美國民間高等教育認證的政府性

熊耕

（南開大學周恩來政府管理學院高等教育研究所，天津 300350）

美國高等教育認證產生于19世紀中期，是由高等教育界人士自發建立的非營利性組織（部分為州政府建立）制定認證標準，通過自評、同行評估及綜合評定等環節進行質量評估的制度。高等院校和院校內的專業自愿參與認證，獲得認證資格后成為認證機構的會員，接受其周期性復評，并在其引導下不斷改進以提升質量。正是基于這些事實，認證一直被視為民間性的質量評估制度，是美國高等教育學術自治的集中體現。然而，這種看法是十分片面的。第二次世界大戰以后，隨著聯邦政府開始對大學生進行資助，民間性的認證形成了政府性。而隨著聯邦政府對認證干預的深入化，政府性也越來越突出。那么這種政府性的具體表現是什么，是如何形成的，對認證有何意義呢？

一、高等教育認證政府性的具體體現

之所以說美國高等教育認證具有政府性，是因為聯邦政府利用學生資助作為誘惑性條件、以法律作為強制性工具、將教育部認可作為具體實施機制，從組織機構到標準和程序對認證進行了全面而深入的管控。美國聯邦教育部2020年7月頒布新的認可標準（以下簡稱“新標”），充分顯示了認證的政府性。[1]具體說來，認證的政府性體現在以下四個方面。

（一）政府規定認證機構的準入條件

因為美國《高等教育法》規定，學生只有在經過教育部認可的認證機構認證過的院校就讀，才有資格獲得聯邦資助。[2]而州政府的教師、律師和醫生等特殊專業的從業資格考試，也要求學生必須畢業于教育部認可的認證機構認證過的院校和專業。幾乎所有高校都希望學生獲得聯邦資助，有資格參加從業考試。這就使認證機構為了維護認證服務對象——高校和專業的利益，不得不參加教育部的認可。為此，教育部認可雖然名義上是自愿的，但在客觀上沒有教育部認可，認證機構很難進入認證市場。可以說，教育部規定的認證機構參與認可的資格要求，在本質上就是政府建立的認證市場的準入條件。這主要包括以下三個方面。

第一，基本資格要求。在新標中，政府對參與認可的認證機構的性質沒有限制。無論州政府建立的公立認證機構，還是民間私立認證機構都可以參加。認證機構認證的對象可以是高校，也可以是專業，但這些認證對象必須已獲得州政府的辦學許可。在認證經驗方面，教育部要求認證機構“必須已經認證了一所以上的高校，并具備了至少兩年的認證活動經驗，其所認證的高校中必須至少有一所獲得了聯邦資助項目的資格”[3]。

第二，組織和財政的要求。教育部要求認證機構保持獨立。所謂獨立是指認證決策委員會和財政兩方面的獨立。決策委員會的獨立包括兩方面要求：一是指其成員的獨立，即“不能由其他相關、聯合及附屬的貿易協會、專業組織、會員組織的理事會或行政首腦選擇或推舉，也不能是這些組織的職員”[4]；二是認證決策過程的獨立，即不受與認證無關因素的干擾，同時，還要遵循避免利益沖突原則。財政獨立是指認證機構的會費應單獨交，與其他相關、聯合及附屬的貿易協會、專業組織、會員組織的會費分開；認證機構必須建立獨立的預算，不受其他實體組織的控制。當然認證機構與其他貿易協會或會員組織共用一些人員、設施設備、服務等，只要公平支付了費用，不影響認證程序的公正性也是允許的。[5]

第三，人員要求。教育部要求認證機構的職員必須具有專業知識和能力，受過良好教育，還要有教育工作的經驗，而且經過專門的職責培訓，能夠很好地履行制定認證標準、政策和程序，進行現場評估，執行相關政策并做出認證結果判定的職責。若認證機構進行遠程和函授教育的認證，還應包括具有遠程和函授教育專業知識的專家。教育部還要求院校認證機構在其現場評估、政策制定、結果判定的小組或委員會中，要包括學術和行政人員；在專業認證機構的委員會中，除了要包括專業的教育者，還應包括該專業的從業人員或者雇主。此外，新標還規定認證機構的理事會成員、行政官員、評估團隊成員、咨詢人員、職員以及其他機構的代表，應明確有效地避免利益沖突的出現，需要制定成文的綱領性文件。此外，教育部還要求認證的“決策委員會至少要有一名公眾代表，而且公眾代表至少要占總人數的七分之一”[6]。

