技術與組織雙向賦能：應急管理的整體智治*
——以杭州城市防汛防臺體系數字化轉型為例

□ 胡重明 喻 超

內容提要 數字化轉型已成為當前推進城市應急管理體系改革創新的重要選擇。本文從數字技術、組織管理和治理模式三個維度出發，探尋技術應用與組織管理之間的互動關系及其對整個城市治理體系變革的作用邏輯。通過對杭州市城區防汛防臺體系數字化轉型案例的剖析發現，在向整體智治轉型的過程中，數字技術應用與組織結構及管理過程之間存在雙向適應賦能的變革。這種變革依托于吸納、牽引和共生等機制，并隨著兩者的深入融合呈現出螺旋迭代的態勢，最終促使城市治理和應急管理實現質的飛越。基于杭州案例，回應了當前數字化轉型及改革進程中存在的質疑和誤區，并提出了持續推進應急管理數字化轉型的路徑和方向。

一、問題的提出

自從黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革目標后，數字化改革已然成為政府推動包括應急管理在內的諸多領域工作的一項重要舉措，并逐步成為社會的普遍共識。然而，一些城市對突發性的自然災害和公共衛生事件的應對過程暴露出在信息管理和應急處置等方面還存在不少短板和弊端。盡管應急管理的改革創新已取得歷史性成就①，但與“推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制” 的改革目標仍有較大差距②?？梢哉f，如何打破數據孤島、如何解決條塊分割的矛盾、 如何實現整體智治與協同高效，這些依舊是亟待解決的問題。

從學術研究來看，現有的文獻從不同角度探討了應急管理體系數字化轉型的內涵和要素③，對地方應急管理數字化轉型實踐進行了考察。已有很多學者從觀念轉變、數據資源整合、應急場景開發、隊伍建設、宣傳教育、法律法規完善、體制機制改革等方面出發，試圖提出改進和優化的理論方案④。其分析層次和內容不但涉及國家整體性制度框架的完善，而且涉及到基層應急管理系統性智治體系的建設⑤。但值得注意的是，當前不少研究（尤其是管理科學與工程、城市管理等相關專業領域的研究）主要集中在對某一具體數字技術，如大數據、人工智能（AI）、區塊鏈等，在應急管理領域中的具體應用的分析，關注技術所導致的應急反應速度、應急資源配置效率、應急處置效果等方面成效的提高或改進，卻對組織和制度設計問題缺乏深入研究⑥。雖然有少量學者從公共管理學視角出發，分析了應急狀態下的“協調機制”“模式創新”等問題⑦，但是大部分研究對技術應用與組織管理變革之間的關系依舊缺乏系統充分地闡釋。特別是，許多文獻雖然都強調數字賦能的作用，卻缺乏對數字技術實際“如何賦能”組織和制度的機制性解釋，對于地方應急管理體系變革的歷史過程以及各類因素的相互作用邏輯缺乏應有的考察。這就使得，雖然現有的關于政府數字化轉型的文獻已然汗牛充棟，但對應急管理領域的貢獻價值還不夠充分。

本文試圖通過對杭州城市防汛防臺體系數字化轉型實踐的考察，深入探討數字化改革對應急管理體系的塑造作用，充分認清技術與組織之間的互動關系和機制，進而提出城市應急管理整體智治的推進路徑和方向。

二、應急管理數字化轉型：一個“技術—組織—治理”的三維分析框架

為了彌補現有研究的不足，更好地對應急管理數字化轉型的實踐進行解釋和規范，本文以數字技術應用與應急管理體系變革的融合研究為切入口，從數字技術、組織管理、治理模式三個維度建構一個三層次的綜合性分析框架（見圖1）。該框架的理論基礎主要源于筆者2020年發表的關于平臺型政府的論文。該文從“技術連接的治理”“流程驅動的治理”和“再造結構的治理”三個層次對政府數字化轉型的途徑進行了理論闡釋⑧。從數字技術應用與組織管理變革的相互作用來看，基本對應了“數據歸集—決策支持”“數據共享—流程再造”“數據挖掘—結構重塑” 的邏輯關聯。同時，本文基于應急管理數字化轉型的實踐內容，并參考《“十四五”國家應急體系規劃》的目標要求和相關提法，提出“治理模式”的三個層次。

