創新型地方政府與地區經濟高質量發展

喬智 左川

摘 要：創新型地方政府對轉變經濟發展方式有重要意義，理論上創新型地方政府可能通過優化本地資源配置、引導地區創新活動，進而推動地區經濟高質量發展。本文采用“中國地方政府創新獎”作為傳遞創新型地方政府的信號，利用2001—2013年地級市數據與燈光數據為樣本，采用漸進雙重差分法評估了創新型地方政府對地區經濟高質量發展的影響。研究發現，創新型地方政府提升了地區經濟水平，且相關穩健性檢驗進一步支撐了該結論。機制分析表明，創新型地方政府通過引導當地創新活動的產生、人力資本的形成，來提升地區經濟水平，但由于合作類地方政府創新的相對缺失，阻礙了地區資源配置效率的提升，因而不利于地區經濟高質量發展。異質性分析表明，高行政等級的創新型地方政府帶來的經濟效益更高，且創新型地方政府存在先發優勢，具體表現為，相對于前期獲獎城市，后期獲獎城市帶來的經濟效益有所下降。本文的分析為地方政府轉型提供了理論依據。

關鍵詞：創新型地方政府;地區經濟;經濟效益;漸進雙重差分法

中圖分類號：F293.1文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2022）07-0095-08

一、引 言

黨的十九大報告提出“加快建設創新型國家”，明確“創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐”。而建設創新型國家，其關鍵之一在于建設創新型政府。相對于中央政府，中國地方政府擁有更多的信息優勢，是中國經濟發展的重要基礎和支柱，因此，建設創新型政府應當更強調傳統型地方政府向創新型地方政府的轉型。

圍繞創新型地方政府也產生了許多尚待解決的問題，首先，就是創新型地方政府的衡量問題。中國地方政府創新實踐最早可追溯至20世紀80年代改革開放初期，由于改革所面臨的復雜性，中國一開始走的就是“摸著石頭過河”的漸進改革路徑。為了使得改革進程可控，中央較多采取了先由基層試點、根據試點情況再行推廣的這一具有試錯糾錯機制的改革模式。在此背景下，出現了大量優秀的地方政府創新實踐，如安徽省鳳陽縣小崗村的家庭聯產承包責任制、蘇南模式、溫州模式等。這些優秀的地方政府創新實踐在國民經濟的恢復及騰飛的過程中扮演了重要的角色。基于實踐進一步發現、鼓勵和推廣優秀地方政府創新實踐的目標，自2000年起，“中國地方政府創新獎”被聯合發起，為系統研究創新型地方政府提供了豐富的資料，同時也是傳達創新型地方政府的重要信號。其次，創新型地方政府能否轉變傳統粗放型經濟發展方式，從而促進地區經濟高質量發展？即經濟增長能否更多地依靠優化本地資源配置、地區創新活動等？該效應擁有哪些異質性特征？對這些問題的研究有助于我們為創新型地方政府未來的發展及改進提供理論依據和經驗證據，以期創新型地方政府能夠在轉變經濟增長方式、提升地方政府治理能力等領域發揮作用。

創新型地方政府的主要特征之一在于實施政府創新實踐，國內外有關政府創新的研究主要圍繞政府創新的產生、存續等問題展開。政府創新的產生既取決于政府部門內部的選擇，同時也是為了應對外部環境的變化。內部因素包括：組織結構[1]、成本收益[2]、領導者[3-4]和資源支持[5-6]。從外部因素來看，政府創新主要受到需求[7]和外部環境的驅動[8]。政府創新在時間上的可持續性同樣也受到上述因素的影響[9-10]，政府創新在空間上的可持續性則離不開政府創新實踐的適應性，即政府創新實踐成功與否與當地的環境息息相關，特別是文化環境、組織環境等[11]。此外，越來越多的學者們意識到政府創新時空上的持續并非是孤立的，開始探求二者之間的作用關系，楊志和魏姝[12]創造性地將二者統一到一個理論框架中，認為政府創新擴散是政府創新與政府創新發展的中間傳導機制，而政府創新發展囊括了創新的空間擴散和時間可持續性，二者構成了政府創新可持續性的核心內涵。

