“雙層嵌套”：網格化政策執行中的雙重邏輯

謝小芹　任世輝　王孝晴

摘 要：網格化政策執行的成功往往需要政府和社會雙方合力協作。已有研究主要從治理、社會整合與政策創新擴散三個理論視角切入，而相對忽視了政社互動視角及其生成機理。基于成都市郫都區網格化政策執行的個案研究發現，網格化政策執行中存在“雙層嵌套”邏輯，即政府規制邏輯和社會參與邏輯。宣傳先行、統一指揮、流程再造構造出政府規制邏輯，黨員帶頭、組織協同、群眾參與形塑出社會參與邏輯。兩種邏輯并存且相互嵌套，貫穿于“網格員吹哨，部門報到”機制中，打通了政策執行的“最后一公里”。地方政府在執行公共政策時要充分發揮政府和社會的各自優勢及兩者的互補特性，以期提高政策執行的適應力和靈活性，確保政策目標順利實現。

關鍵詞：網格管理;政策執行;政府規制;社會參與

中圖分類號：C954 文獻標識碼：A 文章編號：1674 - 621X（2022）04 - 0062 - 13

一、問題的提出和文獻綜述

（一）問題的提出

中國網格化管理新模式源于2004年北京東城區首創以“維穩”為目的“萬米單元網格城市管理”。而后浙江舟山在2007年推行“網格化管理、組團式服務”模式，緊接著上海、浙江和四川等地也先后嘗試。北京西城“全響應”模式、上海閔行“大聯動”模式和浙江舟山“網格化管理、組團式服務”等成為典型模式。2013年召開的黨的十八屆三中全會上關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了“網格化管理”，該決定提出要“堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”[1]。十九大報告進一步提出要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。由此可見，“‘網格化管理’已然成為當前城市管理領域流行的政策標簽”[2]。網格化管理被視為解決基層社會問題的有效工具，能夠打通政策執行的“最后一公里”。

當前網格化改革的效果呈現出較大區域差異，一些地方的網格化改革存在“一放就亂，一收就死”的僵局。四川成都市郫都區網格化改革并未陷入這一僵局，為何會如此？從公共政策執行的角度來看，本案例同時蘊含了政府規制和社會參與兩種邏輯，即宣傳先行、巡視檢查、統一指揮等系列政府規制邏輯，彰顯出較強的行政性;積極動員、多方參與、深度吸納等社會參與邏輯，凸顯出較強的社會性。本文將在公共政策執行過程中通過援引政府規制來強化行政優勢，同時又通過借用社會參與來發揮多方力量、規避行政弊端的政策執行方式稱為“雙層嵌套”。具體而言，一方面政策執行需要依托于公權力為基礎的政府來進行命令下達、宣傳造勢、統一指揮和資源調配，地方政府始終是執行的主導方;另一方面政策執行需要社會組織、企業、公眾等多方積極參與，獻計獻策，這些民間組織或個體成為政策執行的有效輔助力量。“雙層嵌套”方式能最大程度上確保公共政策執行“橫向到邊、縱向到底”及有效規避“上有政策，下有對策”。

基于此，本文所要回答的問題是網格化政策執行中的政府規制邏輯和社會參與邏輯分別是什么，兩者如何交叉互補，如何通過“網格員吹哨、部門報到”機制打通政策執行的“最后一公里”。以郫都區“大聯動、微治理”網格化改革為對象，本研究深度闡釋了政府規制和社會參與的邏輯以及兩者的互動關系，嘗試刻畫出地方政府政策執行的雙軌性和交互性，進一步討論政策執行靈活變通的可能性。

（二）文獻綜述

目前學界對網格化管理有著較豐富的研究成果，已有研究大致可歸納為3種理論視角。

1.治理理論。該理論強調網格化管理中的政府、社會、公民等多元力量參與協同治理。何海兵基于上海的案例實踐，將網格化管理定位為“我國城市體制改革過程中的一種技術治理的思路”[3];盧福營認為“網格化管理有利于基層組織的重構和基層社會協同服務機制的建立”[4];文軍提出“完善網格化管理的關鍵是要以社會前端管理為重點、整合資源，實現從單一被動向多元聯動的轉變”[5];陳榮卓、肖丹丹通過對北京、山西和山東社區網格的比較分析后得出“社區網格化管理應該與社區自治進行有機銜接”[6]。

