制度趨同視角下世界銀行對低收入國家教育影響機制研究

康云菲

（北京師范大學國際與比較教育研究院，北京 100875）

一、問題提出與理論視角

世界銀行是參與全球教育治理的重要主體，對全球教育的政策與實踐發揮著不可替代的影響作用。自1963年世界銀行撥出第一筆教育貸款以來，[1]世界銀行對教育作用的認識不斷豐富，參與全球教育治理的手段也越來越多樣。經歷了五十多年的發展后，世界銀行已成為向主權國家政府提供教育資金援助與貸款的最大“供應商”，其生產的知識也是眾多國家以及國際發展援助機構的政策依據。[2]可以說，在資金供給與知識生產兩個方面，世界銀行所擁有的資源優勢使其對全球教育活動的開展與走向具有極大影響力。

在資金與專家團隊更加匱乏的低收入國家，世界銀行的這一影響力更為凸顯。從治理結果來看，世界銀行使低收入國家教育政策、制度、活動朝相同或相似的方向發展，且這一發展方向與世界銀行較少參與治理的國家或地區不同。例如，在政府提供的公立教育難以滿足當地教育需求的背景下，許多低收入國家通過大力發展私營教育來解決這一問題。在基礎教育領域，面向低收入家庭的“低收費私立學校”（low-fee private schools）盛行，這一現象在撒哈拉以南非洲地區（馬拉維、尼日利亞、肯尼亞和加納）、南亞地區（印度和巴基斯坦）、拉丁美洲地區（秘魯和中美洲）的諸多國家尤為突出，但這些低收入國家私營教育部門的機構類型及其擴張動因與英國、美國、西班牙等老牌發達國家不同。[3]再如，21世紀以來，世界上最貧窮的國家中有相當數量的國家積極在教育領域使用評估工具[4]，而在芬蘭、日本、德國、西班牙等10個經濟合作與發展組織成員國中，其評估工具的使用率維持原狀甚至有所降低[5]。

可以說，世界銀行對低收入國家教育事務的參與導致低收入國家發展出不同于發達國家或地區的教育模式，且這一模式以私有化、基于測評的問責制為特征，這與世界銀行奉行的“新自由主義”模式相一致。加之有學者提出，國際援助機構對低收入國家施加的經濟條件是“低收費私立學校”現象產生與傳播的重要原因[6]，因此有合理的理由質疑，世界銀行在這些地區的教育治理活動與這些地區教育模式的趨同現象有某種內在聯系。當然，這種趨同現象不能完全視為國際組織影響的結果：一方面，低收入國家存在的某些共性特征與困境決定了其可選擇發展路徑的相似性；另一方面，國家對教育發展方向擁有自主決定權，國家應對其選擇的教育模式承擔主要責任。然而，上述原因并不能否認國際組織的參與對這一趨同現象仍具有相當的解釋力，因為各國政府對其教育發展的決策權并非完全不受約束，它會受到其他國家模式的影響，[7]也會受到其資源供給方的影響，從資源依附論的視角來看，資源越匱乏的國家其獨立決策權越弱。因此，世界銀行的治理活動仍對低收入國家的教育模式趨同現象具有一定解釋力。本研究旨在探明世界銀行采用何種治理手段導致了這一趨同現象，該問題的闡明有助于加深對世界銀行全球教育治理行為及其權力機制的理解與審視。

對于教育模式趨同現象，新制度主義理論能夠提供分析視角。約翰·邁耶（John W.Meyer）與布雷恩·羅文（Brain Rowan）在該理論的奠基之作中將組織的相似性與趨同現象作為新制度主義的核心議題，并指出應從組織環境的角度認識、解釋組織現象，其中特別強調了組織所處的制度環境對組織行為“合法性”的約束。[8]這一理論包含兩個重要概念，即“制度部門”（institutional section）和“同質化”（homogeneity或isomorphism）。制度部門指具有相似的服務、產品或功能的組織集合，[9]各國的國家教育體系因有類似的功能定位，可以視為同一個制度部門；“同質化指制度部門形成后各組織傾向于采納一致結構的發展過程”[10]。本研究討論的低收入國家私有化、加強測評等相同模式是各國教育部門結構趨同的具體表現，可視為制度部門的部分同質化。新制度主義對趨同現象提出三種機制：服從有關部門制定的正式規范和規則的強制性機制；在技術規則難以理解、目標模糊、環境不確定時所采取的模仿性機制；依靠專業化和公共認知基礎所實施的規范性機制。本研究根據這三種機制逐一分析世界銀行是如何塑造各國教育系統賴以生存的制度環境，進而造成全球低收入國家教育模式的趨同。

