試論印度對外教育援助的組織及對國際關系影響

陳琴，徐輝,2

（1.西南大學教育學部，重慶 400715；2.西南大學西南民族教育與心理研究中心，重慶 400715）

印度作為世界援助體系中的新興援助國，經歷了從受援國到援助國的角色轉變。印度從20世紀50年代開始向其他國家提供援助服務，教育援助是其重要構成部分。盡管印度被普遍視為發展中國家，對外教育援助的歷史不如英美發達國家歷史悠久，但印度對外教育援助已取得一定成效。印度基于何種動機開展對外教育援助？教育援助區域為何集中在南亞和非洲國家？印度對外教育援助有何特征？存在什么問題？本文擬對印度教育援助上述問題進行初步探討。

一、印度對外教育援助的組織

印度堅持以需求為導向的對外教育援助理念不僅符合受援國的實際需求，而且也提高了其教育援助的有效性，在援助組織管理、援助主體、援助地域、援助途徑方面都呈現出鮮明特征。

（一）建立伙伴發展關系管理局，強化頂層設計

大多數發達國家和經濟合作與發展組織（以下簡稱為“經合組織”）發展援助委員會（Development Assistance Committee ，DAC）捐助成員國都設有專門的國際發展援助機構，進行援助工作的政策規劃、融資和管理，但印度早期的官方發展援助分散在各個機構和部門（見表1）。雖然陸續設立了一些援助部門或者項目（兼管理），如印度援助團（Indian Aid Mission）、經濟和協調部門（Economic and Coordination Division)、印度合作團（Indian Cooperation Mission)等，但多數都是針對特定國家開展項目建立的管理部門。這些項目主要由印度外交部協調，外交部和財政部負責執行對外援助方案。由于援助方案是印度政府不同部門提出的，各部門在雙邊項目或國際組織提供的經費方面都有自己的目標和預算，因此印度的對外援助整體呈現出混亂局面。同時，由于印度當時沒有援助款項的官方記錄，因此也缺乏監督機制和防止腐敗的保障措施。

表1 印度中央政府對外援助管理機構發展歷程

為了克服上述弊端，印度于2012年1月在外交部之外單獨設立了伙伴發展關系管理局（The Development Partnership Administration，DPA），作為專門機構負責協調印度對外援助工作，包括援助啟動、援助方案制訂、援助執行和援助評估等。印度伙伴發展關系管理局設有三個具體部門。第一部門（DPA I）負責項目前期考察、立項評估和信貸額度。第二部門（DPA II）負責能力建設、救災、技術和經濟方面的援助或合作項目，主要負責“印度技術和經濟合作計劃”（the Indian Technical and Economic Cooperation Programme，ITEC）、“英聯邦援助非洲特別計劃”（the Special Commonwealth African Assistance Program，SCAAP）和“科倫坡計劃”（the Colombo Plan）的技術援助和合作項目，這些項目每年共提供8500個民用培訓名額和1500個軍事培訓名額。同時，該部門還負責處理對東南亞和中亞、拉丁美洲和中東國家的捐贈援助、人道主義援助和救災工作。第三部門（DPA III）負責援助項目的實施，重點負責在阿富汗、馬爾代夫、緬甸、尼泊爾和斯里蘭卡的援助項目。[1]三個部門雖然職能明晰、相對獨立，各自分管一部分，但也存在一定的交叉。

雖然印度把對外援助納入伙伴發展關系管理局的管理，但伙伴發展關系管理局的建立并不影響印度援助總方針。相反，伙伴發展關系管理局的建立使印度對外援助具有更強的協調力，從而使印度的對外援助由分散、小型項目轉變為大型國際援助項目，提升了印度的國際政治影響力。印度個人、私營機構開展對外援助也需要取得伙伴發展關系管理局的許可，經過批準才能對外開展活動。因此，伙伴發展關系管理局的建立不僅承擔了管理協調職能，而且還負責印度所有援助活動的驗收與評估，并在援助項目評估中引入了問責制。