與已有研究相比，本文可能的創新點和貢獻在于：第一，本文考察了創新型地方政府對地區經濟高質量發展的影響，并給予理論和實證論證。第二，“中國地方政府創新獎”是傳達創新型地方政府的重要信號，本文利用“中國地方政府創新獎”作為準自然實驗，采用漸進雙重差分法分析其效應，有助于克服相關內生性問題。第三，利用夜間燈光數據作為經濟水平的代理變量，一定程度上能提升數據質量和結果的可信度。

二、理論分析與研究假設

創新型地方政府，其首要要求就是簡政放權，即給市場讓出空間，降低市場準入門檻，進而要求構建激勵創新的機制，營造保護創新的環境，打造創新驅動型經濟。要求地方政府強調“無為之手”、經濟學家施萊弗認為，政府應該在市場運作良好時充當無為之手，在市場失靈時充當扶持之手，這有利于增加社會福利。本文的“無為之手”取此語境。善用幫助之手，約束掠奪之手，轉變粗放型經濟發展方式，推動經濟高質量發展[13]。因此，創新型地方政府能夠通過優化本地資源配置、引導地區創新活動、提升人力資本水平，提升地區經濟水平，推動地區經濟高質量發展。具體分析如下：

創新型地方政府能夠約束掠奪之手、強調“無為之手”優化創新環境。基于Baumol[14]的分析邏輯，經濟活動主要分為生產性活動（包括創新活動）和非生產活動（包括尋租、破壞性活動），制度環境主要通過影響相關經濟活動的成本收益，從而決定著哪一種經濟活動占據主導地位。創新型地方政府首先能夠通過約束掠奪之手，從根源上減少尋租活動，使得創新主體可以將精力更多地用于創新活動，而不是非生產性尋利活動。創新型地方政府更強調“無為之手”，尊重市場發展規律，減少對經濟的行政干預，降低了非生產性尋利活動所帶來的收益，從而使得創新主體更傾向于從事創新活動。

假設1：創新型地方政府能夠通過引導地區創新活動提升地區經濟水平，推動地區經濟高質量發展。

創新型地方政府能夠善用幫助之手推動人力資本的形成。在人力資本的形成階段，教育是最主要的途徑之一，這離不開創新型地方政府充分發揮幫助之手，為個體提供優質的教育資源。

假設2：創新型地方政府能夠通過推動人力資本形成提升地區經濟水平，推動地區經濟高質量發展。

創新型地方政府能夠強調“無為之手”、善用幫助之手優化地區資源配置。市場由于其自身的優勢，當處于完全競爭市場的理想狀態下，能夠充分發揮看不見手的作用，使得資源配置達到帕累托最優的狀態。而在改革開放初期，市場機制相對不完善，因此，強調市場在國家宏觀調控下對資源配置起到基礎性的作用。隨著社會主義市場經濟體制改革的推進，市場機制越來越完善，因此，應當使市場在資源配置中起決定性作用。那么對于地方政府來說，一方面，強調地方政府的“無為之手”，在資源配置領域中充分發揮市場的作用，能夠實現地區資源配置效率的優化。另一方面，在市場資源配置相對低效的領域，如壟斷、公共產品、外部性、信息不對稱等，善用地方政府幫助之手，以解決市場資源配置的低效問題，也能夠進一步實現地區資源配置效率的優化。