圖1 應急管理數字化轉型的綜合性分析框架

如前所述，在既有的文獻中，并未對技術與組織的互動作用關系及其對治理模式重塑的影響機制作出充分的考察。即便新近的一些成果已經試圖勾勒“技術賦能-互動調適-系統重塑”的應急管理創新路徑⑨，但是還沒給出經驗證據的支撐。而且，由于并未區分技術、 組織和治理的類型與層次，所以無法提供清晰而富有實質意義的分析路徑。本文認為，技術、組織和治理的交互關系塑造了應急管理數字化轉型的基本途徑 （見圖2），即每一次治理模式的迭代，都需要依賴于相應的數字技術條件和組織管理條件的兼備與互適。而三者的作用機制及條件、 尤其是數字技術與組織管理的互適機制及條件則需要通過實證分析加以探討，歸納其理論擴展意義。下面對該分析框架中所涉及的要素和內容進行簡要說明，然后在下一節以杭州城市防汛防臺體系的案例來分析應急管理數字化轉型的具體途徑與條件。

圖2 基于“技術—組織—治理”的應急管理數字化轉型途徑

（一）數字技術的三個層次

早期的政府信息化建設已借助互聯網和音頻、視頻等設施來開展有效的信息采集與分析。這種基于技術的“連接”為改善治理效率和質量提供了條件⑩。伴隨大數據、云計算、人工智能、物聯網、5G、 衛星互聯網等新一代技術的快速發展和廣泛應用，城市治理層面實現了管理目標與科技舉措的深度融合、相輔相成。

數據歸集?！斑B接性治理”的基礎是數據的有效采集、傳輸和歸集。由于應急信息需要實時感知和傳輸，數據歸集更成為應急管理數字化的前提條件。通過智能傳感、視頻圖像、激光雷達等感知技術，依托空天地一體化應急通信網絡，構建全域覆蓋的應急管理信息傳輸網絡，實現風險隱患和災害事故數據的全面感知和實時傳輸。

數據共享。沒有數據共享，將難以設計一套高效的流程為應急業務協同提供基礎。數據共享將城市應急管理涉及的各職能部門的相關數據進行匯總集成。譬如依據防汛防臺的工作要求，需要通過數字化手段共享集成來自氣象、城管、交警、公安等各城市管理職能部門掌握的雨量監測數據、城市河道水位監測數據、市政管網運行數據、城市道路擁堵數據等實時有效信息，以供應急管理綜合研判決策，為協調聯動提供基礎。

數據挖掘。數據的歸集與共享，為后續的數據挖掘及綜合應用、組織管理的再造奠定基礎。數據挖掘則以城市智慧治理為目標導向，甚至可能為重塑整個城市應急管理體系創造條件。實時監測數據是應急管理決策過程中不可或缺的重要因素，而日積月累形成的海量數據庫，則會對日后解決應急管理中的難熱點問題、 長期無法解決的問題提供長期觀測數據的支持，以便于后期進行規律分析、制定長效管理措施和實現智慧預警。為了實現整體智治，這種過程可能改變既定的權力結構，重塑政府各部門乃至各類參與主體的決策執行關系和協調聯動規則。

（二）組織管理的三個層次

數字化平臺為應急管理的組織化創造了前所未有的基礎和環境，使得管理變得更公開、 更及時、更透明。應急管理組織亟需強化決策支持、推動流程再造、重塑治理結構，以應對數字化轉型帶來的顛覆性變革，促進組織效能提升。

決策支持。應急突發事件對日常常規性管理工作造成巨大挑戰，對應急管理決策的及時性、準確性提出了很高的要求。影響決策的各類信息匯總、集合，并能合理、可視化地實時展示成為開展決策的先決條件。這符合赫伯特·西蒙對管理行為的經典論述，信息構成了有效決策的前提，而將決策前提與相應的決策者有效連接正是管理協調的基本要求?。

流程再造。應急管理是一項系統工程，僅憑單一部門的協調組織能力已無法適應當前日益復雜、動態多變的環境。因此，應急管理流程要按照平臺化、矩陣化、模塊化的思路進行流程再造，并將所有影響因素及利益相關方以適當的角色安排納入整體的應對流程中，突破常態化的議事協調機制，實現快速響應。

