東南亞九國教育受援發展形態比較分析

楊體榮

（北京大學區域與國別研究院，北京 100871）

國際教育援助是中國教育對外開放布局的關鍵構成，可改善和提升中國在對象國家和區域的形象與影響力。東南亞國家在我國新時代教育對外開放和國際發展合作布局中居于要位，須結合比較教育研究和區域與國別研究的優勢，推進相關研究的發展。東南亞國家（除新加坡和文萊）長期接受日本、澳大利亞等國家和經濟合作與發展組織（以下簡稱“經合組織”）等國際組織的教育援助，對外部教育援助形成不同程度的依賴。逆全球化背景下，加之東南亞多個國家不穩定的政治局面，該區域教育援助將走向何處，我國如何向東南亞提供“精準教育援助”，是亟待探討的研究議題。本研究以新加坡和文萊以外的9個東南亞國家為研究對象，對其教育受援在2010—2019年間的發展形態進行比較分析，并探討中國如何對東南亞國家進行精準教育援助。

一、問題提出與研究設計

（一）文獻分析與問題提出

20世紀60年代至70年代，“二戰”后經濟的恢復和繁榮見證了官方發展援助對發展中國家的貢獻[1]，相關研究隨之增長。例如，著名的國際教育援助研究者肯尼斯·金（Kenneth King）指出，教育的國際發展合作與20世紀90年代國際發展援助總體趨勢密切關聯，對國際教育援助的研究不但要重視雙邊多邊組織、非政府組織的作用，而且還應當關注“南北合作”中教育受援國的角色與作用。[2]隨后，國際教育援助的研究朝向更加多元和深入的方向發展，教育援助中的成效、教育主權和制度建設等議題成為相關研究的熱點主題。針對國際教育援助成效的研究表明，阻礙國際教育援助成效提升的挑戰主要有制度失衡與重疊、數據信息不足、受援國制度的弱化、資金短缺和依賴性，等等。[3]這些挑戰也在一定程度上解釋了東南亞國家教育受援中存在的問題，因而需要加強研究關注和投入。

在國際教育援助的實踐中，東南亞是一個重點區域。經合組織的追蹤數據表明，東南亞國家自20世紀60年代以來長期接受國際教育援助，然而相關研究未能及時跟進。國外現有研究在國別和主題上都較為局限。例如，有研究指出，官方發展援助①發展援助委員會對“官方發展援助”（official development assistance）的定義尤其是涵蓋范圍進行了多次修訂，依據最新定義，官方發展援助指的是流向發展援助委員會名單上的國家、地區和多邊發展組織的援助。其中，援助來自國家和地方政府的官方機構或代理執行機構；援助過程中，每項事務的管理都以促進發展中國家的經濟和社會發展為主要目標，對不同發展水平受援者的撥款比例不一。具體定義參見OECD. Official development assistance-definition and coverage[EB/OL].(2021-07-26)[2021-07-26].https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-financestandards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm.對東南亞的現代化起到了關鍵作用，表現為：高等教育及教育基礎設施等方面的教育援助與個人發展有著更強的關聯，基礎教育和中等教育等則與教育發展有著緊密的關系。[4]對柬埔寨的教育受援研究指出，該國教育發展具有強政治導向性，國家教育發展對外部援助的高度依賴致使政府將更多的權力授予國際教育援助者。[5]老撾[6]和印尼[7]等國家的教育受援亦受到關注。然而，國外相關研究缺乏對東南亞區域層面教育受援的整體情況和不同類型國家教育受援特征等方面的探討。

與之類似的是，國內相關研究起步晚，對東南亞整體區域和具體國別的覆蓋能力有限。在具體的國別研究中，王建梁對印度尼西亞接受澳大利亞教育援助的實踐進行案例研究，總結了澳大利亞立足受援國實際，以增強援助的有效性等經驗。[8]陳瑩較為集中地討論了我國對東南亞的教育援助方式和實施現狀，并提出在我國面向東南亞的援助中教育援助占比較低、教育援助精準度與效率不高等問題。[9]然而，該研究存在數據不足的缺憾。彭文平的研究指出，亞洲開發銀行（Asian Development Bank）對東盟國家的教育援助視不同國家的發展情況而定，對后發展型國家（如老撾）的援助主要是幫助其擴大規模和開展能力建設；對經濟轉型國家重點幫助其進行適應經濟結構調整的高等教育改革。[10]后發展型和經濟轉型國家的分類為本研究的比較分析提供了參考。