（二）政府涉入認證標準的制定

標準是認證的核心。所有的認證程序都是圍繞標準來進行的。教育部要求認證機構預先制定完善的認證標準。如果設立了預認證制度，也要制定預認證的標準。預認證的標準必須與認證標準建立聯系，連貫成為一體。預認證是對申請認證的院校或專業的初步評估階段，主要評估其是否已經達到了認證的基本要求。教育部要求“院校和專業處于預認證狀態不能超過5年”[7]。

教育部要求認證標準的具體內容，必須涵蓋以下七個方面內容。第一，必須對學生的學業成就提出要求，可以為不同類型院校或專業確立不同的標準，可適當考慮州政府的從業執照考試、課程完成率、就業率等指標；第二，要規范招生和錄取以及相關廣告宣傳；第三，規范課程、評分和學習時長的衡量標準、學期安排、專業目錄、學位或學歷的培養目標；第四，對師資提出基本要求；第五，對設施設備和物資供應提出基本要求，規范學生支持性服務；第六，認證機構處理學生投訴的記錄；第七，高校依照《高等教育法》第四款規定，履行在學生資助項目中的責任的記錄，這包括學生還貸違約率的數據、財政審計、專業評估以及其他教育部提供的信息。[8]

教育部還規定認證機構必須組織所有的利益相關者，定期對認證標準進行綜合性評估，以確保其能夠真正評估出院校和專業的教育質量，滿足學生的教育需求。在評估認證標準時，要充分給予所有的利益相關者進行評論的機會。同時，還要認真評估這些評論，及時給大家反饋。此外，教育部還針對標準修訂中的拖延現象，提出“認證機構在系統性評估過程中確定即將修訂標準，必須在12個月內開始修訂過程，而且必須在合理的時間內完成，并將最后的修訂案通報各方”[9]。

（三）政府規范評定機制

教育部要求認證機構必須建立有效機制，評定院校或專業是否達到了認證標準，能否獲得預認證或認證資格。評定機制的核心目標是確定院校或專業是否具有清晰具體的教育目標，這些目標是否符合學校的目的和任務；頒發的學位或證書是否與教育目標一致；院校或專業是否成功地實現了其既定目標；是否達到了通常普遍接受的學術標準。教育部規定認證機構建立的評定機制必須包括三個部分。

第一，院校或專業的自評。在自評中，學校不僅要評估本校的成就，而且更要突出存在的問題和需要改進提升的部分，同時還必須制定改進規劃。第二，認證機構在認證過程中，至少要進行一次現場評估。其目的是收集第一手的信息，形成現場評估報告，為委員會評定提供依據。第三，委員會評定。認證機構建立綜合評定的決策委員會對各方提供的信息，包括院校或專業的自評報告及其支持性文件、現場評估報告及院校或專業的反饋，還有其他相關信息進行獨立的綜合分析，以決定其是否達到認證標準。委員會評定后，不僅要給出結果，還要為院校或專業提供一份詳盡的評估報告，重點包括該校在學生成就方面的績效及需要改進的地方。政府還專門提出，在評定中要“保證一以貫之，持之以恒地堅持認證標準，尊重院校既定的目標任務，保證院校或專業的教育質量在認證期間達到其自定的目標”[10]。另外，認證機構要建立有效的控制機制，保證評定結果是基于認證標準做出的，確保其所依據的信息準確無誤。

（四）政府規定認證后質量監控和違規處理

為了保證已通過認證的高校長期依照認證標準辦學，維持質量水準，教育部在認可中規定認證機構必須在規定的時間內，采用有效的手段，對高校或專業進行質量監控。監控的形式包括周期性再評估，定期報告，重要數據和指標（如財務信息、學生成就等）的采集、分析及公開。此外，教育部要求每個認證機構監控院校或專業的擴招情況，至少要收集其招生人數的數據。那些涉足遠程或函授教育的認證機構，也要監控高校遠程和函授教育的招生人數，“如果一所院校在一個財政年內，遠程和函授招生人數增加超過50%，認證機構在獲得數據的30天內必須向教育部匯報”[11]。認證機構還應該要求高校建立機制，保障在遠程或函授課程中注冊的學生真實學習了相關課程或專業。