結構重塑。城市應急管理必須將組織架構和治理體系適配城市這一特殊場域的治理需求。應急管理和城市治理重點的變遷，可能直接導致管理結構發生重大轉變。在實施城市應急管理流程再造的基礎上，需進一步開展相適應的應急管理結構重塑，重構相應的應急資源配置關系和主體之間的權責關系。

（三）治理模式的三個層次

依據公共管理的效率原則，政府開展應急管理應當“花少量的錢預防，而不是花大量的錢治療”?，F代化的應急管理不能僅強調事中、事后應急，更要注重源頭治理，強調事前風險防治，甚至實現無急可應、無?？删?。隨著實時、動態、集成的數據應用及長期數據積累，以及適應數字化轉型的高效、順暢、協作的組織管理變革，精準治理、協同治理、 智慧治理等應急管理工作目標的實現就具備了條件。

精準治理。精準治理以完備的數據歸集和決策支持為前提，能夠更好解決應急管理重難點問題。精準治理要從科學認識和系統把握災害事故的致災規律出發，差異化管理、精細化施策，做到預案準備精準、預警發布精準、搶險處置精準。

協同治理。通過建立適應數字化轉型的指揮協調體系，使得指揮體系、職能配置、協同機制更趨合理，不同部門、不同層級間信息共享、設施共享、指令順暢、配合無間，持續推進應急搶險隊伍建設、能力建設，全面加強應急管理基礎設施和裝備條件，綜合提升應急處置工作效率和履職能力。

智慧治理。強化智慧大腦對管理和治理的支撐功能，全面提升智慧化的監測預警和應急處置能力，建立符合大數據發展規律的應急數據治理體系。針對無法短期解決的重難點問題，通過模型架構和實時監測，運用數字化、信息化手段推演測算不利工況，有針對性地做好應急預案，儲備好應急物資，最大程度減少極端條件下的不利影響。

三、杭州城市防汛防臺體系數字化轉型的探索與邏輯

2007年10月，受16 號臺風“羅莎”正面侵襲，杭州全市124 個鄉鎮40.8 萬人受災，直接經濟損失10.63 億元。其中，杭州主城區的城西地區受災最為嚴重，多處道路以及小和山高教園區大面積積水，主要道路最大水深超過1 米，主要交通干道全面癱瘓，造成長時間停電、停水、交通中斷、學校停課；國家西溪濕地公園核心景區全部受淹，部分建筑進水，植被浸泡枯萎，引起社會各界廣泛關注。2008年，杭州市委市政府決定，在全國率先突破大流域式的防汛防臺管理體系，印發施行《杭州市城區防汛防臺應急預案（試行）》，成立杭州市城區防汛防臺指揮部，以特大城市建城區為管理邊界，充分運用信息化、數字化的技術手段，搭建城區防汛防臺指揮決策系統數字平臺，建立適應特大城市精細化管理的防汛防臺應急管理體系。從2008年體系初建至2019年機構改革前的十年中?，杭州市不僅創立了一套完整、實用、高效的城市防汛防臺體制機制和應急管理工作規程，還實現了城市防汛防臺應急管理的“精細化”改造，推動從“災后被動搶險救災”逐步向“落實長效的主動防災減災”轉變。

（一）杭州城市防汛防臺體系數字化轉型的主要探索

杭州城市防汛防臺體系數字化轉型的探索主要是從“技術”和“組織”兩個維度展開的：一方面，搭建一個符合數字化轉型特點的“線上+線下”聯通互動的應急指揮平臺。杭州市城市數字化防汛防臺體系建設以搭建數字化“駕駛艙”查詢展示平臺為突破口，通過打通數據庫、共享信息資源等方式，實現了全要素、全流程、全環節、全周期數據歸集、共享及拓展。另一方面，以數字化指揮平臺為物質基礎和技術保障，創新打造現代化應急指揮決策工作體系。構建一整套適應現代化、數字化、信息化指揮調度的應急工作機制，通過充分利用信息技術的輔助作用，形成統一指揮、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的非常規性工作體系，提高預警、調度和處置能力，顯著提升杭州城市應急管理水平和綜合實力。