（二）構建以政府為主導的多元化教育援助主體

印度作為援助國的理念是建立新型國際伙伴關系，認為對外援助與其說是援助，不如稱之為合作。因此，印度很少規定援助的類型，而是根據受援國政府的需求和優先事項做出回應。作為一個新興援助國，教育援助是印度發展援助的重要組成部分，印度教育援助主體主要有政府、企業、非營利組織、學校等。

首先，印度教育援助以政府開展的教育援助項目為主，這與印度的受援經歷有關。自獨立后，印度在接受外來教育援助時，堅持本國政府對教育決策的主權，制定嚴格的政策條款限制外來援助者的權限。研究表明，“印度主要捐助者在接受采訪時一致認為，印度教育政策與管理條款完全是由印度政府制定的，印度政府擁有充分的政策自主權，且政策的連續性強。即使政府換屆，印度教育部的政策依然會繼續延續和執行”[2]。可以看出，印度政府在接受教育援助過程中掌握著主動權，因此其對外教育援助活動也主要由政府開展。例如2010年，印度政府資助100多萬美元在斯里蘭卡普塔拉姆地區建立了一個職業培訓中心和人力資源培訓中心。同時，印度還計劃在斯里蘭卡北部再建兩個中心，維修100所中小學。印度政府還支持建立了緬甸信息技術學院、農業研究和教育高級中心以及水稻生物園。2016—2017年，印度根據“印度技術和經濟合作計劃”向161個伙伴國家提供了10469個文職培訓獎學金名額，其中包括印度根據“英聯邦援助非洲特別計劃”和“科倫坡計劃技術合作方案”（Technical Cooperation Scheme of Colombo Plan，TCS-CP）提供的能力建設項目。這些培訓獎學金還包括資助根據伙伴國的具體要求而特別設計的課程和培訓計劃。[3]

印度除了政府官方主導的教育援助外，企業、非營利組織和學校也積極參與對外教育援助活動。私營部門和非政府組織主要開展一些職業培訓。印度自營職業婦女協會（Self Employed Women’s Association，SEWA）自2008年起為阿富汗婦女提供職業技能培訓。印度非政府組織“沙爾赫德”（Sarhad）一直為阿富汗學生提供獎學金，資助他們到印度學習。由于阿富汗政局動蕩，2021年8月22日，“沙爾赫德”創始人桑杰·納哈爾 (Sanjay Nahar) 致信印度總理莫迪，表示將單獨援助1000名阿富汗學生，為他們提供維持未來生計的教育，具體援助對象由印度中央政府選擇決定。[4]印度高校則主要通過獎學金途徑參與印度教育援助活動，企業和非政府組織的教育培訓活動多數通過印度的信貸方式資助，政府在對外教育援助中起著主要支配作用。

（三）確定以特定區域為主要對象的教育援助空間

自20世紀50年代以來，印度逐步向其他國家提供援助服務，尤其是南亞國家。印度逐步形成了教育援助的地域特點——以南亞國家和非洲國家為主，其他輻射區域包括中亞、東南亞、太平洋島嶼和獨聯體國家等。

印度之所以重點援助南亞國家，這與其“鄰邦第一”（Neighbourhood First）的外交政策息息相關。為貫徹該政策，提升對周邊國家的影響，發展“親印度”（Pro—India）的影響力，這些區域自然成為印度對外教育援助的重點。2009 年至 2015 年，不丹獲得印度雙邊發展合作援助金額的 61%，其次是阿富汗（9%）、斯里蘭卡（7%）、尼泊爾（5%）、孟加拉國（3%）、緬甸（2%）和馬爾代夫（2%），合作的主要部門包括衛生、教育、能源（水電）和信息技術部門。[5]

印度教育援助的另一重點區域是非洲國家。近幾年，印度對外援助越來越多地跨越阿富汗、不丹、尼泊爾、斯里蘭卡和孟加拉國等周邊國家，大量援助進入非洲。印度非洲學生協會（African Students Association of India，AASI）2021年5月的統計數據顯示，非洲大約有25000名學生在印度500所公立或私立大學就讀。其中，蘇丹和尼日利亞名列印度外國留學生排名前五的生源國，其他非洲國家留學生來自肯尼亞、坦桑尼亞、烏干達、盧旺達、贊比亞、埃塞俄比亞和布隆迪等國。[6]印度通過提供獎學金與職業培訓、設立印非虛擬大學等途徑加強與非洲國家的教育合作。對非洲學生來說，印度是國際留學成本較低的國家，因此成為很多非洲學生的首選留學國。