在此需要強調的是，本研究對低收入國家教育模式趨同現象的關注，并非是對低收入國家群體內部教育發展差異化特征的忽視或否認。即便在新制度主義的視角下，各組織也會因其歷史沿襲或理性判斷而發展出組織的獨特性，但這一問題并非本研究關注的主要內容。此外，本研究選取的治理理念與工具并非世界銀行參與全球教育治理的全部手段，而是便于闡述其治理機制與治理邏輯所選取的代表性手段。

二、強制性機制：通過金融資本的力量塑造借款國教育體系

組織間的強制性趨同源于一個組織所依賴的其他組織向它施加的正式或非正式壓力，[11]對公共資源依賴性更強的組織受到強制性機制的同化作用也更強，[12]這恰好解釋了世界銀行對低收入國家具有的強制影響力。低收入國家的經濟和社會發展迫切需要較多發展資金，在從國際金融市場無法獲得比世界銀行更優惠貸款的條件下，這些國家受制于世界銀行。[13]世界銀行在具有金融資本賦予的強制性權力的同時，擁有了制定規則的制度性權力。世界銀行向成員國提供的金融貸款主要以項目的形式展開，在項目申請、批準、實施、評價的全過程中，世界銀行通過多種機制影響項目的具體內容與實施過程，進而塑造借款國的教育體系。

（一）制定項目須符合的硬性規則

世界銀行負責貸款資金的審批與發放，掌握著項目資金批準與按時發放的絕對話語權。基于投資者的這一身份，世界銀行制定了一系列符合其治理理念的硬性規則，借款方只有滿足這些硬性規則才能通過項目的審批。除了在經濟方面要求所有成員國具備適當的宏觀經濟政策框架外，針對不同類型的項目，世界銀行也制定了相應的申請規則。

為了保障獲得資助的項目不會在經濟、社會、環境、人文等方面產生不良影響，世界銀行為所有貸款項目制定了環境與社會框架（The Environmental and Social Framework），這其中包括提高信息透明度、避免歧視、增強社會包容度、加強公眾參與和問責等10項“環境與社會標準”，世界銀行要求借款方在項目的準備與實施過程中達到該標準的要求。[14]在項目獲得批準之前，世界銀行與借款方簽訂一份環境與社會承諾計劃，其中規定：借款方在任一環節違反“環境與社會標準”時，都必須采取世界銀行滿意的措施，并在規定時間內做出調整，項目的一切活動須在達到標準后方能恢復正常。[15]以在馬達加斯加開展的一項學前教育發展項目（項目號：P160442）為例，該項目方案涉及當地居民的搬遷問題。[16]為符合“環境與社會標準”中“利益相關者參與治理和信息公開”的要求，該項目組與相關的個體、團體及組織進行了廣泛商議，并表明將會在項目的實施過程中繼續與利益相關者進行商議。[17]世界銀行強調的公眾參與、信息公開、私有化等模式借助“環境與社會標準”這一類硬性規定達到同化借款國的效果。

（二）參與擬訂項目的建設方案

世界銀行承擔著項目申請過程中絕大多數文件的擬定工作，包括根據雙方商定結果編制的“項目規劃概念文件”與“項目計劃文件”，以及在項目最終敲定前的“項目評估報告”。[18]其中，前兩份文件以世界銀行與借款方的商定結果為基礎，世界銀行的專家僅負責整理，而第三份文件完全由世界銀行的工作人員完成，能夠直接體現世界銀行的意志。項目最終規劃方案在很大程度上依賴第三份文件，如果借款方不同意該文件中的某些建議，需要與世界銀行協商討論并達成一致意見后才可修改，[19]可見，世界銀行在方案擬定過程中掌握絕對話語權。

