市場和消費者的訪問越來越依賴大型在線平臺，被動接受其以壟斷定價和不公平條款、協議等謀取租金的行為。一旦涌現出主導平臺，非主導平臺尤其是中小規模數字平臺和初創企業很難與其競爭，數字市場集中度過高的狀況難以扭轉。

（二）守門人平臺對各參與者相互訪問和交易的控制導致不公平競爭

大型數字平臺具有守門人地位，控制外部生產者、內容提供商、開發者、服務提供商與消費者之間的接觸和交易。對于大多為單一歸宿且缺乏多宿主能力和動機的用戶，平臺成為通往用戶群的瓶頸。Lynskey[11]將守門人定義為控制信息流和可訪問性并構建數字環境的企業。經濟學通常將其界定為競爭瓶頸，因為任何個人和企業必須成為該平臺上的用戶，才能接觸該平臺上的單歸宿用戶。這就是守門人平臺贏得市場并得以保持市場勢力的原因。控制平臺一邊廠商或用戶對另一邊產品或服務進行訪問的平臺就是一個守門人。控制程度取決于這些客戶多宿主的動機和能力，并隨著單歸宿比例的增加而增強。一種可能的市場結構是，市場一邊的用戶為單歸宿，另一邊的用戶為多歸宿。

在許多情況下，守門人主導平臺既是第三方產品和服務的市場中介，又與第三方廠商一樣使用平臺中介服務在同一市場上銷售自己的產品和服務。憑借這一雙重角色，守門人平臺連接著不同的細分市場，擁有控制用戶和企業命運的巨大權力，眾多用戶和企業依賴這些守門人掌控的渠道來訪問用戶和進入市場進行交易，從第三方廠商獲取具有商業價值的數據。守門人平臺采取垂直一體化組織方式，通過在同一市場提供自己的產品和服務，將其業務擴展到平臺內經營者的經營領域，與在平臺上經營的第三方廠商直接競爭。這時，數字平臺既是第三方平臺內經營者的關鍵中介機構，也是其直接競爭者。守門人平臺不僅可以設定市場規則，擁有特定數據的獨家訪問權，還可以進一步影響廠商和用戶等各參與方之間的競爭格局。由于其交易中介的角色，平臺作為守門人具有收集、分析和使用甚至獨占數據，維護市場主導地位的獨特優勢。如果平臺獨占數據使第三方廠商業務用戶處于競爭劣勢，則可能出現不公平競爭。一種典型做法是，數字平臺可以識別某些特別成功的產品，復制這些產品，并以平臺自有品牌進行營銷，形成優于第三方用戶的競爭優勢[12]。由于缺乏監管，用戶和第三方廠商越來越擔心守門人平臺濫用市場勢力損害其利益，增加成本和風險。

（三）切換成本過高致使用戶難以實現多歸宿

切換成本既是用戶和廠商切換平臺付出的代價，也是潛在競爭者進入市場必須面對的一個重要障礙。切換成本高有利于大型數字平臺鎖定用戶，阻止他們切換到新進入市場的平臺，新進入者難以從在位平臺吸引客戶。因此，用戶向平臺提供數據，但平臺傾向采取限制用戶在平臺之間進行切換的措施，具體包括在操作體系中設置默認選項、限制數據可移植性和誘導用戶作出不符合其最佳利益的選擇。例如，用戶能將各種數據上傳到電子商務和社交媒體等平臺，包括個人信息、交易記錄和照片，但無法下載這些數據并將其移植到其他平臺。用戶一旦切換到另一個平臺，必須將個人信息、歷史數據、照片重新輸入和上傳到新平臺。平臺內經營者在考慮切換到其他平臺時普遍面臨類似問題。平臺制定的反競爭條款、默認設置和有利于自身的產品設計也是導致數字市場切換成本高的重要因素。

平臺的多歸宿程度是影響平臺市場勢力的重要因素。多歸宿有助于保護數字平臺之間的競爭，限制大型數字平臺的壟斷勢力。促進數據在平臺間的可移植性是降低切換成本和實現多歸宿的重要手段。數據不僅是平臺的關鍵資產，也是使用平臺的廠商和用戶的關鍵資產。如果廠商和用戶不能在平臺之間移植數據，他們將難以切換到其他平臺。然而，目前數據可移植性權利在法律上仍然不確定，廠商和用戶缺乏移植數據的權利，不利于廠商和用戶在多個平臺之間切換，阻礙市場的有效運行。