印度教育援助輻射區包括中亞、太平洋島嶼、東南亞以及拉丁美洲和獨立國家聯合體。印度對外援助從周邊擴展到世界各個角落，教育援助也從南亞中心、非洲重點輻射到更多國家。印度—聯合國發展伙伴基金（India-UN Development Partnership Fund）是印度參與國際援助的重要途徑。該基金是2017年聯合國南南合作基金下成立的一個專門機構，它由印度政府支持和領導，由聯合國南南合作辦公室管理，并與聯合國有關部門合作，重點就是關注最不發達國家和小島嶼發展中國家的優先發展項目。印度外交部2020-2021年度報告強調，印度政府將繼續與這些國家開展教育合作與交流。例如，印度通過印度—聯合國發展伙伴基金提供40萬美元，另外通過印度—聯合國發展伙伴基金下的“英聯邦窗口”提供70萬美元，支持上述區域的教育援助。援助目標區域包括斐濟、密克羅尼西亞聯邦、帕勞和新西蘭，以及基里巴斯、馬紹爾群島、瑙魯和所羅門群島、東帝汶、湯加、圖瓦盧及瓦努阿圖。[7]

（四）積極構建多樣化的教育援助方式

由于印度的援助以需求為導向，而不是以供應為導向，因此印度承諾組織的援助項目大多都是臨時性的。印度對外援助支出包括三個部分：一是對受援國政府的贈款和優惠雙邊貸款；二是對國際組織和金融機構的捐款；三是通過印度進出口銀行提供優惠雙邊貸款補貼。[8]其中，前兩個來源構成教育和培訓援助的主要經費，即印度對外教育援助主要是通過直接贈款和優惠雙邊貸款、對國際組織捐贈以及提供培訓和獎學金名額來分配的。

1.為受援國提供教育發展基金

贈款、優惠雙邊貸款、捐贈是印度對外教育援助開展的基本形式，通過這些經濟援助間接為受援國提供教育發展基金。由于印度并不是按照經合組織發展援助委員會國家典型的官方發展援助框架來開展對外援助，因此印度官方發展援助的數據并未納入經合組織的數據庫。但根據經合組織估計，印度用于援助相關活動的預算撥款“從2004年到2010年的復合年增長率為6.9%”[9]，這些援助預算的增長也為其教育援助提供了資金保障。另外，印度政府與許多國家簽訂了雙邊合作協議，提供人力資源幫助。例如，為英聯邦（Commonwealth of Nations）、亞洲開發銀行（Asian Development Bank）和世界銀行（The World Bank）等多邊組織提供專家，還與多邊籌資機構建立了伙伴關系。過去10年，印度對多邊組織的援助也顯著增加，在多邊平臺上向國際組織提供了大量捐助，包括貿發會議（United Nations Conference on Trade and Development）、世界銀行、亞洲開發銀行、非洲開發銀行（African Development Bank）、亞太經合組織（Asia-Pacific Economic Cooperation）、國際貨幣基金組織（International Monetary Fund）、國際開發協會（International Development Association）等，這也為受援國教育發展提供了部分經費來源。