從應急決策到協同響應，再到實現長效治理，杭州城市防汛防臺體系實現了數字技術應用和組織管理變革的互適融合。

1.虛實融合的立體決策體系

信息化以前的防汛指揮部只是“一本通訊錄、一臺電話和一臺傳真機”，既無法實時掌握全域防汛防臺動向，也無法全景展示全域防汛防臺狀況，不僅信息收集匯總滯后，而且信息傳遞效率低下。2009年10月，全國首個城市防汛防臺管理指揮系統——杭州城區防汛防臺應急指揮系統通過驗收并正式投入使用。該系統基于杭州市電子信息地圖GIS 平臺，擁有防汛態勢、綜合展示、氣象專題、信息管理、視頻監控等六大應用功能模塊，集成了防汛工作聯絡網、防汛專家資源庫、預警預案管理庫、防汛隊伍物資庫等基本數據信息。這個集信息采集、查詢、分析、展示于一體的“駕駛艙”平臺構成數字化轉型的基礎，不僅能展示城市防汛防臺的各環節要點，還能實現預案管理、 數據統計、資料查詢的“一屏展示”。

由于城市防汛防臺工作涉及部門多、 層級復雜、協調面廣，為加強應急情況下部門間的聯動會商，杭州城區防汛指揮系統還同步搭建了視頻會商平臺，構建起“分工明確、數據交互、實時會商”的全天候、立體指揮決策體系。該會商系統除了與市防汛抗旱指揮部互聯互通外，還與八城區防指及水利、氣象、交警、應急搶險隊伍等主要部門單位實現高清視頻會商，可迅速召開防汛防臺電視會議部署任務、開展交流，實現“零距離、零時差、面對面、統一協同”的會商討論和指揮決策。至此，一個滿足數字化工作需求的指揮中心基本建成。

2.一體響應的平戰結合體系

對于防汛防臺這種非常規性運行管理事務，以往相關部門的工作職責多以應急搶險為主、應急調度為輔，一般只有出現極端災害或重大事故，各部門才會創造條件、齊心協力搶險救災。杭州城區防汛防臺應急指揮系統有機整合了城管、氣象、水利、建設、國土等部門的資源信息和隊伍力量，擴大了相關信息監測與采集的密度與精度，初步實現“精密智控”，為應急情況下開展及時、準確、高效的調度決策提供了基礎保障，切實提高管理效益和財政資金使用效率。

2013年12月，城區防汛指揮系統二期完成更新迭代，不僅優化了各項模塊應用，重點完善了防汛防臺應急響應期間積水信息收集和簽派工作機制，還與公安交警部門以及各駐杭媒體建立了常態化汛期積水信息共享機制，確?！暗谝粫r間發現積水、第一時間安排處置、第一時間封閉存在隱患的通行道路”。同時，根據氣象部門交互信息及雨量實時監測數據，第一時間將應急響應指令短信發至遍布杭州城區大街小巷的環衛保潔、 市政養護、交警巡警、街道社區、城管信息采集等一線作業人員，將杭州市主城區基層防汛工作人員全部納入應急指揮調度系統，實現30 分鐘應急響應。至此，一個適應數字化指揮系統的應急管理工作機制基本形成。

3.科學規范的長效治理體系

雖然“臺風暴雨年年來、洪澇災害年年有”，但隨著城鎮化水平不斷提高和突發氣象災害頻發，人們普遍覺得洪澇災害的影響“一年比一年嚴重了”。杭州市城區防汛防臺應急指揮系統積累了十年來杭州市主城區防汛防臺相關基礎數據，通過分析研究可以得出汛期雨水分布差異及影響范圍、 河道水位變化規律及低洼地區的積澇原因等城市災害內在規律，為落實應急長效管理提供第一手的數據依據，為提升城市應急管理能力打下基礎。

與此同時，通過制定《杭州市城市防洪減災規劃》《杭州市區豎向專業規劃》《杭州市市區城市河道長效管理規劃》《杭州市市區閘站養護技術要求》《杭州市城市河道清淤項目實施細則》等方案、制度，杭州市將防洪排澇工作列入日常監管工作內容，按照“以防為主、常備不懈、防患未然”的原則，指導河道清淤、閘站管養、管網清疏等工作常態化。而且，通過數據挖掘和智能應用衍生開發，應急指揮和職權體系、 監督和責任機制得到更新強化，促進了資源統合和科學配置。針對留下、小和山等地區山區小流域的特殊地勢，陸續建成小和山地區小流域洪水預警系統和“四港四河”水質水量聯合調度系統，重點加強水文數據在線實時監控，填補水文歷史數據空白，顯著提升了相關防汛重點區域的應急預警與調控能力。至此，一個創新高效閉環的工作體系基本成型。