（四）數據壟斷及其自我強化機制加劇反競爭行為

數據在公用事業、基礎設施等實體網絡行業反壟斷監管和執法，如通過搭售、捆綁和一體化廠商不公平對待獨立廠商等濫用市場勢力的案件中已經發揮作用，但作用遠不如在數字平臺領域重要。與傳統企業相比，數字平臺在數據收集和使用方面更具有優勢。傳統企業一般僅限于收集有關自身行為和客戶關系的信息，數字平臺可以收集并匯聚大量廠商和用戶的數據，形成比單個數據集更有價值的大數據，并憑借數據和算法優勢謀取壟斷地位。數據的價值及其在數字經濟中的作用，隨著與其他數據集的結合以及參與者的使用而提高。通過機器學習和人工智能實現的遞歸數據捕獲和分析的反饋循環，能夠極大地提高數字平臺數據的價值[13]。因此，機器在更大的數據集上學習會產生更好的洞察力，能夠訪問大量數據的平臺比數據訪問受限的平臺更有能力提高其產品和服務質量[14]。可見，數據聚合具有顯著的規模經濟和范圍經濟，其社會價值往往超過聚合前數據的私有價值。平臺可以利用第三方企業的銷售數據制定競爭策略，甚至通過定價、數據、設計、排名和捆綁策略來實施自我優待行為，削弱第三方廠商競爭力。盡管數據聚合產生的正外部性及網絡效應能夠為用戶創造價值，但也能給數字平臺帶來市場勢力和相對于第三方廠商的壟斷優勢，引發平臺與廠商、用戶之間的信息不對稱，導致市場失靈。數據匯聚的這種自我強化機制，成為企業進入市場的一個強大障礙。

數據匯聚還能強化數字平臺信息優勢，使其在生命周期早期識別潛在的競爭威脅，在潛在競爭者產生實際威脅前采取獵殺式并購策略，將其扼殺在初創階段，達到進入新市場和鞏固市場勢力的目的。這就是許多大型數字平臺在相同或相近市場上并購規模較小的公司的原因。被收購者盡管規模較小，但技術和數據富有價值，在以收入為主要評估指標的框架下，相關規模指標一般低于并購審查的閾值，反壟斷機構難以及時準確評估這些收購的反競爭效應，數字平臺正是利用這一點規避反壟斷審查。擁有較強數據訪問能力的公司可以利用數據精確地定位廣告，更好地了解用戶參與度和偏好，并據此改善用戶體驗，開發新產品和服務，更快地發現新的商業機會，進而吸引更多用戶，產生更多數據，形成有利的反饋回路。數據是非競爭性的，一方的使用不會減少另一方的使用，但數字平臺仍可能通過技術限制和法律合同排除競爭者使用其數據，保護其免受競爭挑戰。一些文獻揭示了過度收集數據和數據濫用對競爭的危害。一些用戶向媒體投訴Uber向手機電池電量低的用戶收取更高的價格，因為消費者不太可能花時間尋找更低的價格。Uber否認了這一指控，但承認這在技術上是可行的[15]。監管應該鼓勵出于研究或政策目的的逆向工程，通過逆向工程算法識別和分析廠商行為。在Facebook和WhatsApp并購案中，歐盟委員會強調隱私政策構成競爭的非價格參數[16]。由于數據收集和分析在平臺業務中至關重要，為提高市場勢力并保持互聯網業務的必要守門人地位，一些平臺可能過度收集和操縱數據，從而降低數據保護和服務質量。在德國指控Facebook的案件中，聯邦卡特爾辦公室確認Facebook濫用市場勢力，匯聚自己的WhatsApp、Instagram系統和第三方應用程序的數據，并通過其“喜歡”“分享”按鈕將在線跟蹤擴展到非平臺成員。重要的是，即使平臺層面的競爭加劇，數據濫用也可能導致服務質量降低，因為在許多情況下這種降低是一個隱藏的問題，用戶不容易注意到[17]。可見，數字平臺除通過降低價格來應對競爭外，也會通過隱藏的質量降低來降低成本。