2.為受援國提供職業技術培訓

大量提供職業培訓是印度對外教育援助的一個特點，通過為受援國進行技術援助（培訓）印度獲得了良好的援助聲譽。印度先通過“科倫坡計劃”建立了“印度技術和經濟合作計劃”，為其他國家提供民事和國防培訓。20世紀60年代中期以來，援助培訓成為印度參與國際事務和外交的核心內容。隨著印度成為重要的援助國，教育也成為培訓援助的重要組成部分。為了更好開展對外職業培訓援助，印度建立了“印度技術和經濟合作計劃”的“姊妹項目”即“英聯邦援助非洲特別計劃”。印度通過這兩個項目向亞洲、東歐、非洲和拉丁美洲的160多個國家提供了援助，對外援助總金額超過20億美元。這兩個項目中的職業培訓成為印度對外教育援助的“旗艦項目”。印度在2016-2017年度報告中，宣布通過“印度技術和經濟合作計劃”撥款500萬美元用于援助越南芽莊的電子信息大學（the Telecommunications University ）軟件建設。此外，還通過“印度技術和經濟合作計劃”的培訓項目每年向越南提供150個特別年度獎學金名額，供其在碩士/博士課程中進行高級佛教研究，資助越南的佛教僧伽會員在印度學習梵文。[10]印度還利用“印度技術和經濟合作計劃”的技術優勢為受援國提供獎學金或進行技術援助。例如，印度持續加強與非洲聯盟和區域經濟共同體的伙伴關系，提供大量資金用于建立泛非電子網絡系統項目，將53個非洲國家的學校和醫院與印度的高級研究機構、大學和醫院連接起來，發展學生的技能和知識，還建立了非洲信息技術研究所和非洲教育規劃和管理研究所。

3.為受援國提供學生獎學金

提供學習和進修獎學金是印度另一主要的教育援助途徑。根據印度外交部近十年的年度報告，印度文化關系委員會（The Indian Council of Cultural Relations ，ICCR）在2010-2021年度累計為外國留學生提供了共計約36595個獎學金名額，2010-2011年度提供了2350個名額，其后不斷增加留學生獎學金名額，在2018-2019年度和2019-2020年度，留學生獎學金名額達到最高值3940個①該數據通過印度外交部近十年年度報告計算得出。2010—2011年度留學生獎學金名額為2350個，2011-2012年度名額為2404個，2012—2013年度名額為3334個，2013-2014年度名額為3465個，2014—2015學年年度報告未寫明具體獎學金名額，因此將2013-2014年度名額3465個繼續作為這一年度獎學金名額，2015—2016年度名額為3339個，2016—2017年度名額為3452個，2017—2018年度同樣保持3452個名額，2018—2019年度名額為3940個，2019—2020年度名額為3452個，2020-2021年度名額為3454個。。除了不斷增加留學生獎學金名額，印度還為留學生提供便捷的獎學金查詢方式和公開透明的獎學金申請、發放流程。2018年1月，印度文化關系委員會推出“校友錄取”（Admission to Alumni）門戶網站，首次通過在線門戶網站執行錄取程序。目前，印度文化關系委員會通過“校友錄取”門戶網站來接收和處理來印度大學和研究機構的學習申請，同時在該網站進行獎學金發放，數字化處理方式提高了留學生獎學金發放的透明度和公開化。受全球疫情影響，印度高校還為2020-2021年度通過留學生獎學金方式錄取的超過900名新生提供了在線學習課程。印度除了為南亞國家和非洲國家提供固定的留學生獎學金分配名額外，其留學生獎學金也面向其他國家學生開放，以建立一個對印度有親和力的國際教育環境。

二、印度教育援助對國際關系的影響

現代世界體系是一個全球化、相互開放、相互依存的體系。世界體系理論認為，世界是緊密聯系的，任何發展都是相互依存、相互關聯又相對自主獨立的雙向互動過程。[11]印度不同于其他援助國對經濟方面的追求，而是根據自身受援經驗，在對外教育援助中追求政治影響力、文化傳播力和教育吸引力。因此，政治、文化、教育三維動因推動著印度對外教育援助的開展，也促進了印度與他國關系的改善。