2.社會整合理論。該理論認為網格化管理是基層社區打破組織間壁壘，實現無縫隙對接的方式。竺乾威認為“它（無縫隙政府理論）經歷了一個從著眼于管理走向管理和服務并重的過程，通過網格進行全方位的管理和提供全方位的公共服務，并以此來提高服務的質量”[7];楊宏山等人研究了北京市朝陽區的網格管理，指出“如何在網格化管理的基礎上，通過系統整合、信息集成、流程再造、績效評價、合作治理和誠信管理等手段構建一種新型的、無縫隙的社會管理系統”[8]。

3.政策試點和擴散的視角。該理論強調地方政府創新和擴散的過程和動力機制。于溯陽分析了克拉瑪依市的網格政策擴散的不同階段及主體行為特點[9];趙強構建了“制度壓力及其他地方政府本身特征因素對地方政府公共服務創新擴散（城市網格管理）影響的模型”[10];柴寶勇和周君玉基于范米特 - 范霍恩政策執行系統模型，指出了農村網格化政策執行過程中存在著政策目標及標準不清、資源供給單一化和行政化傾向等問題[11]。

綜上，已有研究對網格化管理進行了較全面的研究，但仍有進一步拓展的空間：一方面對網格化政策執行機制急需深度挖掘。本文將著重分析網格化政策執行的行為邏輯和深層機理，理清府際關系、行政控制、資源輸入和社會力量參與之間的復雜關系，納入社會參與視角，進一步凸顯社會力量對政策執行的影響。另一方面對網格化政策執行進行進一步的學理提煉。本文將深度解析自上而下的政府規制和自下而上的社會參與的雙重邏輯，提出“雙重嵌套”執行方式，揭示出中國政策執行的變遷規律和靈活執行的適度性。

二、理論框架：網格化政策執行的雙重邏輯

通過文獻梳理和田野調查，筆者發現地方政府網格化政策執行成功的關鍵在于政府和社會的通力合作，郫都區也不例外。該區網格化政策執行充分發揮了政府規制、社會參與的各自優勢及兩者嵌入、交叉互補的特性。

（一）政府規制與公共政策執行的行政機制

“規制”或管制來源于英文的“regulation”，經日本學者翻譯后引介到中國。美國法學家賽爾茲尼克認為規制指“針對共同體認為重要的活動，由公共機構施加持續的、集中的控制”[12]。我國學者馬英娟認為“規制以解決市場失靈、維持市場經濟秩序為目的，基于規則對市場及相應經濟活動加以干預和控制”[13]。將規制概念引入政府行為領域，形成了政府規制（或行政規制）概念，政府規制指“政府通過實施法律和規章制度來約束經濟主體的行為” [14]，日本學者植草益認為“政府規制不僅包括對企業的進出口壁壘、價格規制等，還包括對產品和服務在安全、健康和環境等方面標準的規制”[15]。1997年經濟合作與發展組織（OECD）將政府規制分為經濟性規制、社會性規制和行政性規制三種類型，將規制拓展至行政文件形式和行政程序上[16]。此后，有學者開始反思政府規制的利弊，“政府規制奠基于市場經濟和法治的制度環境之下，其正當性來源于修正市場機制的結構性缺陷，避免市場經濟運行可能給社會帶來的弊端。合宜的政府規制有利于矯正市場機制的內在問題，防止過度競爭，維護公平交易，提供經濟效率，增進公共服務。如同市場失靈一樣，政府規制也存在失靈問題。過度的政府規制容易引發企業尋租和政府腐敗，從而抑制組織創新，降低經濟效率”[17]，有學者更進一步指出，“除了市場失靈之外，還存在政府失靈或規制失靈。因此，應理性看待政府規制的限度和不足，不能走向‘規制萬能主義’，不能將行政規制視為解決社會問題的‘萬靈藥’，有必要從政府規制走向公共治理，探求通過多中心、多主體、多層次的合作治理，來實現行政任務”[18]。

受以上學者的啟發，本文提到的政府規制指地方政府以其行政權力作為規制的運作基礎，引導經濟政治社會活動，促進國民經濟社會政治協調發展的各種行為和措施。具體到網格化政策執行，政府規制指對網格化政策執行情況進行指導、評價、監督和反饋的全過程管控。