就項目內容來看，世界銀行與借款方在項目批準前主要協商三項內容：項目的貸款額度、目標與實施方案。在貸款額度上，世界銀行有權力增加或減少借款方申請的貸款金額。筆者在國際開發協會（International Development Association, IDA）和國際復興開發銀行（International Bank for Reconstruction and Development，IBRD）①這兩個機構是世界銀行集團涉足教育事務的主要機構。資助的項目中，按照項目開始的時間順序進行降序排列，采取等距抽樣的方法選取了50個項目（47個有效項目）②50個項目中有3個項目的各階段文件不足，故有效項目數量為47個。，發現多數項目（45個）的實際貸款金額與借款方最初申請的額度一致，但有2個項目的實際貸款金額高于其申請的額度，這是因為世界銀行在第三份文件中對項目的估算成本高于借款方的估算額。世界銀行并未在評估報告中詳細列出其計算依據，很難判定其評估過程和結果是否合理。但借款國有限的經濟與人力資本也未賦予其質疑和爭辯的能力，只能選擇接受世界銀行有關貸款金額的“建議”。在項目的目標設定與方案規劃方面更是如此。在利比里亞開展的一個項目中（項目號：P164932），借款方提出“在中等教育階段提高入學率并改善數學、科學與職業技能教育質量”的目標，[20]經過世界銀行與利比里亞的協商，這一目標被簡化為“提升中等教育的入學公平與教育質量”，在教育目標中被淡化的學科教育質量以“關鍵指標”的方式出現，職業技能教育質量在目標與方案中則均被弱化。[21]可以說，世界銀行在協助借款方擬定項目方案的過程中，借助專家團隊之口，行擬定文件之便，將其認為的發展重點融入項目方案中，影響甚至改變借款方的目標及規劃。

（三）定期執行項目的監測評價

在項目制定與實施過程中，世界銀行參與了評估、監測與總結工作。在項目獲批前，世界銀行對項目面臨的經濟、政治、技術、環境、社會等領域的風險挑戰展開評估，并對存在較高風險但借款方未提及有效風險管理辦法的領域提出建議。在項目開展過程中，世界銀行定期評估項目的實施狀況，評估結果決定借款方能否順利獲得下一筆款項。在項目結束后，世界銀行對項目的完成情況進行總結評價。由于某些發展目標難以在一個項目周期內完全實現，借款方需獲得世界銀行的連續資金支持，對于這類長期項目而言，世界銀行對前一階段項目的評價結果會影響下一階段項目的走向。

印度一個持續了三期的項目（項目號：P154523）能夠鮮活地體現世界銀行通過監測評價對項目施加影響的治理過程。該項目的第一期于2009年結束，第二期仍在進行中，世界銀行對第一期項目的最終評級和第二期項目的階段性評級均為“滿意”，這使得第三期項目的貸款申請順利通過。[22]在第三期項目的建設方案中，世界銀行根據第一和第二期項目的建設經驗，提出應繼續采取教育績效評估、關注民辦高校等措施；[23]在項目實施過程中，由于世界銀行嚴格按照借款方的目標達成程度進行撥款，在前期主要開展準備性工作、項目關鍵指標無明顯推進的情況下，項目在開展了一年零三個月后仍未獲得世界銀行撥付的第一筆貸款[24]，而在2019年項目關鍵指標有所進展的情況下，貸款的撥付額從10%猛增至45%[25]。可見，世界銀行不僅通過項目評估與監測影響項目進程，同時也借助這一機制強化了內涵于教育項目中的特定教育模式。