假設3：創新型地方政府能夠通過優化本地資源配置提升地區經濟水平，推動地區經濟高質量發展。

三、研究設計

要研究創新型地方政府能否轉變地區經濟增長方式，促進地區經濟高質量發展，首先需要解決其能否提升地區經濟水平，進而考察其作用機制。“中國地方政府創新獎”的設立為研究創新型地方政府提供了良好的契機，而能夠入圍“中國地方政府創新獎”表明該地區有著較為有效的地方政府創新行為，能夠幫助我們識別哪些城市的地方政府具備創新型地方政府的特征，即入圍“中國地方政府創新獎”可視為傳達創新型地方政府的重要信號。在本研究中，利用“中國地方政府創新獎”在獲獎城市、獲獎時間上的差異，基于城市面板數據，采用漸進雙重差分法進行實證分析。該方法在技術上能夠整合固定效應估計和因果推斷分析，控制了不可觀測因素的干擾，較好地處理內生性問題，從而可以估計出較為可靠的結果。

（一）實證方法與模型構建

本文采用漸進雙重差分法，將所有沒獲得“中國地方政府創新獎”的城市作為對照組，將某一年獲得“中國地方政府創新獎”的城市作為處理組，但該城市在未獲得“中國地方政府創新獎”之前依然是控制組。同時需要控制城市的個體效應和時間效應，本文參照Beck等[15]的研究構建漸進雙重差分模型如下：

economyit=α+βDit+σXit+Ai+Bt+εit （1）

其中，econmyit代表各地級市經濟水平;Dit=Ti×Ct，Ti是組間啞變量，樣本屬于處理組時取1，否則取0;Ct為政策啞變量，某城市第一次獲得“中國地方政府創新獎”的當年及以后各期取1，否則取0;相應的系數β則表示創新型地方政府對城市經濟水平影響的平均效應;Xit表示既隨時間變化，又隨城市變化的控制變量，包括：全要素生產率;資本存量;對外開放水平;人口密度;人力資本;財政資源;土地供應量。Ai和Bt分別表示地級市和年份的虛擬變量矩陣，用來衡量不隨時間變化的城市特征和不隨樣本變化的時間特征所帶來的固定效應;εit為隨機擾動項。

（二）數據與變量構建

本文城市層面的數據和主要指標來自《中國城市統計年鑒》，DMSP中國各地級市夜間燈光數據（校正后）和創新型地方政府數據由筆者根據相關新聞報道整理得出。由于DMSP夜間燈光數據缺乏2013年以后的數據，因此，數據選取的年份跨度為1999—2013年。此外由于時間跨度長，不得不適當放棄部分地級市的數據，各主要變量的描述性統計如表1所示。

四、實證結果與分析

在本部分中，筆者首先評估了創新型地方政府對地區經濟水平的總體影響，其次檢驗了創新型地方政府對地區經濟水平的影響機制：即創新型地方政府是否提升了地區創新水平、人力資本水平以及能否優化資源配置。此外，筆者進一步分析了創新型地方政府對地區經濟的影響在不同行政等級城市之間的差異，以及創新型地方政府的先發優勢問題，最后進行了穩健性檢驗。

（一）創新型地方政府與地區經濟水平

表2展示了創新型地方政府與地區經濟水平的基準回歸結果。列（1）展示了沒有控制各地級市和時間固定效應的回歸結果，結果顯示創新型地方政府顯著地提升了城市經濟水平。列（2）展示了僅控制各地級市和時間固定效應的回歸結果，結果顯示創新型地方政府同樣顯著地提升了城市經濟水平。列（3）展示了加入既隨時間變化，也隨城市變化的控制變量進行回歸的結果，結論依然成立。

（二）創新型地方政府與地區經濟增長的機制檢驗

根據前文的理論分析，創新型地方政府要實現地區經濟高質量發展，離不開創新型地方政府強調無為之手、善用幫助之手，約束掠奪之手，通過優化本地資源配置效率、引導地區創新活動提升地區經濟水平，推動地區經濟高質量發展。本文通過引入交互項來分析相關調節變量在其中的作用。其中，人力資本水平以高等學校在校人數的對數來衡量，創新指數來源于寇宗來和劉學悅[16]，資源誤配程度以全要素生產率的離散程度來衡量[17]，回歸結果如表3所示。