（二）技術與組織的雙向賦能：杭州城市防汛防臺體系數字化轉型的邏輯

杭州市在同步開發建設數字化平臺和指揮決策機制的同時，搭建了常態管理、預案充分、預警實時、指揮高效、部門聯動、處置有力、落實長效的城區防汛防臺工作架構，在實踐中不斷實現螺旋迭代（見圖3），從傳統、粗放的管理模式逐步向著現代化、精細化的管理模式升級轉型，從根本上扭轉“聽天由命、被動應付”的被動局面，在城市防汛防臺的數字化轉型方面探索出一條系統高效、切實可行的途徑。而這一過程正體現了技術與組織的雙向賦能。

圖3 杭州城市防汛防臺體系數字化轉型的螺旋迭代

1.從粗放管理到精準治理： 組織對技術的吸納機制

當新的技術被正式的組織程序所采納，起初或許會以非制度化的形式參與到應急管理流程中。但是，其角色不只是一種外在的工具或手段，而是會帶來一套新的行動規則。數字化的理念與思維將伴隨著技術的應用在組織系統中不斷擴散，倒逼其他行動規則甚至是整個組織模式的改變。在新技術與現行組織體系的互動調適過程中，其中一部分行動規則或與原有的體制機制相符，此時便會在應急管理實踐中得到進一步強化。

杭州城區防汛防臺工作能夠實現從粗放管理到精準治理的轉變，很大程度上是因為組織對技術的這種吸納機制。比如，2008年杭州市成立城區防汛防臺指揮部，于全國首創由城管部門牽頭的一體化組織體系，各項工作機制、 制度逐步完善，進入了難得的“窗口期”——這種體制優勢在其他很多地方的實踐中并不具備。此時，同步推進城市防汛防臺應急指揮系統建設，正是對既定框架的一種適配和強化。該系統建成投入使用后，還建立視頻會商系統，將作為決策前提的信息資源向各部門管理者及時遞送，并實現各級應急預案、物資儲備、搶險隊伍等基礎信息的集中管理，形成立體、高效、精準的應急決策指揮機制。而且，經過十多年的實踐，各項工作要求越來越符合實戰實際，各部門協同配合越來越默契，治理能力和治理水平實現質的飛越。

杭州案例說明，有力的組織管理和穩定的權力結構是技術順利進入組織內部系統的前提，能夠為技術充分釋放功能提供保障。此時，作為技術的數據歸集與作為組織的決策行動有著一致性的目標，組織對技術實現正向強化，這也成為數字賦能組織的一種重要途徑。而組織意圖和既定的組織行動規則對新的技術規則和理念的適配程度至關重要。這種互適是有條件的，需要依賴于管理者對組織框架的主動設計，甚至是率先實施突破性的改造。

2.從單兵推進到協同治理： 技術對組織的牽引機制

整體智治的思維會在數字技術應用的過程中不斷積累形成。而這本質上有別于傳統的治理理念，會對既定的應急管理組織模式形成挑戰。組織行動體系盡管存在剛性和路徑依賴，會限制新技術應用的范圍和程度，但在需求倒逼和組織成員逐漸適應新的治理工具與思維的推動下，應急管理模式創新就會逐漸涌現，也愈發揭露出傳統應急管理體系的弊端。當治理模式創新與既定組織程序之間產生無法調和的張力，那么技術對組織的牽引力量就會促使應急管理變革迎來質的變化。