在上述治理機制中，約束性最強的是制定項目須符合的硬性規定；約束性最弱的是通過撰寫報告和協商溝通參與擬定項目方案，并通過“知識銀行”的身份定位和專家團隊的專業背書增強世界銀行意見的可接受度；貫穿項目全程且對項目影響最直接的是評估、監測與評價工作。雖然這些機制并未在世界銀行與成員國的合作協議中明確提出并強制遵守，但出于對貸款資金的強烈需求，成員國幾乎沒有對上述機制討價還價的空間，世界銀行在這種條件下發展出對低收入國家教育系統進行制度設計的強制性權力。

三、模仿性機制：建立教育體系的“全球樣本”并強化其地位

組織的模仿性趨同是組織在面臨技術、目標、環境或解決方案的不確定情境下，為降低成本與風險或提高合法性，而與更合法或更成功的組織采取相同行為的過程。[26]在分析這一機制的形成過程與呈現方式之前，有必要對低收入國家教育發展所面臨的不確定技術、目標、環境與方案進行簡要闡述，這是模仿性機制發揮作用的土壤與基礎。2015年，聯合國教科文組織在國際教育信息大會上發布的《青島宣言》中指出，機器人、3D打印、教育游戲、虛擬社區等新興技術為各國解決教育問題提供了更多種可能的方案，尤其是落后國家，[27]但不易獲取的技術與在線教育正在增大長期存在的數字鴻溝，[28]教育信息化的不恰當使用反而可能加劇教育不公平。此外，聯合國教科文組織在“千年發展目標”（MDG）到期后又制定了“2030可持續發展目標”（SDG），其中教育目標從“普及小學教育”這一項目標拓展到涵蓋全民學習、優質學習、終身學習三個領域的七項目標和眾多指標。而在低收入國家中，尤其是撒哈拉以南非洲地區，基礎教育普及率和完成率低、超過半數兒童學業水平未達到最低標準、教育不公平現象普遍等問題突出。[29]低起點與高目標的差距看似為低收入國家的教育發展留下了很大空間，但教育發展手段與目標的不確定性與二者關系的復雜性實則增加了這些國家的試錯成本，模糊了其教育發展的方案選擇。在技術的高成本與高風險、目標復雜以及環境不確定的背景下，低收入國家對教育目標的確立、財政經費的分配、師資團隊的管理、教育體制的構建等問題更加迷茫且謹慎，其模仿合法且成功的教育模式的動機也更強。

在低收入國家陷入教育發展的迷霧中時，世界銀行在評估眾多教育系統政策與制度的基礎上，拼湊了“理想的教育系統模式”作為樣本供低收入國家參考。世界銀行實現這一目的的工具主要是“為了更好學習結果的教育系統測評”（The Systems Approach for Better Education Results, 以下簡稱“系統測評”），這也是低收入國家通過模仿性機制實現教育模式趨同的關鍵要素?！跋到y測評”于2010年推出，是世界銀行提供全球知識綜合服務的主要工具之一，它收集和傳播關于教育政策的全球數據和知識，旨在幫助各國系統地評價和改進其教育系統。該工具認為，影響入學率、在學率、學業成就等教育產出的因素數量眾多且結構復雜，其中高質量的政策及其實施過程是保障教育產出成果的關鍵要素。[30]對此，“系統測評”針對各國教育政策與制度框架的“有效性”展開評價，同時也開發一些能夠評價政策實施效果的工具。

在此過程中，“系統測評”的研究團隊調查了不同領域的證據，據此確定了對改善教育成果最重要的政策要素與制度框架，并發表名為《什么最重要》的系列政策框架報告。例如在2015年3月，世界銀行發布了《什么對于學校自治和問責最重要：一份框架性文件》。該報告指出將學校自治與問責相結合有利于提高學校的效率、效益和學習成果，并提出了一個關于學校自治與問責的“三A模型”框架——自治（autonomy）、問責（accountability）和評估（assessment）。[31]在這一模型的基礎上，該報告還提出了對學校自治和問責至關重要的五個政策領域：學校預算的自主權、人事管理的自主權、校董會在學校治理中的角色、學校與學生評估和學校問責，以及各政策領域下更為具體的一系列政策行動。世界銀行認為，這些框架運用了有關教育系統的豐富信息，為決策者和利益相關者提供了最重要和可操作的政策選擇，[32]這一闡述體現了世界銀行對“系統測評”的重要定位之一，即推薦成功教育政策與制度模式，以及對成員國踐行這一模式的期待。