（二）社會參與與公共政策執行的社會機制

社會參與指社會組織、企業、居民個體等多方組織或個體力量參與到相關事項和活動中，一般運用于社區治理、社會建設和政策執行等領域。“在社區居民層面，繼續加強基層民主建設，促進居民委員會自治功能的有效發揮，鼓勵和支持居委會借助樓組網絡、群眾團隊和社會組織的力量動員居民參與社區建設”[19]。由于社會力量的加入，社區治理或政策執行就會較為順暢，“一方面，通過自身團隊建設，給予參與活動的社區居民舒適感。另一方面，通過找好骨干、建立信任、促進融合、鼓勵陪伴等方式來策略性地激勵居民參與協商活動”[20]，“社會組織有效參與社區治理可以彌補居民委員會行政化所帶來的社區治理中社會性不足的問題”[21]。

本文中社會參與既包括精英人物的參與，也包括普通社會成員和相關組織的參與，具體指地方政府采取宣傳、激勵、懲罰和示范等不同形式讓社會民眾（精英和普通大眾）或相關組織參與到政策執行過程中，使其對政策執行產生一定影響。社會參與能夠在基層社會與基層政權之間架構起一個相互交流的中間機制，促進國家與社會的深度合作。

（三）政府規制與社會參與：互嵌機制

政府規制注重從科層制上下級關系的角度出發，自上而下的對改革行動進行控制。然而，單一政府控制視角容易導致上級權威過剩，行政壓抑自治，基層社會活力不足，柔性治理不足，需要得到社會力量的支持。而社會參與較多關注政府對社會力量的動員，但往往忽視了科層控制的正功能，需要得到前者的認可和賦權。因此，一項政策目標的順利實現既需要政府規制和社會參與的雙軌并行，又需要兩者形成有效互動。

總之，政府規制代表的是國家權力對基層社會的控制能力，社會參與代表的則是政府對社會的動員能力。政府規制表現在通過較強的激勵和監控手段確保政策在既定方向實施，社會參與表現在對民眾、老協會和婦女組織這些民間力量的吸收，往往采取壩壩會、說服、教育等方式，同時，賦予民眾和黨員一定的參與權，最終通過參與來確保科層制在基層社會毛細血管式的滲透。政府規制與社會參與的雙重邏輯及兩者的互動關系可以保障政策的靈活執行，推動政策目標實現。

三、雙重邏輯：郫都區網格化政策執行中政府和社會邏輯的分析

2017年9月28日，郫都區舉行了創新網格化服務管理工作啟動儀式暨專職網格員培訓大會，在全省率先實現“大聯動、微治理”網格建設，由區社會治安綜合治理管理委員會負責。團隊分別于2018年7至9月和2019年4月對郫都區網格化政策執行進行了深入調研，認為郫都區網格化改革政策中既實現了政府強有力的行政控制，又確保了社會力量的有效參與，最終走出了一條頗具特色的網格之路。

（一）政府規制與政策執行的行政機制

政府規制是政府采取系列行政規定動作作用于網格化政策執行的一種行政邏輯，具體包括漸進式改革、統一指揮、流程再造、隊伍重塑和方式創新五個方面。

1.漸進式改革。郫都區網格化改革可分為三個階段：第一，試點示范階段，2017年2月20日 - 4月30日。郫都區設立“大聯動”指揮調度中心，在區下轄的新民場鎮、唐元鎮、唐昌鎮等試點鎮（街道）建成“大聯動”指揮調度分中心及所屬村（社區）工作站，構建出區、鎮（街道）、村（社區）、網格三級平臺、四級聯動的基本格局。第二，總結推廣階段，2017年4月30日 - 7月30日。郫都區繼續推進全區各鎮（街道）三級平臺、四級聯動體系建設，在平安建設、城市管理、智慧城市等多個領域進一步完善聯動聯勤配套機制，促進“大聯動”體系和工作機制不斷完善、規范運行。第三，完善提升階段，2017年7月30日 - 9月30日。郫都區進一步完善社會治安防控、城市管理、矛盾糾紛多元化解及智能決策分析等功能應用，實現平臺系統的功能拓展。通過有規劃、分步驟的政府規制確保了網格化改革的穩定性和連續性。

2.統一指揮。首先，郫都區成立以區委書記為組長、區政府區長為第一副組長、分管區領導為副組長的“大聯動”體系建設推進領導機構，形成“黨委政府主導、相關部門協調、各級整體聯動”的工作格局。其次，建立區“大聯動”指揮調度中心、鎮（街道）指揮調度分中心、村（社區）綜合管理服務站與網格形成分級管理、梯次聯動的四級管理機制。再次，建立集平安建設、事件管理、應急管理、地圖應用、手機移動應用、即時通信、系統管理等子系統于一體的“大聯動”信息平臺軟件系統，實現橫向與各職能部門現有信息平臺對接，縱向與鎮（街道）、村（社區）網格貫通，形成視頻統一調度、實時研判預警、數據互通共享、事件分流辦理的信息化、扁平化指揮平臺。最后，建立“指揮調度大統一、綜治維穩大巡防、執法管理大協同”的聯動聯勤機制，構建“大聯動”指揮調度中心與公安指揮中心、數字化城管中心等多中心互動運行機制，實現警情與非警情案（事）件分流處置、民生服務與社會治理和諧融合。通過統一指揮的強政府規制確保了改革統一性和完整性。