杭州城區防汛防臺工作能夠實現從單兵推進到協同治理的轉變，體現了技術對組織的這種牽引機制。2008年之前，由于城區防汛防臺工作體系尚未建立，各部門均是各自為政，部門間基本沒有溝通協調機制。每當出現重大災害，常出現相關部門組織所有干部上街清理積水、 清理倒伏樹木等狀況，毫無組織統籌協調，且效率低下、效果欠佳。2008年出臺杭州城區防汛防臺應急預案后，各部門職責得到明確，且有指揮部統一協調，城區防汛防臺工作效率和效果得到顯著提升，各部門間不僅有業務上的協作共享，還將防汛防臺等應急搶險工作內容納入長效管理。城管部門作為城區防汛防臺指揮部辦公室牽頭單位，與氣象部門共享了氣象分析、氣象監測和氣象預測信息，實現氣象變化實時預測和中長期預判全過程、全覆蓋；與氣象、 水利部門一并加密建設網格化雨量和水位監測站；與公安、交通、交警等部門共享2 萬余路視頻監控，建立道路、橋梁、隧道、河道等重點防范點應急處置聯絡協調機制。同時，城管部門內部還充分整合環衛保潔、數字城管信息采集、市政監管、河道養護、城管執法、停車收費、熱線服務等7支隊伍，將防汛防臺內容列入長效管理工作內容。其中，12000 余名環衛工人根據城區防指統一指令，第一時間轉入排澇作業，落實雨水篦子雜物清理、邊窨井井蓋開啟等措施排除積水。由此，“平戰結合”的防汛作業轉換機制得以形成并高效運轉。

可見，如若新技術與既定的組織邏輯不相吻合，此時新的行動方案即便被強制整合到傳統模式中，也需要付出調適的成本。而杭州案例的一項重要經驗就在于實施高效的數據共享，由此推動了各類決策前提的匯總、 以及決策中樞與執行主體之間的有效連接，實現各類主體分工協同的流程重塑。進一步說，圍繞新的治理理念和目標，組織本身也往往必須作出改變，以形成新的資源配置關系和決策執行關系。這一過程也在為孕育更深層次上的治理模式的結構性重塑提供準備。

3.從應急響應到長效治理： 技術與組織的共生機制

如果在技術與組織的互動調適過程中，創新探索的行動未能突破組織的制度瓶頸，那么就可能在原有結構的掣肘之下被削弱，甚至走向消解。進一步說，為了調和新的技術治理模式與傳統組織規制之間的矛盾，需要組織的決策者充分發揮主觀能動性，依據數字技術的應用前景與特性，對治理模式的整體性變革進行謀劃設計。新的治理模式既要容納新技術的特異性，又要突破傳統科層組織的結構約束，適應危機狀況下復雜多元、動態多變的系統環境。

以前，杭州市城區的防汛防臺工作只是一種非常規性的應急搶險任務，缺乏先進的管理理念、完善的工作體系和一體化的信息管理機制。自從城區防汛防臺工作體系建成，特別是建立數字化的城區防汛指揮系統以后，不僅杭州市城區的防汛防臺工作得到了技術升級，而且城市應急管理理念和整體治理體系也得到迭代更新。十余年來，憑借指揮系統積累的“第一手”數據，相關部門調整規劃、制定工程方案、修訂管養計劃，通過拓寬道路箱涵、河道橋洞，開展河道整治、清淤疏浚，改造易低洼積水區域排水管道，新建雨水泵站，制定低洼積水“一點一方案”等工程措施，杭州市主城區內重點區域的城市河道防洪標準提升至二十年一遇，局部區域排澇標準達到三年一遇。在滿足防汛防臺工作需求的同時，該系統目前還承擔著杭州城區抗雪防凍指揮決策、 城市日常運行監測等常規任務，并在G20 杭州峰會城市運行保障、全國文明城市創建、 國家衛生城市復核等工作中發揮了積極作用。

可以說，杭州案例正是很好地利用了數字技術的應用前景與特性，并適時地推動組織重塑，促進技術與組織的良性共生，才實現了從應急響應到長效治理的迭代。在這一過程中，技術與組織已經進入到一個相互依賴、深度融合的階段。若要繼續突破創新的界限，就不得不超越傳統的理念與邊界，在技術和組織的相互解制?、雙向賦能下實現持續發展。

四、討論與結論

本文構建了一個應急管理數字化轉型的三維分析框架，試圖解釋技術、組織與治理之間的作用關系和機制，尤其是數字技術與組織管理之間的互適關系，以彌補現有研究的不足。通過杭州城區防汛防臺體系數字化轉型案例的歷史考察，本文發現，技術與組織之間憑借吸納機制、牽引機制和共生機制，呈現為一種雙向賦能的關系，有效推動杭州城區防汛防臺工作體系的整體智治和持續迭代升級。值得注意的是，這實際是一個螺旋爬升而非直線上升的過程，揭示了地方應急管理數字化轉型的現實路徑和條件。