首先，創新型地方政府與人力資本的交互項系數為正，在1%的水平上顯著，說明創新型地方政府善用幫助之手，顯著提升了人力資本水平。結合獲獎項目分析如下：以“中國地方政府創新獎”第三屆入圍項目“教育券制度”為例，該項目一方面有助于對貧困學生進行資助，減輕貧困學生家庭的教育負擔，另一方面，利用學生用腳投票的方式，激活學校間競爭，以推動地區教育水平的提升，因而有利于當地人力資本水平的提升。

創新型地方政府與創新水平的交互項系數為正，且在5%水平上顯著，一定程度上可以說明創新型地方政府能夠提升當地創新水平。結合獲獎項目分析如下：以“中國地方政府創新獎”第四屆入圍項目“深化行政審批制度改革”為代表的行政改革類創新，能夠強調“無為之手”提升政府行政效率，一定程度上能夠減少低效率的政府管制，降低了非生產性尋利活動所帶來的收益，從而使得創新主體更傾向于從事創新活動。以“中國地方政府創新獎”第六屆入圍項目“黨政一把手‘五不直管’分權改革”為代表的政治改革類創新，能夠約束政府掠奪之手，通過建立法治型政府，能夠從根源上減少尋租活動，使得創新主體可以將精力更多地用于創新活動，而不是非生產性尋利活動。

創新型地方政府與資源誤配的交互項系數不顯著，有悖于理論分析，即創新型地方政府無法通過改善地區資源誤配來提升地區經濟水平，這一結果可能與地方政府合作類創新相對缺失有關。這是由于在中國式分權（政治集權和經濟分權并存）的制度背景下，再加上早期以國內生產總值作為主要考核指標的晉升機制，導致地方保護主義和市場分割現象盛行。主要表現為通過阻礙要素流入、產品流入，異地企業并購來保護本地企業的發展。隨著相關政策的出臺，地方保護主義和市場分割現象整體上有所減輕，但大量研究表明，基于區域、行業的異質性，地方保護主義依然存在，甚至在個別領域依然嚴峻。與地方保護主義相伴而生的便是資源誤配問題。要降低地方保護主義對資源配置的不利影響，則離不開地方政府合作的支持，從“中國地方政府創新獎”的申報情況來看，不乏一些優秀的地方政府合作創新案例，但從獲獎情況看，地方政府合作類創新獲獎相對缺失，這將不利于改善資源誤配的現象，阻礙創新型地方政府的經濟績效表現。

綜上所述，根據機制分析結果，雖然創新型地方政府能夠通過引導地區創新活動、推動人力資本形成，提升地區經濟水平，推動地區經濟高質量發展。但與此同時，由于地方政府間合作類創新的相對缺失，地區間協同創新不足，無法通過改善地區資源誤配來提升地區經濟水平，不利于地區經濟的高質量發展。

（三）異質性分析

在中國的行政體制下，各城市之間存在著行政級別的差異。相對于低行政級別的城市，高行政級別的城市享有獨特的政治資源，與之相伴而生的是相關政策優勢、要素稟賦優勢等[18]。特別的，對于都市圈的中心城市（一般為高行政級別的城市）來說，會在都市圈形成的早期對周邊地區產生回蕩效應，吸納周邊地區的資源，將相關生產要素在中心城市集聚，因而對于高行政級別的城市來說，創新型地方政府能夠更好地調動各方面的資源，從而帶來更好的經濟表現。而處于相對劣勢的低行政級別城市，創新型地方政府所帶來的經濟效益可能會低于高行政級別的城市。

分組回歸結果如表4所示，列（1）展示了高行政級別城市（直轄市、省會城市、副省級城市、較大城市）的回歸結果，創新型地方政府的經濟效應顯著為正。列（2）代表了低行政級別城市的回歸結果，創新型地方政府的經濟效應同樣顯著為正，但系數遠低于高行政級別的城市。列（3）引入創新型地方政府與行政級別的交互項，系數為正，分組回歸的系數差異在統計上是顯著的。