三、數字平臺反壟斷監管的理論難點

權衡競爭效率和分配效率并有效解決二者之間的沖突，一直是反壟斷監管的理論難點，數字平臺反壟斷同樣面臨這個困難。競爭效率說明在多大程度上損害了市場績效，即數字平臺是否人為地提高競爭者的進入壁壘，限制競爭者的進入，損害市場績效。分配效率反映平臺在多大程度上扭曲了價值分配，即能否在平臺與各參與者之間公平分配創造的價值，尤其是平臺內經營者和用戶等弱勢一方的利益能否得到充分保障。數字平臺的特征及其引致的壟斷行為對價格、質量和創新的影響更復雜，降低了傳統反壟斷分析的有效性，給市場界定、市場績效和監管措施分析評估帶來理論上的困難。

（一）數字平臺市場的競爭分析更復雜

競爭分析是判斷壟斷行為危害以及是否需要采取反壟斷監管措施的基礎環節，其目的在于界定產品或服務市場，評估市場結構、市場勢力及其反競爭行為影響。在數字平臺市場，競爭分析需要考慮更多變量和維度，需要對傳統方法進行調整。因為傳統競爭分析主要基于需求和供給的可替代性來界定市場，一般假設壟斷者在該市場提供單一產品時，對價格微小但顯著的非暫時性上漲Small but Significant Non-Transitory Increase in Prices，（SSNIP）的反應來確定市場邊界，由此推斷消費者在多大程度上轉向其他供應商來免受市場勢力的損害。在多邊平臺情境下，相關市場界定需要關注平臺各邊，確定平臺多邊市場是單一市場還是多個市場，除SSNIP測試考慮的市場份額變化外，還需要評估融資渠道、范圍經濟和技術優勢等。由于在線服務多是免費提供，因而應用SSNIP測試來確定相關市場具有挑戰性[18]。在零價格這一邊，產品或服務質量成為競爭的一個重要變量，缺乏客觀衡量質量標準的指標。市場支配地位及其濫用認定方面集中在市場勢力評估，傳統方法和大多數監管實踐都將重點放在營業收入和市場份額評估上，并據此確定市場勢力的閾值和適當的補救措施，而數字平臺創造或維持市場支配地位涉及網絡效應、數據壟斷等新因素，需要對傳統方法加以改進，考慮服務差異化、數據訪問、創新和進入壁壘等更廣泛的指標。

（二）算法和人工智能對競爭的影響利弊并存

算法和人工智能旨在對信息進行分類、匹配偏好和預測結果。數字平臺使用算法和人工智能可以實時觀察用戶需求狀況和競爭者的定價策略，操縱產品呈現給消費者的方式，實施差別定價，調整經營策略。數字平臺既可以使用算法和人工智能損害競爭，也可以促進競爭，其綜合影響難以事前評估。損害競爭主要體現在數字平臺通過數據收集和分析，可以準確地估算消費者的偏好和支付意愿，制定價格協同和個性化差別定價策略，實施卡特爾及其他反競爭行為，達成穩定且高于競爭水平的默契合謀價格均衡。如果其他公司能夠立即觀察到一家公司對合謀均衡的偏離，其他公司可以通過調整價格來懲罰偏離者，那么合謀的穩定性就高。Calvano等[19]對定價算法進行了實驗，并進行了計算機模擬，結果表明，即使公司之間在算法上不進行溝通，算法也會不斷地通過學習將價格提高到競爭水平之上。促進競爭體現在：算法和人工智能可以給消費者匹配最符合他們偏好的產品和服務，降低搜索成本;幫助廠商識別現有產品和服務的缺陷，開發更切合消費者需求的產品和服務;輔助廠商更快地找到買家和賣家的平衡點，確定最優價格，改進價格發現過程使競爭性市場更好地運作。