低收入國家教育發展面臨的不確定性孕育了其模仿成功模式的需求，世界銀行也通過“系統測評”為這些國家構建了模仿的樣本。在低收入國家的“需求”與世界銀行的“產品”之間，“系統測評”通過對參評國家教育系統的評價實現了二者的對接——通過量化低收入國家教育政策、制度與模范樣本之間的差距，為低收入國家指明一條清晰可行的模仿路徑。

在學生測評、教育管理信息系統、學校自主性和問責制、公平與包容等共13個政策領域中，“系統測評”各開發了一份有關國家教育政策與文件的調查表，邀請各國代表填答并提供相關證明材料，包括教育法律、官方教育政策文件、學校條例手冊和教育改革文件等。據此，“系統測評”從實現主要教育目標的角度對該國家政策水平進行評級并賦分，最終撰寫一份國家報告，其中包括對該國家政策與制度的發展建議。[33]在這一過程中，“系統測評”在多個環節確保了評價結果具有跨國可比性，例如資料收集環節的客觀指標體系、資料分析環節的統一評分標準，這使得被評價國家與成功模式之間的差距更加可信。在評價手段的輔助下，“系統測評”依據“最佳經驗”分析被評價國家教育政策、制度的不足并指明其發展方向，導致眾多低收入國家接納了“系統測評”的建議并在政策與實踐中向“理想的教育系統模式”靠攏。例如“系統測評”針對幾內亞比紹（Guinea Bissau）的國家報告被用于指導該國家2016-2025年國家教育計劃的制定，有多條建議被直接列入其中，包括通過加強合作、權力下放等方式改進學校管理與治理。[34]佛得角（Cape Verde）教育部也采納了“系統測評”在國家報告中的建議，計劃建立全國性學習成果測評系統（learning outcome assessment system），并表示將為該系統的建設向世界銀行申請貸款。[35]可見，“系統測評”的評價發揮了聯結低收入國家模仿需求與“理想的教育系統模式”的作用，并在一些低收入國家切實推動了模仿行為的發生。

四、規范性機制：基于自身合法性提出具有規范效應的共享觀念

規范性趨同與模仿性趨同存在一定程度的重疊，這導致分析組織趨同現象時判斷趨同機制的模糊性。[36]為與模仿性機制進行區分，本研究借鑒周雪光教授對這一問題的梳理思路[37]：對模仿性機制的分析強調不確定性環境的作用，即趨同現象的情境性；對規范性機制的分析強調共享觀念或共享思維方式，即趨同現象的起點與基礎。對低收入國家而言，世界銀行提出的哪些重要觀念作為一種共享的“規范性”認知，對其教育模式的趨同起到重要推動作用？這些認知又為何能成為“規范性”認知以發揮同化作用？

（一）共享觀念的起點：重要目標與實施路徑

規范性制度一方面確定目標, 另一方面也確定追求這些目標的適當方式。在此影響下,具體行動者就會形成關于什么是適當的目標與活動的觀念。[38]21世紀以來，在金融資本支持與“知識銀行”戰略的共同作用下，世界銀行在全球教育活動中扮演的角色逐漸從參與者向引領者轉變，并提出一些具有影響力與號召力的教育理念和活動，其中最具代表性的就是世界銀行于2011年提出的“全民學習”概念。