創新型地方政府還可能存在先發優勢，具體表現為對于后期獲獎的城市來說，他們的創新實踐更多是在早期創新實踐的基礎上，結合當地實際情況，進行再創新的行為，創新程度有限，從而導致其帶來的經濟效益可能會因此下降。為了驗證該假設，我們同樣將“中國地方政府創新獎”分為三個階段：第一階段為2002—2005年;第二階段為2006—2009年;第三階段為2010—2013年。回歸結果如表5所示，列（1）—列（3）展示了分組回歸的結果，結果顯示相對于第一階段獲獎的項目，第二和第三階段獲獎的經濟效應都有所下降。列（4）以第一階段為基準，分別引入第二階段和第三階段的交互項，系數均為負，分組回歸的系數差異在統計上是顯著的。

（四）穩健性檢驗

穩健性檢驗的具體結果未在文中列出，留存備索。

1.創新型地方政府是否受到地區經濟水平的影響

一方面，創新型地方政府的評價標準并非是由地區經濟水平來決定。根據規定，“中國地方政府創新獎”是由相關專家學者，根據創新程度、參與程度、效益程度、重要程度、節約程度和推廣程度等六項標準進行評選出的，其評判過程相對公正，并不是根據當地經濟水平確定的，因而一定程度上滿足漸進雙重差分法的使用前提。另一方面，地方政府創新離不開資源的支持。充足的資源能夠為公共部門提升應對不確定性的能力，承擔創新的成本，從而提升公共部門的創新能力。相反地，匱乏的資源，或者即使資源充足，但對資源過多的控制，不能靈活地利用和部署資源，將阻礙地方政府創新。這就可能導致地區經濟水平與創新型地方政府之間存在一定的相關關系，因此，有必要就“創新型地方政府是否受到地區經濟水平影響”這一問題進行檢驗，為此，本文采用Probit模型進行檢驗[19]。

本文將“中國地方政府創新獎”分為三個時間段，分別是2002—2005年，2006—2009年，2010—2013年。并將第二階段和第三階段獲獎的城市，以及從未獲獎的城市作為第一階段獲獎城市的對照組，以此檢驗，在第一階段獲獎之前，即2002年以前，地區經濟水平是否影響其成為獲獎城市。以此類推，從未獲獎的城市作為第三階段獲獎城市的對照組。以是否獲獎的虛擬變量作為因變量，以滯后一期的燈光數據作為主要解釋變量，以其他城市特征的滯后項作為控制變量，來檢驗創新型地方政府是否受到地區經濟水平影響。從回歸結果來看，在獲獎之前，僅第二批獲獎的城市較其對照組經濟水平較低，且系數較小。其他幾組中，經濟水平均不是影響其獲獎的主要因素，因此，可推斷樣本基本可滿足隨機性的假設。

2.其他不可觀測特征的影響：安慰劑檢驗

本文通過安慰劑檢驗對結果進行穩健性檢驗，若本文的回歸結果非偶然性，那么隨機選擇政策發生的時間，其得出的經濟效應應當是不顯著的。因此，本文首先為樣本對象隨機抽取樣本期作為其政策時間，并估計出相應的系數，將上述過程反復抽樣500次，得出系數的分布區間，若不能拒絕系數為0的假設，則安慰劑檢驗通過[20]。結果表明，不能拒絕系數為0的假設，一定程度上可證明結果的穩健性。

3.基于PSM-DID方法的檢驗

為克服獲獎城市和其他城市的變動趨勢存在系統性差異的問題，從而降低漸進雙重差分法估計的偏誤，本文進一步利用PSM-DID方法進行穩健性檢驗，即首先采用逐年匹配的方法尋找適合的控制組，再進行漸進雙重差分法的檢驗。結果表明創新型地方政府對經濟增長的作用依然顯著，也進一步支撐了本文的實證結論。