隨著反壟斷界對數字平臺價格合謀的討論不斷深入，部分國家和地區披露了一些涉及算法定價的反壟斷案件。例如，歐盟委員會開展了一項商業調查，重點關注平臺與其商業用戶之間的關系[20]。該調查發現，與其互動的某些平臺向其商業用戶提供劣質服務，比較突出的問題包括獨家合同、單方面改變訪問條款和條件、優待自有服務、暫停賬戶使用等。在許多情況下，數字平臺憑借數據和算法優勢，能夠控制用戶關系，限制消費者選擇，實施不公平的平臺訪問規則，彌補競爭加劇和價格降低導致的利潤損失。這等同于商業用戶被迫在沒有明確市場條件的情況下經營。平臺還可以通過進入上游市場提供互補服務，然后通過調整上游競爭者的準入政策，向消費者推廣自己的上游服務，造成不利的福利影響。價格監控軟件被廣泛使用，并可能產生限制競爭的結果[21]。零售商使用軟件監控競爭者的價格，大多數零售商能夠根據監控到的競爭者價格調整自己的價格，制造商也可以使用軟件監控零售商是否遵守其建議的價格。這意味著，在潛在消費者觀察到價格波動之前，數字平臺即可實時了解競爭者產品和服務的價格及變化。數字平臺使用實時觀察到的競爭者價格確定算法進行定價，相當于寡頭壟斷廠商實施的默契價格協同，類似做法曾經以航空業戰略聯盟形式出現在美國商業航空訂票市場。美國航空公司借口利用信息技術管理客戶關系，在1994年設立了一個中央票據交換所，用于分發票價變化等信息。多家航空公司每天向該信息交換所發送新的票價信息，同時刪除舊票價，并更改給定航線的現有票價。中央票據交換所編制了一份所有行業的票價變動信息，并將包含數千次票價變動的計算機文件發送給主要航空公司和計算機預訂系統。航空公司在票價變動實施前預先公布票價，競爭者能夠觀察到價格變化，并使其在價格變化實施之前調整自己的定價[22]。數字平臺同樣可以實時觀察價格變化，任何潛在的合謀均衡更可能是默契而不是明確公布的。通過實時分析用戶數據，數字平臺能夠分析用戶偏好并提供有針對性的定價策略，這比航空市場的價格合謀更難監管。

（三）市場勢力與創新的關系更復雜

壟斷和創新的并存與互動關系復雜，現有文獻對市場勢力是促進還是阻礙創新未達成共識。Aghion等[23]實證檢驗了競爭對企業創新激勵的影響，通過測算企業在創新和不創新時的利潤差異，總體發現兩者存在倒U型關系，認為競爭對創新的激勵效應可以是正向也可以是負向的。一方面，競爭性市場中的廠商為逃避競爭并謀取更高市場份額，具有創新的動機;另一方面，根據熊彼特效應，享受壟斷租金的公司為阻止潛在競爭者進入，保護其市場地位，有更強的創新動機。就數字平臺而言，這兩種市場勢力與創新之間的相互作用更復雜。原因在于，數字平臺一旦在市場競爭中成為贏家，比傳統廠商更有動機和能力限制新廠商進入和扼殺創新的威脅，降低通過創新保護市場勢力的必要性。在同時從事平臺內經營的情況下，平臺可能有動機實施掠奪性定價，迫使上游競爭者退出市場，進而捕獲更多需求。當一個平臺識別出一個創新性很強且可能威脅其未來市場地位的中小型進入者時，極有可能進行獵殺式并購，這不是因為并購將為當前業務帶來額外價值，而是為了將未來的潛在競爭者扼殺在搖籃狀態。在數字平臺尤其是由大型守門人平臺主導的領域，并購活動相當激烈。大型平臺經常會在相同或相近的市場上并購較小的公司。由于被并購的公司一般實體規模較小，沒有顯示強大的市場勢力，這種并購極易逃避反壟斷審查。Wu和Thompson[24]發現，2000年以來，Apple、Google、Facebook和Amazon等少數幾家平臺公司總共并購了數百家公司，其中Facebook 和Google收購了350家公司。世界各國的反壟斷執法機構未能阻止此類并購，其中許多并購消除了實際或潛在競爭者的競爭威脅。近幾十年來，隨著首次公開發行（IPO）變得更加昂貴和耗時，風險資本家表現出通過并購而不是通過公開市場實現投資回報的偏好。風險投資不僅為創新創業公司提供資金，而且偏好將創業公司出售給現有公司，以便兌現投資和收益，間接推動市場結構趨向集中[25]。在投資和創新方面，此類并購還可能對整個數字經濟生態系統產生不利影響。在Facebook和Google進行并購后，風險投資家對初創企業的投資有所減少[26]。