（一）通過教育合作，提升對周邊區域國家的政治影響力

印度對外教育援助的首要動力是對區域政治權力的追求。馬克思·韋伯（Max Weber）認為“權力”的概念在社會學上是無定形的[12]，雖然權力無定形，但一個權力中心意味著一個責任中心。印度希望通過教育合作彰顯本國的國際責任感。獨立后，印度一直夢想成為一個世界強國，莫迪任總理以來表現出尤為強勁的勢頭。2014年5月，莫迪就提出要將印度打造成為“全球領導大國”（a Leader Power）的宏偉目標，而不再只是一支國際“制衡力量”（a Balancing Power）。[13]2014年11月，印度大學聯合會（Association of Indian Universities）在出版的《印度高等教育的國際化趨勢》（Trends in Internationalization of Higher Education in India）中指出：“如果印度要成為全球領導者，那么就必須在教育領域取得卓越的地位。因為它無法在軍事力量上與發達國家競爭。”[14]這意味著印度如果要加強對亞太地區的控制，那么教育合作是實現此目標的最佳方式。

2018年10月，印度基于人道主義援助和發展伙伴關系，啟動了“印度造福人類”（India for Humanity）倡議，旨在加強印度全球話語權和提高印度軟實力。印度希望借此倡議重新成為區域領導者和教育中心，因此非常重視對南亞的教育援助，試圖通過教育合作鞏固其地區主導地位，因為文化和教育已經被認為是最有效的“軟實力”工具之一。[15]品牌金融（Brand Finance）咨詢公司最近發布的《2021年全球軟實力指數》報告（Global Soft Power Index 2021）顯示，雖然印度從2020年全球軟實力排行榜的第27位跌至2021年的第36位，但在全球軟實力指標分析中，印度的教育科技得到了全球認可。[16]隨著印度經濟地位的提高，印度對其他發展中國家的教育援助也成為印度新的軟實力資源，教育援助成為印度加強周邊區域政治影響力的有效途徑之一。

（二）通過教育交流，傳播印度本國語言和文化

皮埃爾·布爾迪厄（Pierre Bourdieu）認為，所有的文化符號與實踐——從藝術趣味、服飾風格、飲食習慣，到宗教、科學與哲學乃至語言本身——都體現了強化社會區隔的利益與功能，為了社會區隔而進行的斗爭是所有社會生活的基本維度。[17]這印證了印度重視對全世界文化輸出的原因，文化外交是印度外交的重要政策之一。印度主要從三方面教育交流來促進印度文化的傳承與傳播，即重視本國傳統文化傳承，吸引國外留學生學習印度傳統文化，主動在國外高校開設印度傳統文化講座和設立教席。

首先，印度重視對傳統文化的教育和傳承。印度的文化關系委員會每年為文化類學習與研究單獨設立650個獎學金，包括100個部落文化獎學金名額、125個傳統藝術獎學金名額、20個特殊兒童獎學金名額、30個創意寫作/文學藝術獎學金名額和375個普通獎學金。[18]其次，印度重視吸引國外留學生到印度學習其傳統文化。《2021年全球軟實力指數》報告指出，印度在藝術和娛樂傳播指標上得到了很高的國際評價。印度通過自身歷史文化優勢，為全球學生提供印度學、印度語言、傳統醫學、瑜伽、藝術、音樂、歷史、文化和現代印度等學科的課程和學習計劃。[19]另外，為了促進印度研究和印度語言在國外的發展，印度在國外大學設立印度研究講座和教席職位。如，印度在全球多所大學開設了印度研究（政治學、哲學、歷史、社會學、經濟學及佛教研究）和印地語、梵語、烏爾都語和孟加拉語（包括舞蹈和音樂）的講座。印度文化關系委員會還通過印度駐外使團與主辦大學之間簽署協議來設立印度研究的教席職位。目前，印度文化關系委員會在國外大學共設立了70個教席，主要進行印度語言和印度傳統文化研究。它還在印度國內設立了南亞區域合作聯盟（South Asian Association For Regional Cooperation，SAARC）教席和納爾遜—曼德拉（Nelson Mandela）教席，邀請國外學者來印度進行講學，促進印度文化、語言的國際傳播與交流。[20]