在聯合國千年發展目標尚未實現、失學兒童及學業性別差距問題依舊嚴重的背景下，全球教育發展的“質量”問題凸顯—— 個體的學習成果及技能水平難以滿足個體及社會發展需要。[39]對此，世界銀行提出“全民學習”這一愿景，并指出其促進發展中國家長期經濟增長與減貧的關鍵性地位。這一愿景的具體目標是確保所有兒童與青年人不僅能夠上學，而且也能夠獲得他們工作與生活所必需的知識與技能；同時，世界銀行提出了三大支持路徑—— 盡早投資（invest early）、明智投資（invest smartly）和向所有人投資（invest for all），以及兩大建設方向—— 從國家層面支持教育系統建設和在區域與全球層面建設高質量的知識庫，作為該戰略目標的實踐指導。[40]報告中目標所倡導的全民教育與高質量教育，以及路徑所內含的教育質量與測評結果具有內在聯系等觀點，因其在低收入國家教育實踐中的諸多呈現，可視為被低收入國家所認可的共享目標與發展路徑。

（二）共享觀念的合法性基礎

世界銀行的主張在其提出后成為低收入國家廣泛認可的共享觀念，其合法性基礎源自這些主張的實踐價值以及世界銀行“知識銀行”的角色。世界銀行的主張根植于新自由主義，諸多學者批判其教育目標與教育質量標準的論述局限于經濟發展與人力資本開發領域。必須承認的是，世界銀行對教育發展目標的簡化與對教育發展路徑的市場化引導的確存在引發教育異化問題的風險，例如根據市場需求規劃教育發展、物化個體、忽視個體的生活自由與幸福追求等。[41]然而，簡化的目標及手段對成員國而言更容易理解、傳播與踐行，其操作性、可模仿性都更強，對低收入國家來說更是如此，這也是這些理念得到傳播與認可的重要原因。來自歐洲國際援助機構的工作人員表示，世界銀行在教育政策方面的可靠性超出聯合國教科文組織，其生產的知識也優于大學，主要原因是世界銀行降低了知識的復雜性，提出了能夠直接實踐的政策建議，對于解決有限教育資源的配置問題很“實際”（practical）。[42]

當然，世界銀行提出的“有效”政策獲得廣泛認可的前提是充分的證據與合理的論證。對于前者，包括世界銀行在內的眾多國際組織都日漸認識到科學證據的權威性，并將其作為提供建議的基礎，[43]這直接表現為世界銀行發布的報告中具有越來越豐富的數據資料與國家經驗；對于后者，世界銀行通過能夠隱藏意識形態的話語工具，借助常識邏輯提出大家公認的觀點，[44]并選取符合其意識形態的證據加以佐證[45]。低收入國家本就對這種看似科學的知識與精心設計的政策建議不具有太強的批判資本，同時世界銀行采用電影、廣播、社交媒體等日常方式以及講座、研討會、對話、工作坊等專業形式對低收入地區的各類群體進行知識與觀念的傳播，[46]這促進了低收入國家對世界銀行理念與政策的認可以及“共享觀念”的形成。

與此同時，世界銀行自提出“知識銀行”的發展戰略以來，不斷開展收集信息和經驗的實踐活動，提升基于知識向客戶提供服務的能力，這些活動包括建立教育知識管理系統（Educational Knowledge Management System）、啟動開放信息發展戰略（Open Development Strategy）、創建“系統測評”等。目前，世界銀行在全球教育知識治理方面已形成穩固的知識生產、加工、傳播與使用機制，這些制度與相應的實踐活動已幫助世界銀行實現“全球智庫”這一角色轉向。[47]這種角色以大量的知識、專業的人員為支撐——自1973年以來，世界銀行出版了1.9萬多種出版物，在有關經濟增長、貧困、教育等發展議題上的論文發表數量遠遠領先所有頂尖大學、其他發展機構或國際組織[48]；世界銀行還吸納了越來越多經受過教育培訓、具備強大分析能力的精英人才，[49]來自同類國際組織的工作人員認為他們“專業”且“聰明”[50]?；趯@些資源的信服，其他機構對世界銀行的知識與政策主張具有一定程度的天然接納性，正如在世界銀行與國際援助機構的磋商會議上，來自國際援助機構的許多參會者并未提出質疑，而是認為世界銀行“應該告訴我們怎么做”[51]?？梢哉f，世界銀行掌握的知識資本生發并穩固了其“知識銀行”的角色，這一角色定位反過來又增強了其知識的合法性與可信度，在知識資本與“知識銀行”角色的螺旋式推進與彼此強化過程中，世界銀行的主張及其關于教育政策的論述獲得愈發廣泛的合法性，并發展為眾多國家認可的共享觀念，低收入國家尤其易受到其影響。[52]