4.排除推廣的影響

此外，考慮到部分獲得“中國地方政府創新獎”的優秀項目被全國推廣，為了剔除該效應對結果的干擾，本文剔除該類獲獎項目，重新進行實證檢驗，結果顯示，在樣本中剔除擴散的項目后，結果依然顯著。

五、結論與政策建議

本文運用漸進雙重差分法分析創新型地方政府對地區經濟高質量發展的影響，研究發現，創新型地方政府總體上有利于當地的經濟表現。從作用機制看，創新型地方政府一定程度上有利于地區經濟高質量發展，能夠通過優化創新環境營造良好的創新氛圍，推動人力資本形成，打造創新驅動型經濟。但創新型地方政府在促進地區經濟高質量發展的作用上還存在缺失，具體表現為，合作類地方政府創新的相對缺失，不能夠充分發揮創新型地方政府優化資源配置的作用。異質性檢驗表明，高行政級別城市的創新型地方政府帶來的經濟效益更高，且創新型地方政府存在先發優勢，具體表現為后期獲獎項目所帶來的經濟效益較前期而言有所下降。

根據結論，本文提出如下政策建議：

第一，推動治理模式創新，優化地方政府合作機制。完善地方政府合作相關頂層設計及法律法規的制定，在制度層面明確各地方政府應當承擔的義務和責任，為創新型地方政府合作提供制度保障;引入多元監督機制，充分發揮地方政府績效評價作用，加強動態監管，打消地方政府合作顧慮，引導創新型地方政府走向合作共贏，實現“1+1>2”的效果。

第二，加強基礎設施建設和互聯互通建設，擴大高行政級別城市的輻射范圍。低行政級別的創新型地方政府所帶來的經濟效益，與其能夠獲得的資源相關。這就需要擁有較多資源的高行政級別城市充分發揮擴散效應，將資源輻射至周邊中小城市，使得創新型地方政府能夠更好發揮其優化資源配置的作用，推動地區經濟高質量發展。

第三，加強財政補貼和制度松綁，鼓勵傳統型地方政府向創新型地方政府轉變。創新型地方政府具有先發優勢，使得所帶來的經濟效益有所下降，此外地方政府創新本身還面臨著較高的成本和風險，可能會使得地方政府在轉型上存在困難。但創新型地方政府是社會主義市場經濟體制對地方政府提出的要求，因此需為創新型地方政府提供相關財政補貼和制度松綁，鼓勵傳統型地方政府向創新型地方政府轉變。

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Innovative Local Governments With High-Quality

Regional Economic Development

QIAO Zhi1，2，ZUO Chuan3

（1. School of Data Science， Fudan University， Shanghai 200433， China;

2.Financial Innovation and Development Center， ZhuhaiFudan Innovation Institute， Zhuhai 519000， China;

3.School of Finance and Public Administration， Shanghai Lixin University of Accounting and Finance， Shanghai 201620， China）

Abstract：Innovative local governments are important for transforming the economic development mode. Theoretically， innovative local governments may optimize the efficiency of local resource allocation and lead regional innovation activities， thus promoting high-quality regional economic development. In this paper， we use the "Local Government Innovation Award" as a signal of innovative local governments， and evaluate the impact of innovative local governments on high-quality regional economic development by using prefecture-level city data and lighting data from 2001 to 2013 as samples. It is found that innovative local governments enhance regional economies， and the findings are further supported by relevant robustness tests. The mechanism analysis shows that innovative local governments enhance the regional economy by stimulating the generation of local innovative activities and human capital formation， but the relative absence of innovation in cooperative-type governments hinders the improvement of regional resource allocation efficiency and therefore is not conducive to the high-quality development of the regional economy. The heterogeneity analysis shows that innovative local governments with high administrative levels bring higher economic benefits and that innovative local governments have a first-mover advantage， as evidenced by the decrease in economic benefits brought by later award-winning cities compared to earlier award-winning cities. The analysis of this paper provides a theoretical basis for local government transformation.

Key words：innovative local governments; regional economy; economic performance; gradual difference in difference method

（責任編輯：于振榮）