教育部要求認證機構如果在質量監控中發現違反認證標準的院校或專業，首先要通報其違反的具體方面，并由決策委員會做出整改時間安排，指導其如何根據問題的性質、院校的教育目標任務進行整改。整改時間一般是四年，中期必須安排一次檢查。[12]其次，如果院校或專業在規定的時間內仍沒有達標，必須給予其停辦懲罰，一旦作出懲罰決定，就一定要執行。但要給予其充足的時間，使其與其他學校制定書面計劃安排學生轉學完成學業，在此前應保留其認證或預認證資格。如果違規的只是一個專業或分校，懲罰可以僅針對這個專業或分校，而不必懲罰整個學校或所有專業。[13]

（五）政府規定認證中的重要運作程序

認證的運作程序是認證制度的基礎。教育部要求認證機構必須具備以下運作程序。第一，通報程序。認證機構必須建立“實質性改變”（substantive changes）通報政策和程序，要求院校在通過認證或預認證后，若要在重要領域進行變動，須提前通報認證機構并征得其同意。政府要求認證機構界定“實質性改變”的內涵，必須包括那些“影響大、風險高”的改變，并且具體列出了高校需要通報的具體方面。這包括高校或其專業在教育目標和任務、法律地位、所有權和管控形式上發生的變動；增設明顯偏離教育目的或教學方式有重要改變的專業；院校評估學生學習的方法；學期數量的變化；畢業要求的學時或學分數量、授予學歷水平有實質性增加；將本科專業拓展為研究生專業；合并其他院校或專業；新建校址；接受其他停辦學校的學生；增加評價項目；開辦分校等。[14]對于開辦分校，政府規定認證機構不僅要求高校必須通報，而且要讓其提供建設規劃、培養專業、預計的收支及現金流情況。認證機構必須評估高校是否具備開辦分校的財力和行政能力，還要周期性評估其分校，確保其財務穩定，具備合格的師資、設施及學生支持體系，同時要求主校區對分校有明確的學術監管。[15]如果認證機構自身要拓展認證活動范疇或在地理區域上有任何變化，也必須向教育部提交報告進行通報。

第二，公開程序。教育部要求認證機構建立公開程序。公開的內容應包括認證或預認證資格的內涵，認證標準，認證過程以及評定結果，已認證的院校或專業的書面說明，認證機構的政策制定部門，評定決策委員會以及主要行政職員的姓名、教育及資歷等信息。認證機構還必須確保獲得認證的高校或專業所公開的相關信息準確無誤，包括通過認證的高校或具體專業的名稱、認證機構的名稱及聯系方式、當前認證狀態等。對那些發布錯誤或誤導信息的院校或專業，認證機構應及時公開更正。對于正處于認證或預認證中的院校或專業，認證機構應為第三方提供公開評論的機會，可以是書面，也可以在聽證會發言；對于收到的有關所認證院校或專業的投訴，認證機構必須根據公布的程序，及時公開、公正地處理，并給予院校或專業回應的機會。[16]

第三，正當程序。教育部要求認證機構的認證過程必須包括以下正當程序，對認證標準進行充分說明；給予院校或專業足夠的時間準備認證所要求的信息和文件；對院校或專業評估中出現的問題進行書面說明；在認證機構做出懲罰前，允許院校或專業在給定的時間內對自身不足作出反饋；對院校或專業作出任何負面評價（如列為察看對象）要進行書面通知，并說明裁定的依據；在任何負面評定最終生效之前，要為院校或專業提供申訴程序。申訴必須包括舉行聽證會，申訴小組可以不包括作出負面結論的評定委員會的成員，但必須符合回避利益沖突的政策。申訴小組可以支持、駁回或補充決策小組評定。如果申訴小組駁回評定委員會的決定，必須提供充分的依據。在申訴過程中，認證機構必須保障高校或專業雇用律師的權利，包括在申訴期間，允許其代表高校或專業發言。認證機構必須將申訴結果及依據以書面形式通知高校或專業。[17]