五、張力與整合：世界銀行影響機制的限度與合力

世界銀行的治理手段通過強制性、模仿性、規范性三種機制發揮作用，這三種機制塑造了低收入國家教育發展所面臨的制度環境的不同方面，對低收入國家有不同程度的影響，并合力推動了低收入國家教育模式的趨同化發展。這三種機制的關系如表1所示。

表1 世界銀行在低收入國家教育發展過程中治理機制的關系

強制性機制通過世界銀行制定的不可觸碰的“紅線”發揮作用，對低收入國家教育發展的約束力最強，該機制的基礎是金融資本；模仿性機制依托世界銀行打造的“理想的教育系統模式”，通過“好的”模式標準引導低收入國家的教育實踐行動，該機制的基礎主要是知識，同時受到低收入國家面臨的不確定環境的催化作用；規范性機制指世界銀行提出的主張上升為“共享觀念”，通過“對的”認知標準統一低收入國家的理念，該機制以世界銀行生產的知識及其角色為基礎，約束力最弱，但引導性最強。

在這三種機制中，規范性機制是實現模式趨同的基礎，即構建了低收入國家教育發展的目標與路徑規劃，同時也表明了世界銀行的立場與主張?？梢哉f，世界銀行的“共享觀念”是其實施全球教育治理的理念基礎，是其他兩種機制的“主心骨”，其他兩種治理機制對應的治理手段圍繞“共享觀念”設計工具并展開實踐。模仿性機制所構建的模范樣本是對世界銀行主張的具象，它在提出教育目標與路徑的基礎上為低收入國家明確了差距與規劃，且對目標與路徑未涉及的領域進行了更為細致的描繪，涉及教育系統政策與制度的整體設計。強制性機制在三種機制中起到保障性作用，對世界銀行理念、主張或樣本模式認可度不高的國家，強制性手段仍舊可以在一定程度上直接改造其教育慣習，推動該國家朝向世界銀行主張的方向發展，但這種情況下，因強制性手段發揮作用的領域有限，因此該國家被迫趨同的范圍不會太廣。概括來講，模仿性機制與強制性機制所對應的治理手段都是落實“共享觀念”的方式，二者的區別在于，模仿性機制的真正實施主體是主權國家，世界銀行在此過程中只提供模仿樣本并起到引導與建言的作用，因此這種機制并不能保證世界銀行對主權國家的影響效果，屬于軟性機制，而強制性機制則是由世界銀行實施、對主權國家行為有約束力的硬性機制。

從世界銀行對低收入國家教育模式的影響效果來看，以“新自由主義”為特征的趨同模式增加了學生的受教育機會，[53]在部分低收入國家提高了學生的學業表現，但同時也加劇了教育不公平現象，[54]或并未解決成員國的教育發展問題，[55]可以說有功有過。然而，對低收入國家而言，他們很難不受世界銀行教育治理行為的影響。一方面，經濟欠發達的國家缺乏資金改善公立學校的教育問題，他們需要市場力量推動教育系統發展，也需要世界銀行的援助發展資金，因而不得不“被迫”遵從世界銀行的規定。而在更重要的另一方面，低收入國家知識匱乏，[56]來自本土的專家團隊難以獨立擔負起生產教育決策知識的責任，同時他們心甘情愿地追隨世界銀行的專家團隊，對他們生產的知識與主張不加批判地接受。因此，不論世界銀行對低收入國家的教育發展產生了怎樣積極或消極的影響，在可以預見的短期未來，這些國家仍會在世界銀行治理行為的影響下，被動或主動地選擇以“新自由主義”為特征的教育模式。