3.流程再造。改革前，郫都區網格化管理被分散到15個不同的職能部門，形成了以條條為主的網格化管理形式，這種方式提升了效率，但也出現了各自為政，交叉縱橫和多頭管理的問題，這亟須以改革來突破困境。郫都區網格化改革至關重要的一步便是優化全區網格設置，實行“一張網，全覆蓋”，具體做法如下：一是打造一張網，真正實現區域全覆蓋。按照“街巷定界、規模適度、無縫覆蓋、動態調整”的網格化服務要求，城市社區按每個網格覆蓋500 - 800戶居民的標準劃分為若干網格，農村網格以村或較大的居民聚居點為基礎進行劃分，并把現有多部門、多層級、多網格資源進行統一的整合。將原有15個職能部門的15張網、1 689個網格和1 460個網格員優化調整為區綜治部門牽頭的1張網、589個網格和 589個專職網格員（每個網格配備一名一級專職網格員），打通層級管理，重塑上下融通機制。按照“一格多員、一員多職、多職齊管”的要求，網格員實行定人、定崗、定責，在街道、村（社區）和職能部門指導下，綜合履行服務管理職責。這樣，“一張網、全覆蓋”就打破了職能分割，開啟了“一站式”服務，最終也實現了流程再造。 二是服務內容更加完善，職責更為清楚。郫都區制定了《成都市郫都區網格化服務管理實施意見》等系列政策措施，將環保、公安、安監、水源保護等15項工作職責整合落實到每個網格，形成了“人在網中走，事在格中辦”的工作格局。三是精細化的部件管理。“網格的管理員一般只能發現問題，而沒有能力解決他所發現的所有問題，因此他需要后臺支持”[7]。郫都區著力聘用專業后臺管理人員，實行部件管理，借助數字編碼技術將社區管理的客體具體化和定量化，以精確掌握管理客體的屬性、狀態、位置和數量等信息。“前臺受理、后臺分工辦理、前臺督促辦結”的“一窗式”服務運行模式，切實做到了“多讓數據網上走、少讓群眾路上跑”，提高了公共服務的信息化和便捷化水平。四是通過區常委會審議的方式，賦予改革最大的合法性。網格化改革序幕的拉開是以區常委會展開的一次會議為標志，高級別的會議賦予了網格化管理以區域層面的最高法定權威，同時紀檢委對不作為的行為進行問責。