現有研究為我們認識東南亞國家的教育受援提供了重要的知識基礎，從應對全球與區域發展新形勢看，亟須優化我國與東南亞區域和國家的國際發展合作。為此，本研究提出“東南亞國家教育受援的發展形態是什么”的核心問題，借助現有研究文獻和經合組織發展援助委員會（Development Assistance Committee,DAC）的追蹤數據，從規模、結構、來源和方式四個維度對東南亞教育援助進行全面、綜合的分析，以更好地把握東南亞國家教育受援的發展，思考我國如何對東南亞進行精準教育援助。

（二）研究設計

依據研究問題、數據的可獲取性等因素，本研究設計并遵循了以下研究方法、數據收集和分析過程等。

1.研究方法

本研究主要采用描述性統計和比較分析兩種方法。其中，研究者運用描述性統計分析對教育受援的規模、結構、來源和方式等方面進行統計，以描畫在所選時間段內東南亞國家教育受援的發展形態。描述性統計是統計分析中的基礎性方法，適合用于呈現東南亞教育受援發展的基本特征，同時也可為后續研究的相關和因果分析奠定基礎。比較分析則主要用于探索不同發展水平的東南亞國家間教育受援的特點，目的在于總結類型特征。

2.數據收集與整理

本研究選用的數據來自經合組織發展援助委員會。該委員會通過“債權方報告系統”（Creditor Reporting System，CRS）收集包括教育援助數據在內的發展援助數據。本研究的數據收集與整理主要分為兩個階段。第一階段，全面收集初始數據。研究者對債權方報告系統記錄的東南亞11國所有可用數據進行篩選和整理，由此發現文萊和新加坡在2000年以后獲得的教育援助逐漸減少，在教育和經濟發展達致一定水平后，兩國最終退出受援國行列；1995—2009年間多個國家的數據出現缺失，2010—2019年間的數據較為完整。鑒于數據的完整性、鄰近數據能較好地反映當前發展現狀等原因，本研究最終選擇了東南亞9個國家（柬埔寨、老撾、緬甸、東帝汶、印尼、菲律賓、越南、泰國、馬來西亞）在2010年至2019年間的數據。第二階段，整理國別和專項數據。基于對上一步所收集數據的整理結果，研究者篩選出數據缺失的年份或國別，以確立可用的數據。

3.數據分析

在綜合考量現有研究成果和數據可用性的基礎上，研究者構建了由規模、結構、來源和方式四個維度組成的教育受援發展形態分析框架。其中，規模指的是東南亞國家接受教育援助的相對規模和絕對數量。在規模統計中，本研究將教育援助與同屬于社會基礎設施和服務援助的醫療健康等子類進行比較。結構分析將教育援助劃分為基礎教育、中等教育、高等教育（post-secondary education）和其他層次的援助，這與債權方報告系統數據統計的分類一致。①債權方報告系統向發展援助委員會會員國和非會員國、多邊組織和私營基金會收集數據。其中，受援國名單每3年更新一次，納入符合條件的受援國，除去不再具備受援資格的國家，或依據發展水平變化調整受援國所屬類型。受援國名單中包括世界銀行依據人均國民總收入標準劃分的低收入、中等收入國家、G8集團成員國、歐盟成員國，以及聯合國組織確認的最不發達國家。債權方報告系統數據系統于每年12月集中發布上一年的數據，并定期對數據進行更新。關于東南亞教育受援的最新數據截至2019年。具體受援國名單參見：OECD. DAC List of ODA Recipients[EB/OL].(2000-01-01)[2021-07-26].https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/daclist.htm；具體數據鏈接參見：OECD.Stat. Creditor Reporting System (CRS)[EB/OL].[2021-07-26].https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1.來源分析關注教育援助所來自的國家或雙邊、多邊組織。此外，發展援助中還有商品援助/一般性項目援助、債務相關行動、人道主義援助、援助方的管理成本和對在援助國難民的援助等類型。方式維度則考察教育援助中預算支持、核心資助、集資項目與基金、項目干預、專家和其他技術支持、獎學金和學生資助、其他未列入的管理成本和援助國其他資助等（見圖1）。