（四）市場績效在短期和長期可能存在沖突

對數字平臺壟斷行為市場績效的評估尤其復雜，因為一種行為可能在短期產生有利的競爭效應，但在長期產生不利的競爭效應，守門人平臺行為的市場績效分析尤其復雜。例如，守門人平臺收購一家初創企業，一般在短期有利于該初創企業創新的發展和擴散，但在長期可能損害初創企業帶來的競爭。又如，當切換成本過高或互操作性難以實現時，有利于主導平臺提供更完整的產品套件并擴大生態系統，增加平臺生態系統的協同效應和供給側范圍經濟。數字平臺的這種擴展短期可能對廠商和用戶有利，但長期看有阻礙競爭者和潛在競爭者進入市場，削弱廠商和用戶對數字平臺選擇權等弊端。只有縮小監管者與守門人之間的信息不對稱，使監管機構能夠準確評估平臺行為的短期效應和長期效應，才能在避免平臺濫用市場勢力的同時保護網絡外部性帶來的社會利益。可見，評估數字平臺行為的競爭效應需要評估有利效應和不利效應并進行取舍。盡管這種取舍不是數字平臺獨有的問題，但由于網絡效應，這一問題在數字平臺中被放大，而且這種兩種效應在短期和長期有更復雜的體現。守門人平臺的一些行為可能在短期促進競爭和增加消費者福利，但在長期可能減少競爭和犧牲消費者福利。在短期效益明顯，長期競爭危害更不確定但可能非常嚴重的情形下，市場績效分析尤其棘手。

（五）事后監管和事前監管都面臨新的困難

事后監管是在損害發生后依法采取矯正和補救措施，對壟斷行為進行威懾和懲罰，消除由此造成的損害。反壟斷機構只能在證明某些行為具有反競爭效應之后，才能采取監管措施。事后監管反應緩慢，難以及時解決數字市場的壟斷問題，競爭損害一旦造成很難通過事后措施補救。這是因為大數據及人工智能算法的興起，擴大了監管機構與平臺之間的信息不對稱，削弱了監管機構對平臺壟斷行為的反應能力。人們轉而重視事前監管，完善關于數字平臺行為規則的預防性規則，明確規定應當禁止的行為。以建立一個能夠促進競爭的事前框架和清晰的行為準則，引導數字平臺通過適當的注意義務遵守規定，避免實施違反監管規定的行為。規則透明、交易公平、安全信任、客觀中立和開放接入等義務可以作為事前監管內容[27]，但是，對于數字平臺限制數據移植、算法合謀、自我優待、缺乏互操作性和獵殺式并購等壟斷行為，事前監管的限制可能與數字市場的復雜性和快速創新要求的靈活性相沖突，難以在遏制壟斷與保護消費者福利、促進創新之間取得平衡。為操作系統、算法透明度、數據可移植性、互操作性、在線廣告服務等數字平臺的行為制定具體的義務和禁令清單，不僅不能有效遏制大型守門人平臺的壟斷行為，還可能妨礙數字市場的創新，其綜合效果難以事前評估[28]。此外，事前評估與數據有關的反競爭行為面臨困難，因為大多數在線平臺不將數據作為獨立業務進行交易，無法界定相關的數據市場。在這種情況下，事前監管難以確保競爭不會因數據控制而扭曲。

四、數字平臺反壟斷監管體系建設的策略

數字平臺反壟斷監管既要通過完善行為規則遏制數字市場的壟斷行為，也要通過促進市場準入、降低市場進入壁壘和賦予消費者選擇權等結構性改革，來消除廠商濫用市場支配地位實施反競爭行為的問題，使各參與者能夠合理分享數字市場創造的價值。這種監管的思路是合理平衡數字市場的壟斷和競爭，通過保護和促進競爭來控制公司的市場勢力和行為，提高競爭對手的生存能力。具體措施應當圍繞保護競爭過程，在以下幾方面加強能力建設，完善行為規則和案例引導，扭轉價值分配向平臺經營者的過度傾斜，促進數字市場有效競爭。