第四，評估轉移教學程序。教育部規定，認證機構必須要求高校提供轉移教學的規劃和協議以供審核，以便在高校出現嚴重問題，不得不停止辦學時，能夠及時安排好在校學生。認證機構要評估這些轉移教學計劃，保證學生在新學校受到同等的待遇，獲得在內容和質量上相當的教育，同時還要讓學生就近上學。對于停辦的高校，如果沒有轉移教學的計劃，認證機構必須與教育部、州政府相關機構合作，盡可能幫助學生完成學業而不額外收費。

除了以上幾個重要方面的規定，教育部甚至對認證中的學分轉換政策、學生隱私保護與認證檔案記錄的保存等也進行了細致規定。這表明，聯邦政府已經為當前高等教育認證構建了嚴密而精細的運作框架。在聯邦學生資助以及由此衍生的生存危機的沖擊下，認證機構幾乎是毫無選擇地必須在這一框架內運作，從而彰顯出其非常顯著的政府性。

二、高等教育認證政府性的演化過程

在認證形成的相當一段時間內，認證具有純粹的民間性。但在第二次世界大戰即將結束之際，認證與聯邦政府建立了聯系，政府性出現了萌芽。此后，隨著聯邦干預的深化及強化，認證的民間性被一點點溶蝕，政府性則一步步增強。這一演化過程可以分為以下四個階段。

（一）政府性的萌芽階段

第二次世界大戰接近尾聲時，大量從戰場歸來的退伍軍人面臨著重新適應社會的嚴峻挑戰，聯邦政府選擇通過資助其接受教育的形式，幫助他們治療戰爭創傷以及獲得工作技能和生活的勇氣。1944年，聯邦政府出臺《退伍軍人法》（GI Bill），規定聯邦政府資助退伍軍人接受教育，而且無論接受什么層次的教育都可以受到資助。從小學到大學以及各種職業學校，都可以按照就讀的退伍軍人人數到政府直接報銷經費。[18]當時，退伍軍人部全權負責此事。但退伍軍人部只是簡單地規定，各州行政管轄內合法開辦的學校都有資格接受退伍軍人，接受聯邦資助。這一法案的最初效果非常好，但之后問題很快就出現了。由于大部分退伍軍人接受的是職業技術教育，而聲譽良好的職業學校數量很少，很多學校應運而生。它們既沒有獲得政府的開辦許可，也沒有獲得相關資格認證。而退伍軍人部對教育問題又毫無經驗。[19]為了避免政府資金浪費在低質量學校上，國會只能依靠已經存在的質量評估機制——認證來確定哪些學校有資格接受聯邦資助。但當時的認證發展并不完善，認證本身的質量都難以保證。為此，國會提出聯邦政府有必要對認證機構進行認可（recognition），以監管認證的質量。那時，美國教育理事會（American Council on Education）等建議國會，由新成立的教育局（Office of Education，1980年才升級為內閣級的教育部）來負責此事。國會接受了這一建議，在1952年的《退伍軍人法》中規定由教育局公布全國認可的認證機構名單，并將獲得這一名單上的認證機構的認證作為判斷院校質量的可靠標準。[20]該法案使聯邦政府與認證正式建立了聯系。同年，教育局公布了聯邦認可的認證機構名單。這一名單雖然是完全照搬認證機構的自律性組織“全國認證委員會”（National Commission on Accrediting）的認可名單，但其意義卻十分重大。它標志著聯邦政府認可制度已具雛形。認可制度雛形的出現改變了認證純粹的民間性質，意味著高等教育的質量不再完全由民間認證機構來判斷，聯邦政府已經獲得了一定的判斷權力。認證的政府性初見端倪。