圖1 經合組織發展援助分類與教育援助的歸屬

此外，發展援助委員會依據受援國的經濟社會發展水平將其劃入不同行列，包括“最不發達國家”“其他低收入國家”“中等偏低收入國家”和“中等偏高收入國家”。本研究的比較分析沿用該標準對東南亞9個教育受援國的劃分。其中，柬埔寨、老撾、緬甸和東帝汶屬于最不發達國家，印尼、菲律賓和越南屬于中等偏低收入國家，馬來西亞和泰國屬于中等偏高收入國家。自接受外部教育援助以來，9個東南亞國家并非是一直處于上述類型。例如，泰國在2001年屬于中等偏低收入國家。但在發展援助委員會2010—2019年的受援國名單中，9個東南亞國家的經濟社會發展水平相對穩定，進而提升了比較分析中國家發展背景的一致性。

二、東南亞國家教育受援的規模

通過對債權方報告系統數據的分析，本研究首先得出東南亞9國教育受援發展規模的分析結果。其中，以折算后的可比價格計算，將每個國家在2010—2019年間接受的“社會基礎設施和服務援助”相加，發現東南亞9個國家的教育援助均占據較大比例。從圖2可以看到，東南亞9國教育受援的發展規模，多數情況下大于醫療健康、人口政策或項目、生育健康等領域所接受的發展援助。印尼接受的教育援助數量最多，達19.4億美元，數量最少的國家是馬來西亞（3.26億美元）。此外，菲律賓、印尼、東帝汶、緬甸和柬埔寨的教育受援低于政府與公民社會領域的受援；泰國和老撾的教育受援規模高于同層次所有類型的社會基礎設施和服務受援規模。

圖2 9個東南亞國家教育受援的規模（2010—2019年）

上述結論與“一帶一路”沿線國家教育受援的研究結論相互印證，即教育援助在社會基礎設施與服務類援助中占比較高。[11]在東南亞國家的內部比較中，教育受援的規模也還存在差異。如以國家發展水平分類進行比較分析，發現處于中等偏低收入水平的印尼、菲律賓和越南接受的教育援助在總額上明顯高于其余兩個類型的國家，中等偏高收入國家行列中的馬來西亞和泰國在教育受援規模上僅高于最不發達國家中的東帝汶。該現象與受援國經濟發展水平和人口規模關系緊密，即經濟發展水平越高，其教育及社會的現代化發展水平越高，對教育援助的需求相對較少，如處于中等偏高收入水平的馬來西亞和泰國獲得的教育及醫療等方面的援助整體偏少；人口越多獲得的教育援助越多，如印尼、菲律賓和越南3個人口大國獲得的教育援助明顯多于其余6個國家。

三、東南亞國家教育受援的結構

教育受援的結構分析關注受援國對不同階段教育援助的需求，是掌握東南亞國家教育發展需求的一個切入點。經過對9個東南亞國家的教育受援年度數據求和，本研究發現東南亞國家在2010—2019年間教育受援的結構特征。

（一）總體結構特征

經濟發展水平較低的國家對基礎教育和中等教育的援助需求較高，處于中等偏高收入水平的國家則傾向于尋求更多的高等教育援助。依據發展援助委員會的劃分，基礎教育層次的援助內容包括學前教育、小學教育、學校餐食、青年基本生活技能教育等；中等教育包括中學教育、職業培訓；高等教育包括大學教育、高級技能與管理培訓；其他項則包括了教育政策與行政管理、教育設施與培訓、教師教育、教育研究。從圖3中可以看到，最不發達國家對基礎教育和中等教育的需求更高；東南亞國家對中等教育層次的援助需求整體低于其他層次；中等收入國家接受的高等教育援助基本多于其他層次的援助。此外，部分國家在教育政策與行政管理和教師教育等方面有較高的援助需求。