（三）打造教育樞紐，提升印度高等教育國際吸引力

根據美國跨境教育研究團隊（Cross-Border Education Research Team，C-BERT）觀點，教育樞紐（education hub）是指通過吸引外國投資，為國際和國內學生提供高質量教育和培訓的區域知識經濟中心，在中心內的學校包括國內高校、國際機構或國際分校以及國內外合作辦學高校等不同組織。[21]目前，全球教育樞紐有阿拉伯聯合酋長國教育樞紐（United Arab Emirates）、卡塔爾教育城（Education City Qatar）、吉隆坡教育城（Kuala Lumpur Education City）、新加坡全球校園（Singapore's Global Schoolhouse）、巴拿馬共和國知識之城（Republic of Panama—City of Knowledge），以及韓國的仁川自由經濟區（Incheon Free Economic Zone）和濟州全球教育城（Jeju Global Education City）等。美國比較教育學者菲利普·阿爾特巴赫（Philip G. Altbach）等人認為，印度高等教育機構是“邊緣大學”，是知識的接受者、依賴者與消費者。[22]但印度并不甘心成為西方國家高等教育的依附者，而是希望通過打造國際教育中心，成為周邊國家的區域樞紐，積極推動高等教育國際化。這也成為印度教育國際化的主要目標。

為了提升高等教育國際吸引力，印度在《國家教育政策（2020）》（The National Education Policy 2020）中提出要進一步提升高等教育國際化水平，一方面吸引更多國際學生前往印度學習，另一方面為印度本土學生提供更多交流機會，通過訪問、短期研修、學分互認或在國外機構學習，實現提高全球化質量標準和“在地國際化”（internationalization at home）的目標。[23]在地國際化，最早興起于20世紀90年代末，由瑞典馬爾默大學（Malm? University）副校長本特·尼爾森（Bengt Nilssoon）提出，指教育領域中發生的除學生海外流動之外的所有與國際事務相關的教育教學活動。[24]在地國際化讓本國的學生在國內就能接受海外精英教育，某種程度上有利于留住本國人才。印度期望通過打造教育樞紐、高等教育大眾化來實現本國高等教育國際化的目標，進而提升印度高等國際教育吸引力。印度還提出在接收外國留學生的高等院校普遍設立國際學生辦公室，協調外國留學生的相關事項。同時，印度還歡迎世界排名前100位的大學來印度建立國際分校。為此，印度擬出臺一個教育立法來促進國際分校在印度的落地，賦予國際分校在管理、制度規范方面享受與印度本土高校同等的特殊豁免權，以此推進教育的國際化。

三、印度對外教育援助的成效與挑戰

印度對外教育援助目前已取得一定成效，教育援助角色得到了國際社會一定程度的認可，同時也獲得了受援國的支持與持續性合作。但由于印度教育體系的孤立性和不平衡性、援助理念的單一性和狹隘性，也造成印度對外教育援助類型相對單一，且不可持續。

（一）印度對外教育援助的成效

1.對外教育援助角色獲得國際認可

教育援助一般都是國家援助行為，不是單方面的活動，印度對外援助的首要目的是提升國際影響力。因此，印度對外教育援助的首要成效即是援助角色獲得了國際認可。角色是一類行為的集合，但這類行為產生于他人的需求和期望，角色認可實際上就是對角色的理解定義過程。印度教育援助角色的國際認可主要體現在印度的受援國和國際組織對其的援助需求與援助期望，印度將這個角色認可落實在積極參與國際教育援助，成為受援國的合作者。一方面，印度通過對外教育援助得到了受援國認可。印度周邊國家對其的教育援助需求主要體現在兩個方面，一是直接的經濟需求，二是即時性較強的技術培訓。因此，印度通過各種援助協議與經濟技術合作來提供獎學金與技術培訓，獲得了受援國的認可。斯里蘭卡外交部部長佩里斯（Peiris）曾表示，印度的支持使斯里蘭卡的經濟形勢發生了“天壤之別”的變化。[25]印度也已持續多年為周邊國家提供獎學金和職業培訓。例如，2016年印度為洪都拉斯提供援助經費達1.77億美元，主要用于技術培訓和獎學金計劃，同時向洪都拉斯國立大學捐贈83905美元，用于洪都拉斯國立大學（the National University of Honduras）信息技術中心的升級改造。[26]通過這些途徑和方式，印度對外教育援助取得了積極成效，形成了中心輻射圈層的援助區域。