當前，應急管理數字化轉型正處于加快發展的關鍵時期。特別是在智慧城市、數字中國建設已成為主動適應和引領經濟發展新常態，成為城市發展新理念和新模式的形勢下，加快城市應急管理創新，提高應對公共危機的能力意義重大。治理者必須更積極地依靠數字技術的支撐和組織體系的變革，加快推動城市應急管理乃至整個城市治理體系加速從信息化到智能化、 再到智慧化的發展，滿足人民群眾日益增長的安全新需求。基于理論和案例的探討，本文進一步認為，重塑決策執行體系、 建構雙向賦能機制和實施分類分層方案既是研究的重點，也應成為必要的路徑選擇。

（一）重塑決策執行體系

當前很多文獻是從協調和業務協同的角度來分析討論數字化改革對組織管理創新、 制度建設的影響。甚至很多地方實踐中將數字化僅當成信息采集、查詢的工具，雖然一定程度上對決策提供了支持，但在決策的智慧提升、分解執行和監控監督方面作用甚微。而杭州的實踐通過大數據、平臺化與線下指揮體系、資源力量的相輔相成，使得應急管理的決策從感性變為理性，面對各種突發狀況均能及時作出精準調整，并且統合各類應急資源和要素，形成了協同高效、閉環管理的流程。這種創新和改革甚至已經超越理論上“連接”“協同”的層次，在重塑決策權分配、優化決策前提供給和改進執行過程上產生了系統性、根本性影響，對提升應急管理水平產生了非常顯著的作用。

因此，本研究支持了一些學者所提出的從傳統的“議調應急”向“智調應急”轉變的演進趨勢?。同時，本文也發現，重塑應急決策執行體系是實現應急管理整體智治和持續迭代升級的核心內容，這關乎技術與組織互適融合的關鍵行動和場域，展示了“智調應急”得以可能的現實條件。進一步說，既要改進協調，更要重塑整個決策執行體系，從理論上重新梳理組織運行和管理過程的內在邏輯，分析數字化轉型對應急管理中決策、指揮、執行、 協調和監督等環節的影響及如何重塑它們之間的關系，回應當前在各環節數字化轉型尤其是一體推進、 銜接融合方面所面臨的理論與實踐挑戰。

（二）建構雙向賦能機制

當前一個普遍存在的觀點是將技術作為組織和治理體系建設的外生變量和工具，認為“無論何種技術創新都只能影響組織運行的具體流程，組織運行的方向還是由治理結構決定”?。事實上，這類觀點的缺陷在于并未理清技術作為一種行為規制的制度屬性，以及技術與組織和制度之間融合互適的可能條件。案例分析的結果表明，我們不僅僅要從技術賦能的意義上認識當前的數字化改革，更需要從雙向賦能的意義上重新理解技術與組織的關系及其對實現應急管理整體智治的價值。而且，改革可能必須經歷一個漸進的螺旋迭代的過程（如圖4）。

圖4 技術與組織雙向賦能下的螺旋迭代途徑

在杭州案例中，建設應急指揮決策系統為開展應急管理搭建了全新的平臺，治理應用實踐又反哺數字平臺迭代升級，同時更多適應數字化管理體系的應用得到開發、實踐及推廣，如此循環往復、螺旋上升。由此看來，應急管理的數字化轉型并非是一個簡單的技術應用問題，而是要為技術和組織搭建互賴共生的系統性機制。這種觀點為解釋數字化轉型提供了一個相對新穎的視角，啟發我們不但需要對片面強調技術賦能的論斷保持警惕，而且要對當前存在的數字化改革“重投入、輕成效”的失衡現象進行矯治。比如，在地方應急管理改革實踐中，普遍使用“一張圖”等新技術手段，甚至存在盲目推崇的傾向。而本文認為，權力結構、 資源配置和體制機制的重塑確實有利于更好地釋放數字技術的作用，但必須立足于組織管理和治理場景的需求，深刻把握技術應用和組織成長的各自特性，尤其要抓住各個發展階段的矛盾，因應施策。其中，對組織和制度變革方面的投入成本或許因觸碰“權”和“利”的關系而變得更加高昂，但卻是為建立一套真正“成熟定型管用”的治理模式、實現長遠發展的必要過程。