圖3 9個東南亞國家教育受援的結構（2010—2019年）

（二）比較結構特征

通過比較不同發展水平東南亞國家的教育受援可以發現，最不發達國家（柬埔寨、老撾、緬甸和東帝汶）和菲律賓在2010—2019年間所接受的教育援助更多用于改善學前教育、小學教育和中學教育。通過比較不同國家的受援需求發現，在最不發達國家中，柬埔寨、老撾和緬甸的教育受援結構相對均衡，對各層次教育援助的需求呈現較小差異；東帝汶則對教師教育、教育設施與培訓等層次的援助有著較大的需求。相較而言，越南、馬來西亞和泰國3個中等收入國家對高等教育層次的教育援助需求更高，其接受教育援助時的核心動力為提升國民受教育水平改善人力資源結構，促進社會公平發展。[12]在本研究中，人均國民總收入高的東南亞國家，其基礎教育發展較好，對發展基礎教育、中等教育和教育基礎設施等方面的需求較低，更多時候選擇通過高等教育層次的援助來培養國家經濟社會發展所需的高層次人才，優化人力資源結構。

四、東南亞國家教育援助的來源

因2010—2019年的教育援助來源的數據存在較多缺失，筆者依據債權方報告系統提供的2018—2019年受援國的前10位援助者數據，對東南亞9國教育援助的來源進行了統計分析。結果表明，東南亞9國教育援助來源包括美國、德國和日本等發達國家、聯合國兒童基金會（UNICEF）等國際組織，以及沙特阿拉伯和科威特等“自然資源稟賦型”國家和東南亞區域內的少數國家。

（一）老牌發達國家和國際組織是援助的主要來源

日本、美國和德國等老牌發達國家和歐盟組織等國際組織是東南亞教育援助的主要提供者。日本在東南亞國家有著頗為深厚和廣泛的影響力[13]，這在其對緬甸、印尼、菲律賓、越南和泰國的高額教育援助中可找到依據。2018—2019年間，美國、德國和日本對柬埔寨等東南亞9國均有教育援助。其中，美國援助數額最大的對象是印尼，最少的是馬來西亞；德國對印尼的援助明顯多于其他東南亞國家，達到6.669億美元（見表1）。這與美國和德國在該地區的外交戰略緊密相關。此外，韓國、澳大利亞、英國和法國等發達國家對東南亞9國也提供了數額各異的援助。

表1 東南亞9國教育援助的主要來源（2018—2019年）

除發達國家以外，國際組織對東南亞國家的教育援助亦舉足輕重。歐盟機構（EU Institutions）、全球基金（Global Fund）、國際發展協會（International Development Association）和亞洲開發銀行均為東南亞國家提供了大量教育援助，其中單個國家的最高年度教育援助達到6.78億美元。聯合國兒童基金會和聯合國難民署（United Nations High Commissioner for Refugees）等聯合國機構對馬來西亞、泰國亦有一定數額的教育援助。

（二）“自然資源稟賦型”國家和區域內國家加強援助

除老牌發達國家和國際組織外，部分依靠自然資源實現爆發式經濟增長的“自然資源稟賦型”國家和區域內國家正在加強對東南亞的教育援助。以石油儲量豐富聞名全球的沙特阿拉伯和科威特是“自然資源稟賦型”國家的典型，增強對東南亞的教育及發展援助是這類國家提升國際影響力和尋求更多發展機會的關鍵戰略。其中，沙特阿拉伯在2018—2019年為菲律賓和馬來西亞分別提供了3750萬美元和308萬美元的教育援助，科威特在同時間段內為越南提供了2910萬美元的教育援助。聯合國開發計劃署（The United Nations Development Programme）的研究表明，沙特阿拉伯自20世紀50年代以來就開始提供官方發展援助，該國2014年提供的發展援助總額達14.5億美元，僅次于美國、英國和德國。[14]此外，這些國家與東南亞國家中的馬來西亞和印尼等在宗教信仰上擁有共同點，體現了宗教因素在東南亞國家教育援助中的作用。