另一方面，通過對國際組織教育援助的貢獻得到了國際教育援助角色認可。作為新興援助國，國際組織對印度的教育援助國角色期待更多體現在對教育的經濟援助角色上，因此印度在多邊平臺上提供各種援助，向國際組織提供大量捐助，大大提升了印度援助角色的國際認可。在教育領域也是如此，印度通過區域性機構參與全球教育援助，印度政府對印度—巴西—南非信托基金（India-Brazil-South Africa，IBSA）、非洲發展基金（African Development Fund，ADF）、教科文組織—南南合作基金（UNESCO's South-South Cooperation Fund，UNESCO-SSC）和世界銀行南南學習信托基金（World Bank's Trust Fund for South-South Learning）進行大規模援助捐款。2009年《南南合作30年展望報告》（Promotion of South-South Cooperation for Development: a Thirtyyear Perspective）指出，印度技術援助項目中約有70%金額用于教育和能力建設[27]，這些捐贈印證了印度作為捐助國的實力。國際組織也加強對印度作為教育援助國的關注，根據2021年經合組織發展援助委員會數據統計，印度的對外援助預算在過去6年中增加了23%，2019年達到16億美元。[28]印度通過不斷增長的教育經濟援助貢獻獲得了國際組織對其國際教育援助角色的關注與認可。

2.對外教育援助“合法性”獲得受援國認可

韋伯認為，每一個權威體系都必須建立并取得一種對其合法性的信任[29]，韋伯認為的合法性由道德、宗教、習慣和法律等構成。印度則是通過消除教育援助中的后殖民主義，特別是不平等的經濟協議，以與受援國擁有同樣的殖民經歷來獲得受援國的合法性認可。從歷史上看，最初的教育援助帶有“技術輸出”“思想輸出”的意味，是宗主國在殖民國家和地區推行自己的教育制度。因此，有人認為教育援助是殖民主義的工具。一旦被打上殖民主義的標簽，其“合法性”就會受到受援國以及其他國家的質疑，這種合法性不是指合作協議、法律條款的合法，而是指擺脫殖民主義標簽。研究者認為，印度對外教育援助比較有效，是因為“印度拒絕成為經合組織發展援助委員會的參與國，也并未與主要的傳統捐助國結盟，打破了傳統捐助國與受援國等級制度的再現，擺脫了殖民主義的影響”。[30]還有學者認為，印度憑借其新穎的援助戰略和“軟實力”獲得了巨大的“善意”，印度與發展中國家的良好關系很大程度上是通過其援助以及與這些國家共同的殖民歷史建立起來的。[31]

因此，基于同樣受殖民的歷史，印度以發展合作的名義提供的援助不會被視為新殖民主義，而是平等意義上的合作與交流。印度通過不結盟、不參與經合組織發展援助委員會以及教育援助采取不干預受援國教育政策等舉措，根據受援國實際需求，通過合作開展教育援助消除了后殖民主義，取得了“合法性”認可。印第安納大學布盧明頓分校（Indiana University，Bloomington）政治學教授拉尼·D·馬倫（Rani D. Mullen）和蘇米特甘古利（Sumit Ganguly）指出，“由于印度作為新興經濟體、鞏固的民主國家和擺脫殖民影響的發展中國家的地位，印度對外援助在其他新興國家眼中具有巨大的合法性……正是這種合法性使印度的發展援助與眾不同，并增強了軟實力”[32]。同時，印度不同于其他傳統援助國的經濟追求，在技術合作項目中并不強調商業利益追求。有學者認為，印度“向其他國家提供技術和經濟援助的長期愿景是確保與伙伴國家的友誼與合作，增進這些國家人民對印度的善意，促進世界和平與穩定，從而為所有國家帶來一個更加安全的世界”[33]，這也間接強化了印度教育援助的“合法性”。正是基于“合法性”認可，印度的受援對象也將印度教育援助歸類到互利的教育合作與交流。