（二）政府性的形成階段

20世紀五六十年代初期的美國，一方面戰后經濟復蘇，各領域蓬勃發展；但另一方面貧困問題嚴重，社會危機四伏。1964 年，美國總統林登·約翰遜（Lyndon Johnson）在密歇根大學的一次演說中正式提出“偉大社會”計劃，該計劃就是要使人類生命的意義與人類的勞動相匹配，真正實現每個人都能獲得充分發展的目標。他提出“向貧窮宣戰”的社會項目，認為解決貧困問題的武器除了物質上的福利以外，還應該包括精神和價值觀的改變。[21]教育，包括各種培訓成為實現這一改變最有效的途徑。1964年，聯邦政府公布實施《護士培訓法》。該法案規定，聯邦政府對一些護理專業人員培訓項目進行直接資助，但資助是競爭性的，要由同行專家進行評審。國會規定，申請培訓項目資助的資格條件是必須經過由教育局認可的專業認證機構的認證。1965年，《高等教育法》將所有貧困的中學后教育的學生納入資助范圍。這不僅包括在大學學習高深知識的學生，而且也包括在社區學院和預備培訓中心學習職業與技術的學生。由于學生自己并沒有判斷學校教育質量的知識和能力，為了保證聯邦資助用于質量有保障的教育，該法案規定學生只有在經過教育局認可的認證機構認證的學校內學習，才能獲得聯邦政府的資助。[22]1968年，美國教育局根據該法案修訂案的規定，設立教育局認可制度。教育局首先建立了“認證與院校資格工作團隊”（Accreditation and Institutional Eligibility Staff），同時建立了顧問委員會。 1969年，教育局公布了一套政府的認可標準。該標準吸納了“全國認證委員會”認可的部分新內容。這包括認證機構要建立既定的程序，定期評估認證標準，說明高校財政狀況，界定不同的認證狀態（包括候選狀態等）。[23]教育局雖然仍舊受到民間認證界的影響，但已經擺脫了依賴認證機構代表組織提供信息的初期模式，擁有了自己的工作團隊，最重要的是建立了自己的評判標準。這表明隨著聯邦資助項目的持續擴大，純粹民間的認證并不能完全滿足聯邦政府現實的質量保障需求，政府為了資金的使用效益，不可避免地要確立自己的質量標準和評判機制。這標志著認證的政府性得以名副其實地確定下來。

（三）政府性的發展階段

在20世紀最后的30年中，聯邦政府越來越主動地根據社會環境和時代的變化，對認證進行干預，從而使認證的政府性得以逐步增強。1974年，在民權運動觀念和精神的影響下，教育局公布了一套強調平等、公平和公眾參與的新的認可標準。具體內容是要求認證機構在實踐中具有良好的道德，如樹立無差別對待的意識，建立相關制度，平等對待不同種族和階層的學生；鼓勵實驗性創新項目；充分考慮學生、一般公眾以及專業或職業領域等相關群體關注的問題；邀請公眾代表參與決策過程。[24]這些標準推動認證機構修正了長期以來存在的種族、性別不平等問題，在認證中注入了公平公正、民主公開的現代高等教育理念。20世紀80年代，隨著知識經濟的來臨，政府和社會對大學生的要求不再停留在一紙文憑，而是強調學生在接受高等教育后獲得的實際知識技能。同時，遠程教育、基于技術的教學方式以及自我調節的學習模式在世界范圍內興起。這使人們對傳統教育質量評估中的重要指標，如學校設施、圖書館藏書量以及教師資歷等的關注度逐漸降低，轉而將學生學習結果視作衡量高等教育質量的關鍵指標。而評估理論和工具的發展，也為廣泛推行學生學習結果評價提供了理論和實用性支持。1990年，聯邦政府要求認證機構必須將學生學習結果評價納入認證標準，推動高校建立學習結果評價機制。[25]這是聯邦政府首次針對認證標準的內容提出具體要求。它顛覆了美國高等教育認證長期以來以資源輸入為重點的評估理念，將認證評估的重點轉移到了學生的學習結果上。

（四）政府性的全面強化階段

進入21世紀后，隨著高等教育在信息化社會發展中的作用凸顯以及保護學生消費者權益的呼聲加強，聯邦政府開啟了全面強化干預認證的模式。這在奧巴馬政府時期尤為突出。以往的聯邦干預只是在宏觀層面，奧巴馬政府時期則深入到認證的具體學術事務層面。2008年的《高等教育法》修訂案賦予了教育部對學術領域一些具體事務，如轉學分、遠程學習以及擴招等進行監管的權力。2009—2010年，教育部公布了新的認可標準，要求認證機構執行聯邦政府對課程學分的規定。這意味著高校和認證機構失去了對高校課程教學的完全控制權。2012年，國會建立認可咨詢機構“全國院校質量與誠信咨詢委員會”（National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity），建議區域性認證機構必須規定高校應達到的最低學術質量標準[26]；2016年6月，為了提升質量保障的效果，教育部要求認證提升績效透明度，開始實施一項名為“認證機構儀表盤”（accreditor dashboards）的項目，要求認證機構公開其認證高校的學生學習結果績效的數據信息，如學校的畢業率、畢業生收入水平、學生貸款還款違約率和取得聯邦學生資助的總額、畢業生債務中數以及學校平均凈值等。[27]2020年7月1日，教育部制定的新認可標準更是對認證的運作、程序、標準等進行了全面細致的規定。這意味著認證的政府性已經完全從宏觀深入到微觀層面，并且得到了全面強化。