值得注意的是，東南亞區域內的國家亦不斷增加教育援助，泰國即是其中的典型援助國。2018—2019年，泰國為老撾提供了2450萬美元的教育援助。東南亞國家發展差異明顯，由區域內的發達國家或中等偏高收入國家為區域內的最不發達國家提供教育援助，并非前所未有。然而，伴隨著東南亞區域政治經濟局勢的變化，特別是中南半島內泰國、緬甸、老撾、越南和柬埔寨間的地緣政治較量，可以推測泰國通過教育援助等方式來加強地區性影響力的戰略意圖。

五、東南亞國家教育受援的方式

通過匯總2010—2019年間教育援助的數據后發現，東南亞國家教育受援的方式主要有4種（見圖4），具備如下特征。

圖4 9個東南亞國家教育受援的方式（2010—2019年）

（一）項目干預、獎學金和學生資助占據主導地位

發展援助委員會提供的8類教育援助方式中，項目干預等4種方式在東南亞國家的教育受援實際中使用更多。從圖4中可以看出，項目干預、獎學金和學生資助是東南亞國家接受教育援助的主要方式，其次是核心資助、集資項目與基金，以及專家和其他技術支持。盡管圍繞項目式教育援助的反思催生了更具系統性的援助方式，以適應不同受援國教育系統的復雜性，但項目式援助仍是教育援助中占比最高的方式，其次是獎學金和學生資助。[15]在東南亞9個國家中，接受項目干預最多的是印尼（9.42億美元），其次是菲律賓和越南，泰國則最少。越南接受的援助方獎學金和學生資助最大，達到7.14億美元，其次是印尼、泰國和馬來西亞，最少的是東帝汶。以國家分類做進一步的比較分析后發現，柬埔寨等4個最不發達國家和印尼、菲律賓2個中等偏低收入國家所接受的項目干預式教育援助明顯多于本國其他類型的教育援助，越南、馬來西亞和泰國3個中等收入國家以獎學金和學生資助的形式接受的援助更多。這在某種程度上反映了教育受援方式與東南亞國家教育發展需求間的關系，如項目干預式教育援助對教育發展帶來立竿見影的效果，獎學金和學生資助則重視以持續投入提高東南亞國家的教育國際化水平。

（二）預算支持等方式的教育受援較少

除項目干預等主要形式外，部分東南亞國家還通過預算支持等形式接受教育援助。預算支持是指援助者通過總體性預算支持和部門預算支持兩種方式將援助資金直接轉入受援國政府，由受援國政府決定資金的使用。以預算支持方式提供的教育援助資金和資源具備更低的使用限制，賦能東南亞國家以更符合其教育發展規劃的方式使用援助資金和資源。柬埔寨、印尼和老撾3個國家在2010—2019年間都曾接受過數額不等的預算支持型教育援助，但以預算支持提供的教育援助占比較少或接受度不高。這與資金使用缺少目的性、透明度，援助的針對性不強以及可能導致腐敗[16]等潛在問題有關。

六、中國向東南亞提供精準教育援助的策略

提供國際教育援助是我國加快和擴大教育對外開放的核心策略。人才培養培訓、獎學金等形式的教育援助，不但擴展了我國教育對外開放的網絡，提升了教育對外開放的水平，而且還直接為處于“海上絲綢之路”關鍵區域的東南亞國家推動教育與經濟社會發展注入了動力。基于對東南亞9個國家教育受援形態的描述性統計與比較分析，本文嘗試從推動區域合作的立場提出我國對東南亞國家進行精準教育援助的策略。