4.隊伍重塑。改革前，郫都區下轄的每個職能部門皆有網格，共1 460個網格員，這些網格員大多由村（社）干部兼任，月工資300元。有兩個問題比較突出：一是考核流于形式，辦事效率低。二是各職能部門要求增加網格員，這直接導致財政投入倍增，區投入的經費在2016年高達450萬元。專職網格員的設置大大提升了網格管理的專業性，同時也減少了管理開支。具體做法如下：一是招考一級專職網格員，形成四級網格梯度。目前區共有589名專職網格員，840名兼職網格員。在招考方面。區里按照“一格多員、一員多職、多職齊管”的原則通過購買服務方式由市網格管理中心統一招考錄用專職網格員，以返鄉大學生為主。專職網格員隊伍十分年輕，30歲以下的人占比為70%。綜治辦領導劉好介紹，“我們對專職網格員的要求比較高，都是經過層層選拔才走上崗的，去年共300人報名，招了不到一半，淘汰率很高，他們被分配到14個街道”。在待遇方面。區級財政每年投入專職網格化服務管理工作經費2 847萬元，網格員每月工資為3 719元。在專業服務方面。網格員需要帶上8件套（手持終端機、工作證、工作手冊、工作日記本、聯系卡、工作包、工作服和照明設備）到所在網格開展現場工作，工作任務較重但時間自由。在職責方面。一級專職網格員是網格化服務管理工作的具體責任人，依托“大聯動、微治理”體系和網格化服務管理信息平臺綜合開展社情民意搜集、民生服務管理、應急響應、矛盾糾紛勸調、社會治安防范、流動人口和特殊人群服務管理、突發事件、違法犯罪、安全隱患報告（包括凈空“低慢小”飛行器管控）、政策法規宣傳等，基本實現了對人、事、地和物全方位覆蓋。一級網格員每天需通過“網格e通”APP，將即時發現和辦理的事件逐級上傳到村（社區）、街道、區網格監管中心分級辦理和存檔，每月至少向網格化服務管理信息平臺上報60條有效信息，并指導二、三、四級網格員。在宣傳方面。一個小區一般設有三個“社會管理網格化責任牌”，上面有各網格的范圍、責任人及其聯系方式，干部也會進村入戶，進行網格化管理的宣傳，盡可能做到家喻戶曉。二是堅持網絡痕跡和現場痕跡管理。全區對網格員的管理實行痕跡化管理，在網絡痕跡管理方面，一些街道還將工作量化到月、周和日，并根據各級網格職責編制臺賬，要求責任人每天工作都留有痕跡等。在痕跡管理方面，網格員皆同時攜帶3個二維碼，通過掃描進行報到。若不去現場或網絡平臺不及時更新則要被扣錢。通過痕跡管理，確保網格員工作及時和到位。三是以培訓促管理。全區對網格員實行多次輪番培訓，使其盡快適應工作環境。在時間方面，各街道（鎮）建立網格員培訓機制，每年定期培訓不少于2次，不定期培訓根據業務需要適時開展。四是社會事實的數據化。社會事實及其運動狀態都通過不同的途徑和機制轉化為可存儲、可分析和可利用的信息，一定程度上增強了國家基礎信息能力。

5.方式創新。“大聯動中心”和“一張網、全覆蓋”打通了城市管理的“縱向到底、橫向到邊”，但如何確保打通后整個系統的有效運行，郫都區采取13種策略：第一，一辦策略。由網格中心統一裁定，職能部門分頭負責和及時辦理。第二，組織協調策略。建立強有力的大聯動中心，統一組織協調，保障系統有效地運行。第三，逐級上報策略。能在網格內辦理的事項，及時辦理，不能及時辦理的，逐級上報;需區級層面協調辦理的事項，由區“大聯動”中心分流移交相關單位及時辦理。第四，線下督導和裁斷策略。針對有爭議事件，區網格中心成立領導小組，快速判斷。第五，考評策略。分為平臺考核和現場考核，依托信息平臺，進行平臺考核。依靠二維碼，進行現場考核。建立了鎮（街道）層面“帶”網格、村（社區）層面“包”網格、基層力量“助”網格、服務對象“評”網格等網格運行監督考核機制。第六，倒逼策略。通過考核和獎懲，形成責任倒逼，確保網格內各項任務得到逐級有效分解以及網格化管理自身的權威性。第七，痕跡管理策略。加強網上監察和效能監管，建立服務管理工作全程“痕跡化”管理。第八，“五個統一”策略。在網格員管理方面實施聘用、培訓、使用、管理、考核“五個統一”，提升網格員履職能力。第九，獎懲策略。建立網格員工作獎勵基金，評選月“十佳網格員”“十佳網格長”、年度 “十佳網格員”“十佳網格長”。據統計，2017年發放獎金33.4萬元，網格員職業榮譽感和爭先創優能動性明顯提升。同時，對履職不到位的11名網格員扣除月績效獎勵，對發現信息上報不及時的5名網格員予以辭退。第十，監督策略。實行“三燈一牌”（紅、黃、綠燈和紅牌督辦）辦法，綠燈表示在處理期，黃燈表示提醒，紅燈預示著事項需要緊急處理，如果超過一定時限，分管領導要受到問責。第十一，聯合策略。需要多個職能部門聯合辦理的事項，由主辦職能部門牽頭協調各職能部門協辦。第十二，倒查策略。收集事件需要在規定時間內辦理，這使得職能辦案率達到了95%以上。事情發生了，如果不報，或遇到重大事故的情況，網格管理中心職能部門辦案率機制。第十三，典型事例策略。采取典型案例處理的做法，對典型案例進行深度剖析，使得網格員辦事水平更好，應對能力顯著提高。

郫都區網格化政策執行中政府扮演著主導角色，政府規制可概括為漸進式改革、統一指揮、流程再造、隊伍重塑和方式創新。政府規制以行政權力為后盾，借助科層制的組織構建，充分發揮出政府集中辦大事、資源聚焦和整合等諸多優勢，確保了公共政策執行中政府控制的有效性。