綜上，認證的政府性并非美國認證制度的自然屬性，它源于聯邦政府借著學生資助而進行的干預，并隨著干預的深入逐漸形成、發展并全面強化。這給認證帶來了巨大的變化，也給整個高等教育系統加上了深深的政府烙印。

三、認證政府性的積極意義

對于認證的政府性，高等教育界關注的焦點多集中在其負面效應上，認為其侵蝕了高校對教育質量標準的控制權，破壞了學術自治傳統。其實，政府性也有其不容忽略的積極意義。

（一）引入競爭機制，提升質量保障效果

傳統上，區域認證機構專門負責認證其地理區域內的院校，院校沒有選擇權。認證組織無論怎樣，都會有本區域內的學校來進行認證。這使區域性認證組織之間沒有競爭，從而形成了一定意義上的壟斷。壟斷使這些認證機構安于現狀，缺少改變的動力，對新事物反應比較遲緩，客觀上成為教育創新的障礙。在2020年修訂的新標中，教育部修改了認可資格的基本要求，允許院校轉換認證組織進行認證，以獲取聯邦學生資助的資格。這實際上打破了區域性認證機構的壟斷，改變了基于地理區域的院校認證格局，形成了市場競爭的態勢。同時，還將州政府的認證機構也列入了認可范圍[28]，增加了認證機構群體的多樣性，也加劇了認證機構之間的競爭。競爭使認證機構有了生存危機，激發了其提升認證質量的動機，進而會在認證標準、過程和方法上不斷改進與創新，以吸引更多學校前來認證。這些都為傳統認證注入了新的活力，有利于其充分發揮作用，更好地幫助高校持續提升質量。當然，市場競爭機制也有潛在的風險，那就是認證機構可能為了在競爭中取勝而不擇手段，拉攏院校，相互包庇，形成共謀和欺騙，從而降低質量保障的效果。這就需要政府對認證機構的運作進行精細的規范和約束。

（二）消除認證神秘性，全面增加公開性

認證是高等教育內部同行進行的評估。自產生之日起就自帶神秘光環。其中的原因有兩個方面，一是認證作為行業內長期以來形成的規范性活動，本身具有內在的保守性，不愿向外界透露相關信息；二是由于認證的各個環節都具有很強的專業性，缺乏相關的專業知識背景，很難了解其過程及結果。這在客觀上增強了其神秘性。認證的神秘性使學生及家長、雇主等對認證的標準、過程與結果都知之甚少，這就造成了高等教育質量信息的嚴重不對稱，從而可能會傷及高等教育利益相關者的利益。此外，神秘性還使“認證”這一質量保障制度本身的質量處于真空之中，外界較難進行到位的監管和問責。在政府性形成之前，認證機構對其神秘性安之若素，缺少改變意愿。而隨著聯邦政府開始對學生進行資助，這種神秘性使公共投入的效益處于不確定狀態。為此，聯邦政府在20世紀70年代就推動認證的公開化。近年來，更是不斷要求擴大公開的范疇。聯邦政府不僅要求認證的標準、環節、結果及其含義解釋的公開，還包括各種評估政策、評估材料，甚至是申訴程序細節以及高校學生學習結果績效的公開。另外，聯邦政府還要求認證機構在現場評估、政策制定、結果判定等重要環節以及評定決策委員會中，都必須有一定比例的公眾代表參與；在認證結果公開后，還必須創造條件，邀請公眾評論。在專業認證中，除了學術專業人員，還必須有該行業的從業人員或者雇主參與。可以看出，政府性加大了民間認證的公開性，這不僅促進了教育質量信息的共享，而且還將民間認證置于公眾問責下，形成了對同行評估的制衡。這對提升認證的有效性，保護學生利益，進而保證整個高等教育的質量都有著重要的意義。