（一）科學分析教育受援國的各項需求，合理制定教育援助規劃

東南亞9國在教育發展的各個層次和領域具有多樣的需求，我國需要根據全球和區域發展新形勢對這些國家進行科學合理的教育受援需求分析。我國第一批對外援助對象中就有東南亞國家，此后持續通過多種形式的教育援助加強與東南亞國家的國際教育合作。但是，全面系統的受援需求分析是我國教育援助工作的薄弱項。缺乏對東南亞國家教育受援總體和分項需求的準確判斷，致使我國政府部門、各級各類學校和企業等在開展對外教育援助的過程中缺乏合力，不同的利益相關方各自為戰、彼此分割。自2021年國務院等有關部門發布《新時代的中國國際發展合作》和《對外援助管理辦法》以來，我國對外教育援助的制度建設取得了新成就。在面向東南亞國家的教育援助中，政府部門需要發展我國制度優勢，整合各方力量，為面向東南亞的教育援助確立階段性戰略規劃，加強統籌協調。“一帶一路”建設的經驗充分表明，為應對沿線國家復雜的國情和需求，應當采取“一國一策”式發展設計，充分利用好我國教育援助資源在總量和種類上的優勢，為東南亞國家提供國別化的精準教育援助計劃。從跟蹤需求變化和落實援助計劃等環節看，政府需要發揮在教育援助中的“基礎設施建設者”作用，在我國新近成立的國家國際發展合作署的框架內建立區域和國別發展援助數據庫。

（二）準確判斷教育受援的結構短板，提供針對性教育援助

在科學分析總體需求和制定合理規劃的基礎上，精準教育援助的要點在于準確判斷東南亞國家教育受援的結構，定位其在基礎教育、中等教育和高等教育等各個層次上的教育需求，合理分配教育援助的資源，在結構缺口處加強教育援助的投入力度。當前，我國對東南亞國家的教育援助更多集中在教育基礎設施建設和高等教育領域，一方面需要繼續發揮現有援助在建設教育基礎設施和發展人力資本上的作用，另一方面需要更好地回應東南亞國家在職業教育和國際中文教育等方面的需求。在具體工作中，政府部門應發揮政策引領者、信息提供者、平臺搭建者的角色，依據東南亞不同經濟發展水平國家的教育發展需求提供精準教育援助。高校需要推動區域與國別人才、非通用語人才等類型人才培養工作的高質量發展，同時完善人員流動、跨境人才培養培訓等方面的機制。此外，借鑒我國教育扶貧中將扶貧與扶智相結合、兼顧精準扶貧與教育公平、堅持制度創新與戰略改革雙向驅動等經驗[17]，可將快速見效的短期教育援助和需要持續投入的長期教育援助相結合，助力東南亞受援國的教育改革，以教育技術等方面的優勢幫助其教育治理體系和治理能力的現代化發展。

（三）把握教育受援的發展動態，選擇適宜方式開展援助

自新冠肺炎疫情發生以來，東南亞國家特別是柬埔寨和老撾等經濟發展水平較為落后的國家，在發展教育基礎設施、開展線上教育等方面具有新的需求。經濟和教育發展水平較高的東南亞國家則在教育數字化轉型上呈現新發展趨勢。東南亞國家的教育受援呈現復雜和交錯的發展動態，我國的精準教育援助應注意方式的適切性。東南亞集中了國際關系競爭中的張力，區域內的國家同過去的殖民國家、國際組織等存在著復雜的聯系，教育受援的形態受到老牌發達國家、國際組織和區域內國家等的交錯影響。與此同時，東南亞國家的教育與社會發展差異大，教育制度的改革受到民族主義和逆全球化等力量的共同作用。東南亞國家還憑借東盟“10+X”等多種機制進行對外交流與合作，倡導“東盟中心地位”。在如此復雜的教育援助格局下，選擇適宜的方式開展教育援助十分關鍵。具體來說，項目式干預的目的性強、效率高，有助于將我國優質教育資源導向東南亞國家教育發展的急缺領域。在我國政府近年來面向東南亞的留學生招收和培養中，獎學金和學生資助形式的教育援助具有可靠的效果，可培養熟知區域發展的國際人才，應在具體實踐中進一步加強。此外，相關方應當選擇性使用專家和技術支持、核心資助等形式的援助。