（二）印度對外教育援助面臨的挑戰

第一，印度對外教育援助缺乏長遠規劃與持續動力。一方面，體現為印度教育援助頂層設計存在缺陷，存在短期行為傾向。印度一再聲稱：“它既不允許自己被發展伙伴所掩蓋，也不試圖與其他捐助方一起掩蓋受援國”。[34]“印度技術和經濟合作計劃”和“英聯邦援助非洲特別計劃”的援助方案都是以需求為中心的，允許受援國表達自己的利益訴求和優先事項，印度很少設置附加條件，并且交付很快，這與其他傳統援助國形成了鮮明對比。但這樣的援助方案也導致印度對外教育援助在某種程度上缺乏長遠思考，只關注當下利益，從而制約了印度對外教育援助的長遠規劃。教育發展與改善不是通過某個短期項目就可以完成的，它需要長期系統的規劃。印度基于受援國需求通過提供獎學金和短期技能培訓的方式進行教育援助，沒有與受援國教育長期發展規劃結合，沒有考慮教育援助的持續性效果，也沒有注意教育在可持續發展中的作用，只是每年根據受援國需求簽訂援助項目。

另一方面，印度教育援助缺乏長遠規劃與持續動力是因為印度教育援助始終鑲嵌在外交政策中，帶有某種政治色彩，造成印度對外教育援助更多為其意識形態服務，沒有把教育對人的培養作為教育援助的理念之一，沒有把教育援助納入全球可持續發展議程，更多地將教育援助作為一種外交手段，這同樣造成印度對外教育援助的非持續性。

第二，印度對外教育援助集中于高等教育與職業培訓，層次較為單一。通過文獻梳理發現，印度對外教育援助幾乎沒有涉及基礎教育，這與印度本國教育制度不完善、基礎教育欠發達直接相關。印度對于基礎教育預算支出雖然在過去20年中穩步上升，然而教育公共支出遠低于普及教育所需的經費。加上印度學校市場化、教育不公平、女童教育薄弱、初等學校入學率低、輟學率高等問題十分突出，因此影響了基礎教育對外援助。聯合國開發計劃署（The United Nations Development Programme, UNDP）2021年10月7日發布的《2021年全球多維貧困指數》（The 2021 Global Multidimensional Poverty Index ，MPI）報告顯示，在調查所覆蓋的109個國家的59億人中，有13億人處于多維貧困的狀態，其中約一半（6.44億）為兒童，近85%生活在撒哈拉以南的非洲和南亞地區，印度女童受教育比例較低。[35]印度教育發展的現狀限制了印度對外教育援助的層次與領域。

四、結語

印度對外教育援助的時間雖然不長，但取得了引人矚目的成效。通過對印度教育援助的組織與實施、對周邊國家和國際關系的影響、面臨的挑戰分析，未來印度教育援助將呈現以下趨勢。首先，從印度教育援助的地域來看，未來印度對外教育援助將不斷擴大輻射的圈層，擴充教育援助的地域，不斷加強對周邊國家的政治影響，并通過制定某些規則掌握在南亞和非洲地區教育援助的話語權，讓教育援助成為超越教育價值的隱形權力媒介。其次，印度將建立更加完善的教育援助管理體系，特別是在問責制和透明度方面。目前，印度在教育援助管理的問責方面比較欠缺，援助效益有待提高。但印度政府也提出將在高等教育領域建立問責系統，逐步實行問責制。同時，“校友錄取”門戶網站的投入使用，也使印度在國際留學生獎學金和項目發布方面將更加透明化，增強了社會監督性，有利于提高印度教育援助的治理與問責。第三，印度將通過完善國內教育制度，夯實教育基礎，增強對外教育援助的多樣性和層次性。印度《國家教育政策（2020）》提出，要努力建立植根于印度精神并向所有人提供高質量教育的國民教育體系，使印度成為全球知識大國，通過改善國內教育體系為未來展開多元化教育援助提供可能性。第四，印度仍將繼續鞏固教育援助的旗艦項目——技術與職業培訓。技術與職業培訓是印度對外教育援助的主要途徑，參與主體眾多，包括政府、私營企業、非營利性組織等，主體的多樣性也將進一步延續印度教育援助的可持續性。