（一）加強反壟斷監管技術能力建設

從國內外反壟斷調查和執法情況看，傳統反壟斷監管體系在核心理念、基本架構和原則等方面的規定足夠靈活，數字平臺反壟斷監管可以繼續沿用，但分析工具和具體做法在遏制市場勢力、保持價值創造、規范各參與方關系等方面有效性不夠，不能應對數字市場的競爭問題。鑒于數字平臺普遍采用各種技術手段實施壟斷行為，利用數據、算法、程序指令和機器學習操縱排名，限制消費者選擇權，實施差別定價，損害消費者福利，監管機構在評估這類案件的過程中，即使能夠獲得高質量的市場數據，也需要較長時間才能完成案件的調查處理。為了提高監管效率，監管機構必須加強數字平臺反壟斷監管的技術能力建設，熟悉數字平臺實施壟斷行為的技術手段，開發應對數據分析和算法的反壟斷理論和方法，提高監測和評估反競爭行為的能力。一些國家在反壟斷監管機構內增設具備數字技術專長的部門，注重采用技術手段加強數字平臺市場競爭分析、監管數字平臺競爭行為和矯正數字平臺反競爭行為等做法值得借鑒。例如，美國準備建立數字管理局，負責競爭和隱私、數據使用限制、消費者保護等非競爭目標，監管數字市場參與者，采取補救措施支持反壟斷機構。歐盟理事會負責通過各種政策合作和協調措施，促進有關監管機構的合作和相關法規的協同，包括合同法、消費者保護法或數據保護法。歐盟委員會總秘書處在籌備設立數字市場委員會和臨時的數字市場轉型機構，負責收集有關市場和技術發展的交叉信息，實現數字政策的一致性。法國競爭局創設數字經濟處，利用人工智能工具監測算法對市場競爭的影響和數字市場的合謀。同時，建立反壟斷機構與平臺、企業和利益相關者合作機制，完善數字平臺競爭行為規則，加強數據開放和數據移植監管，利用信息收集權力來識別和補救個案對競爭的損害，促進數字市場有效競爭。反壟斷機構還要加強與其他相關機構，特別是消費者保護和數據保護機構的合作，加強數字市場監測評估，及時發現數字市場損害消費者和相關企業利益的行為。針對平臺在數字生態系統中的地位，監管機構可以借鑒Tirole和Rendall[29]提出的參與式反壟斷方法，提高監測和評估外部生產商異常定價、實施固定價格協議和數據合謀行為的技術能力。參與式監管要求監管機構了解平臺算法的規則和指令，處理銷售量、價格和成本等市場數據的方法，通過與相關公司以及這些公司運營的平臺進行對話，找到恢復消費者福利的有效方式。

（二）合理兼顧各參與方利益

數字平臺的核心功能是其促成多邊市場參與者之間互動和交易的中介功能。除平臺經營者外，平臺上還存在個人用戶、企業用戶、廣告商和賣家等參與者，所有這些經營者和參與者共同參與價值創造和分配。平臺創造價值的多少取決于能否成功促進第三方創造價值。平臺經營者普遍使用雙邊定價來影響價值在平臺與各參與者之間的分配。這意味著平臺壟斷定價表現為對不同參與者收取不同價格，壟斷程度取決于平臺網絡效應程度以及不同邊市場的需求彈性。根據傳統反壟斷監管的消費者福利標準，如果無法證明消費者福利受到更高價格的損害，就將這種壟斷歸結為創新導致的結果。對這種壟斷，不主張采取反壟斷行動。但是，這種做法忽視了平臺內經營者、互補廠商和員工遭受的福利損失。在數字平臺生態系統，這一群體包括各種參與者，從快遞員和創業應用程序開發人員到許多制造業廠商。與用戶利益一樣，這些參與者的利益經常受到守門人平臺的侵害[30]。可見，數字平臺總體上促進了競爭，降低了產品和服務價格，并使消費者受益，但普遍存在利用數據優勢剝奪平臺內各類經營者剩余和價值分配過度向平臺傾斜等問題。Gawer和Srnicek[31]指出，大型數字平臺可以捕獲分布式網絡價值創造的很大一部分，可以控制和利用數字生態系統資源。數字平臺在為投資者和消費者創造可觀利益的同時，也獲得了巨大的壟斷利潤。因此，傳統反壟斷監管側重于靜態、過于程式化的指標，長期專注于靜態競爭而非動態創新，沒有充分認識到數據及其相關政策的作用。為應對這種變化及其對傳統監管的挑戰，數字平臺收益分配監管必須調整監管框架、理論和方法，創建新的監管工具，改善平臺之間和平臺內部的競爭。平臺反壟斷監管應合理兼顧所有參與者的利益，側重糾正數字平臺憑借壟斷地位捕獲價值過多的問題。在平衡各方利益時，監管機構應特別關注平臺經營者捕獲的利益，既要保護消費者個人和企業用戶福利免受損害，也要解決平臺內經營者及相關企業利益遭受平臺損害的問題。如果僅關注個別參與者福利，甚至可能不會認為現狀有問題[32]。