（三）實施分層分類方案

應急管理的整體智治體系建構是一個涉及多層次、多領域的復雜問題，在實踐當中可能并不是一個單一直線上升的過程。杭州的實踐探索表明，數字化的應用平臺為解決應急管理等復雜交錯、時效性要求高的管理工作提供了技術上的保證和實操上的可能，但要統籌考慮到各種管理邊界以及處理好管理對象方方面面的要求，還需要理清不同的層級、地區、領域，對應不同的需求和問題設置適當的職能定位，分配和整合相應的資源、要素。從發展的程度來看，這些地方的探索或許與智慧治理的目標還有不小的距離。這就意味著，方案設計和改革實踐都不能完全一刀切，而是需要分類分層推進。

更何況，當前很多地方探索和理論討論存在過度“拔高”數字化改革實際作用的現象，而根據實際情況和改革的一般規律，不可“鐵板一塊”地推進，更不可期望都能立即實現智慧治理，將傳統的線下模式簡單轉成線上模式的思維邏輯也不可取。反之，分類分層地有序推進能夠更好地發揮“夯基壘臺、積厚成勢”的作用，釋放數字化改革的溢出效應，更好地惠及應急管理體系各個方面，乃至推動整個城市治理體系的改革創新。在接下去的研究中，有必要進一步討論當前存在的地方改革模式的競爭和共存問題，反思改革推進機制的弊端和障礙，推動評價體系和配套政策的科學化、精細化。

注釋：

①張錚、李政華：《中國特色應急管理制度體系構建:現實基礎、 存在問題與發展策略》，《管理世界》2022年第1期。朱正威、吳佳：《新時代中國應急管理：變革、挑戰與研究議程》，《公共管理與政策評論》2019年第4 期。

②中國共產黨中央委員會：《深化黨和國家機構改革方案》，《人民日報》2018年3月21日。

③張偉東、高智杰、王超賢：《應急管理體系數字化轉型的技術框架和政策路徑》，《中國工程科學》2021年第4期。

④薛瀾：《推進國家應急管理體系和能力現代化》，《公共管理評論》2019年第3 期。

⑤容志、 陳志宇：《加強社區應急管理體系和能力建設》，《中國社區報》2022年2月22日。

⑥張海波：《中國第四代應急管理體系：邏輯與框架》，《中國行政管理》2022年第4 期。

⑦李瑞昌、侯曉菁：《“智調應急”替代還是補充了“議調應急”——技術治理中協調創新》，《中國行政管理》2021年第3 期。郁建興、陳韶暉：《從技術賦能到系統重塑：數字時代的應急管理體制機制創新》，《浙江社會科學》2022年第5 期。

⑧胡重明：《“政府即平臺”是可能的嗎?——一個協同治理數字化實踐的案例研究》 ，《治理研究》2020年第3期。

⑨郁建興、陳韶暉：《從技術賦能到系統重塑：數字時代的應急管理體制機制創新》，《浙江社會科學》2022年第5 期。

⑩胡重明：《“政府即平臺”是可能的嗎?——一個協同治理數字化實踐的案例研究》 ，《治理研究》2020年第3期。

?[美]赫伯特·A.西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，機械工業出版社2019年版，第292 頁。

?賴先進：《應急管理體系和能力現代化建設的多重向度》，《中國應急管理科學》2020年第10 期。

?2019年因機構改革，部門職責調整，《杭州市城區防汛防臺應急預案》被廢止，原設在城管部門的“城區防汛防臺指揮部”職責撤銷，在應急管理部門新設“杭州市防汛防臺抗旱指揮部”，統一負責組織指揮、統籌協調、督查指導全市防汛防臺抗旱和搶險救災工作，進一步促使城市應急管理體系的一體化建設。為了有效控制新體制因素與多重政策變遷的疊加影響對研究的干擾，本文主要聚焦于2008年至2018年這十年間發生的現象。

?胡重明：《社會治理中的技術、權力與組織變遷——以浙江為例》，《求實》2020年第1 期。

?李瑞昌、侯曉菁：《“智調應急”替代還是補充了“議調應急”——技術治理中協調創新》，《中國行政管理》2021年第3 期。

?郁建興、陳韶暉：《從技術賦能到系統重塑：數字時代的應急管理體制機制創新》，《浙江社會科學》2022年第5 期。