（三）超越認證既有立場，聚焦學生權益

認證是高等教育內部同行建立的質量保障機制。認證機構的成員是院校或專業。因而，認證一直是從院校或其專業的立場出發，來進行質量保障的。它維護的也是院校或專業的根本利益。聯邦政府涉入認證的目的則是避免聯邦學生資助被濫用于質量低劣的院校，保證受資助的學生獲得符合一定質量標準的教育，從而達到通過教育促進社會公平的終極目的。為此，聯邦政府是社會公共利益（包括學生和家長）的代表者。它更加關注的是學生在教育中的收獲及權益。這集中體現在它要求認證機構將學生結果評價納入認證標準，并公布高校在學生學習結果方面的績效。近年來，在《高等教育法》修訂過程中，許多議員也都是站在學生立場提出具體措施。如2019年，眾議院議員博比·司各特（Bobby Scott）在議案中建議，聯邦政府參與設立學生學習結果的標準，以促進高校提升學生的教育收獲。[29]2020年，眾議員羅麗·翠安（Lori Trahan）更進一步建議，政府直接規定高校學生學習結果的底線。她還從學生作為消費者的權益角度提議，政府應要求認證機構鑒別并公開那些掩蓋財務困境、進行虛假宣傳的院校，避免學生上當受騙。[30]由此可見，政府性使認證超越了傳統的高校和專業的立場，增加了學生的立場和維度，關注到受教育者的利益。這在一定程度上也彌補了認證作為高等教育內部同行評估機制的缺陷和弊端，促使其更好地服務于高等教育的公共目的。

（四）引入新理念，促進認證改革

美國高等教育認證作為一項制度，其保守性已經成為一種慣性。這種保守性，雖然延續了一些優良的傳統，同時也會產生一些與時代發展格格不入的問題。這就需要外部的力量推動其更新觀念，不斷變革。聯邦政府正是扮演了這樣的角色。如2015年，針對院校認證中長期存在的周期性復評增加高校負擔的嚴重問題，參議院的特別工作組建議教育部，要求認證機構進行差別性認證，實行風險引導管理。[31]風險引導管理的理念脫胎于20世紀90年代的新管理主義。美國“核管理委員會”（The Nuclear Regulatory Commission）最早將其運用在核安全管理領域，之后推廣用于科學實驗室管理。經過多位學者的深入研究，目前已在高等教育界得到了廣泛應用。其基本思路是為管理對象設置績效底線，根據績效表現評估管理對象存在的風險，并根據風險的高低進行區別管理。對績效較好的管理對象，進行粗線條管理，減少不必要的監管；對績效較差、風險較大的則加強管理，引導其降低風險。特別工作組根據這一理念，要求認證組織在認證結果裁定過程中，區分出高績效和低績效的院校或專業。對那些長期以來績效比較優秀、質量風險較低的院校或專業，在進行周期性認證時，予以簡化手續，縮短過程；對于那些績效較差、質量風險較高的院校或專業，要進行重點監督，予以更為系統和精細地引導，幫助其改進提升。2012年，“全國院校質量與誠信咨詢委員會”建議認證機構制定不同的標準，構建不同程序的分層認證體系。同時，它也建議教育部在對認證機構的認可過程中也貫徹這一理念，針對認證機構存在的不同風險程度，采取不同的認可程序。[32]風險引導管理的引入，可以幫助認證組織分辨出需要重點評估和監督的院校或專業，減少優秀高校的認證成本和認證機構的工作量，將有限的精力和資源聚焦在最需要幫助與引導的院校或專業上。可以看出，政府性打破了認證理念上的局限性，促進新理念在認證中的應用，推動認證進行深層次的改革，為認證注入了創新的動力，增加了管理的精細性。

如果說高等教育認證的民間性是美國高等教育內部對秩序及規范的探索和追尋，是高等教育內在學術力量的體現，那么認證的政府性則彰顯了政府關于高等教育質量的理念和標準，是國家和社會需求的體現。認證的政府性推動了傳統認證的諸多理念、機制和程序的改革，促進了傳統認證的現代化和科學化，從而將高等教育內部的自我質量約束與外部的公共需求更好地結合起來。