（三）慎重考慮結構性拆分

鑒于反壟斷監管固有的局限性，歷史上曾多次使用結構性分離措施拆分大型壟斷公司[33]。20世紀90年代以來，在公用事業和基礎設施等一些長期由少數公司壟斷的行業進行的放松規制改革，采取了結構性拆分措施。之所以采取結構性拆分措施，是因為傳統基于成本的監管削弱了廠商降低成本和創新的激勵，對遏制壟斷的作用效果不佳。人們只能轉而考慮結構性解決方案，重點對垂直一體化大型壟斷企業進行拆分。數字平臺的拆分也有水平拆分和垂直拆分兩種方式。水平拆分是將壟斷同一市場的主導平臺拆分為兩個或多個平臺，拆分后的各個平臺由所有權和管理權不同的公司分別承擔，相當于限制每個平臺只在一個局部市場上運營。由于一個市場中的數據和信息可以在另一個密切相關的市場中產生強大的正向溢出效應，如果平臺積累的大量數據也被拆分，拆分后平臺創造的價值可能減少。如果拆分后每個平臺還可以使用與拆分前相同的數據，短期內不會出現價值損失，但從長期來看，這種均衡可能是不穩定的。由于拆分后兩個平臺提供相同的服務，在存在網絡外部性和規模經濟的情況下，市場競爭隨之而來。率先使用戶增加的平臺將快速成長，可能再次成為主導平臺。例如，MySpace和Facebook之間的競爭一度非常激烈，但Facebook最終成為贏家，并成為社交網絡中的主導平臺。Twitter和LinkedIn這兩個平臺的增長，是因為他們提供了充分的差異化服務，并找到了提升市場地位的空間。因此，橫向分拆可能導致價值和效率損失，并且可能只在短期內降低市場勢力，因而要慎重考慮采取結構性拆分措施，但可以將其作為解決數字平臺壟斷的最后工具保留在監管機構的工具箱中。在不宜進行結構性拆分的情形下，尤其是平臺通過數據收集、匯聚和分析減少逆向選擇、道德風險和信息不對稱的情況下，可以考慮更溫和的運營分離措施，即在公司內部創建獨立部門從事平臺運營，平臺自身產品和服務經營活動由另外的獨立分支機構進行，部分解決平臺運營部門優待公司內部分支機構的問題。垂直拆分是將平臺內的商業活動從平臺經營活動中剝離出來，平臺經營者不再是平臺內經營者，兩者由所有權和管理權不同的公司承擔。這種拆分有助于解決平臺的自我優待及其與第三方平臺內經營者的不公平競爭問題。但垂直拆分也可能妨礙上游供給商對消費者需求的了解，加劇平臺經營者相對于其競爭者的信息劣勢，減少平臺創造的總價值。因此，在監管框架設計上應當注意消除外部供給商遭受歧視的風險，促進上游市場的信息共享和公平競爭。

（四）對主導平臺施加互操作性要求

作為確保新公司能夠進入數字市場并提供競爭性服務的重要工具，互操作性最基本的意義是指計算系統協同工作的技術機制，也可以將其界定為系統、產品或服務與其他技術上不同的系統、產品或服務進行通信和運行的能力[34]。互操作性包括橫向和縱向兩種形式，前者指存在競爭關系的平臺之間的互操作性，后者指平臺與其互補產品或服務之間的互操作性，如移動操作系統與在其上運營的軟件之間的互操作性。互操作性要求已被許多國家作為促進電信、金融科技和軟件行業競爭的手段。明確數字平臺的互操作性義務，有助于將實時個人數據從一個提供商傳輸到另一個提供商，壯大數字經濟的網絡效應，降低切換成本，方便主導平臺的競爭者將新服務連接到現有用戶群，又不會因為切換而失去用戶對主導平臺的訪問。從市場績效來看，互操作性使平臺經營者可以在多個平臺經營，在多個平臺之間進行切換和共享數據，方便用戶對不同平臺廠商的產品或服務進行選擇，促進多個競爭者同時動態競爭。用戶普遍希望擁有將其數據從一個提供商移植到另一個提供商的能力，問題在于賦予用戶對其個人數據更大的控制權盡管能促進有效競爭和創新，但也可能對主導企業或非主導企業投資于數據收集和處理產生負向激勵效應，出現搭便車問題。考慮到互操作性補救措施要求使用統一的標準和接口，遵守這些要求可能限制平臺開發自己的特定產品和服務，減少創新和產品差異化，損害消費者福利，應該將強制執行互操作性作為最后手段，并根據市場競爭程度和環境確定互操作性的最佳程度[34]。這就要求不僅在業務層面對數字平臺施加互操作性義務，使廠商能夠在多個平臺銷售產品和服務，而且在用戶界面層面也具有互操作性，確保消費者和用戶在多個平臺上的選擇權。

（五）嚴格限制平臺自我優待行為

自我優待是指平臺運營者利用其在中介平臺市場上的優勢阻止相關市場競爭者的行為，表現為優惠對待自己的產品或服務，而不是同等對待自己和第三方的平臺內經營業務。擁有壟斷地位的平臺如果能夠識別和消除第三方廠商對其壟斷地位的威脅，就可能采取自我優待行為排斥競爭者，維持壟斷地位和損害消費者福利。自我優待本身構成一種排他性行為，也可能與搭售、捆綁和拒絕交易等相疊加。如果數字平臺根據相關競爭參數實施了歧視競爭者的行為，該行為具有反競爭影響且沒有客觀理由，就可以對這種行為采取反壟斷監管措施。相關措施主要聚焦在對大型在線平臺行為約束和透明度作出規定。行為約束方面明確禁止平臺在提供中介服務時對自身產品給予優惠待遇，制止平臺將中介市場的市場勢力擴展到其他相關市場，確保不損害弱勢消費者和第三方賣家利益。透明度方面要完善數字平臺的信息報告和公開披露義務，賦予反壟斷機構對平臺數據和算法的訪問權，平臺向反壟斷機構報告其關于排名、報價等方面采用的算法、依據及數據使用等義務。這有助于激勵數字平臺的良好行為，為反壟斷機構提供有價值的信息，及時分析評估和發現相關行為。對于兼有平臺經營者和平臺內經營者雙重身份的數字平臺，重點監管其對第三方平臺內經營者的競爭行為，是否采取差別定價、搜索排名、算法透明度和在線廣告相關等措施偏袒自己的業務，損害第三方賣家利益。

（六）完善并購審查

各國競爭主管機構普遍將并購審查作為推進競爭政策目標的一個有效工具。并購審查是一項前瞻性工作，旨在預測并購對特定市場競爭動態和市場績效產生的影響，防止由于獵殺式并購導致經營者集中和市場競爭減少，但并購影響的多樣性和復雜性使得很難制定明確的一般規則。這些獵殺式并購之所以沒有被調查處理，與傳統并購分析工具基于對行業的明確定義和經營者市場支配地位的認定、推定辦法有關，因為被收購公司通常是營業額很少的初創企業，甚至沒有任何營業收入，一般達不到申報的閾值標準，平臺實施的并購行為不容易引起社會和監管機構注意。反壟斷監管應該秉持促進競爭性并購和禁止獵殺式并購的原則，為具有主導地位的數字平臺制定嚴格的并購審查政策，確保并購不損害消費者福利。為此，需要加強對數字平臺并購的監管，完善數字平臺并購分析工具，提高并購審查的及時性和有效性，對大型數字平臺并購低營業額公司給予足夠關注，避免出現本應被允許的并購卻被禁止以及本應被禁止的并購卻被批準的錯誤。除根據交易價值閾值審查數字平臺并購外，可以建立一種新制度，要求被認定為具有戰略市場地位的數字平臺向競爭監管機構報告所有并購。由于占主導地位的平臺擁有大量信息和資源，由其負責分析和證明并購影響比由監管機構負責更合適，并購審查的舉證責任應當由并購提議方承擔，證明擬并購的效果是否損害競爭。如果并購能夠改善消費者福利，則并購方應該了解這些信息，并向反壟斷機構證明并購對于實現這些福利效應至關重要。

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（責任編輯：孫 艷）