（二）社會參與與公共政策執行的社會機制

社會參與通過鼓勵、獎勵、說服等方式充分調動社會組織、市場主體、公眾參與政策執行過程，確保政策執行中“社會”的始終在場。網格化政策執行中的社會邏輯能潤滑行政邏輯的強制性，使政策執行更加有溫度和有效率。

1.“壩壩會”。壩壩會是將政策相關利益群體的利益訴求進行收集的一個平臺，一定程度上確保政策執行符合國情民意。郫都區除了在區鎮兩級通過常規的科層制進行意見收集外，也采取不同方式收集社區意見，如召開社區小組會議、村民代表會議、村干部會議等各種“壩壩會”征集和收集不同意見。壩壩會通過調動民眾參與顯示出其利益偏向，確保社區中強勢群體、弱勢群體和邊緣群體等不同群眾利益表達的通暢，從而構成政府合理改革的一股動力。社區干部對群眾利益進行合理引導，對強勢群體的訴求進行明辨，最終抑制少部分人的利益轉化為公共政策。“壩壩會”將基層訴求從無渠道釋放、無規則表達和無效果的回應轉向了有渠道傳遞、有規則的表達和有結果的回應，使更多的基層訴求進入到政府的決策層，行政吸納的效果十分顯著。

2.市場引領。郫都區在遇到決策難題時，慣于從其他地區的成功經驗中尋找可行方案、支持策略和競技策略。通過借鑒其他地區的創新實踐，郫都區大膽采用一些新的政策工具和實施機制，如對終端設備信息工具的引入、專業人員聘用制度改革、閉合循環系統構建等。此外，郫都區還建立了一套系統的“考察”制度。郫都區先后組織了多次社區人員（主要是黨員、干部、積極分子、志愿者）集體到北京、浙江和上海等外出考察，學習全國各地在網格化管理方面的先進經驗。其中包括一些一輩子沒有走出過四川的群眾，他們借著這個機會感受到了與其他地方的差距。他們積極參與到這場偉大的改革中，成為促成政策落地的一股強大的民間力量。最后，區里也積極向一些物業公司、龍頭企業等市場主體學習，以提升改革效率。

3.黨員帶頭。借助黨建工作，黨員被邀請到這場改革中，充當了國家與民眾之間的聯絡員。黨員帶頭進行信息溝通、傳輸和社情民意的收集，設立黨員榜樣和先鋒隊的激勵機制確保黨員帶頭引領作用，安排黨員群體多次到沿海發達地區考察學習。黨員作為一個有效的執行者一直在網格化改革中扮演積極角色。此外，郫都區還積極動員老協會和婦女組織參與，這些組織雖松散但一致行動力較好，成為社會參與中一股不可忽視的民間力量。在網格化改革中，多個行動者（個體和組織）的溝通互動界面逐漸模糊，政社間的聯系更加緊密，政策共同體得以形成。

4.群眾參與。郫都區實施四級網格化管理制度，除了一級網格員是專職網格員外（招聘錄用），二、三、四級網格員是兼職（由院落長、樓棟（單元）長、巡邏隊員、城管隊員及廣大群眾組成），二、三、四級網格員需要協助一級專職網格員，參與網格治安防范，及時發現和上傳事項。四級網格制度的設置充分保證了群眾的無限參與。為充分調動二、三級兼職網格員及廣大群眾的參與，郫都區制定了《郫都區網格化服務管理工作一般有效信息即時獎勵辦法》，該辦法鼓勵居民、志愿者等通過“郫都網格”微信公眾號實時反映發現的問題，一經核實，網格員會得到5元 - 20元不等的現金或微信紅包獎勵。一級網格員每個月有機動的100元錢，這些錢可以當場獎勵村（居）民。社區干部說這是“花小錢，辦大事”。這種看起來不起眼的方式開辟了一條增強國家基層信息能力建設的渠道，同樣也激活了基層社會的活力，鏈接了“國家建設”與“基層社會”之間的關系，營造出共建共治共享的新格局。

政府通過壩壩會、黨員帶頭、組織參與和群眾參與的方式，開辟出一條最大程度和最大范圍吸納社會力量的路子，社會機制在公共政策執行中的作用同樣十分關鍵。

（三）政府規制和社會參與的相互作用：互嵌機制

政府是網格化政策執行的發起者和主導者，社會是政策執行的輔助力量。兩者的合力協作有助于政策執行的成功。政府開放度、政策性質和目標群體的參與度等成為影響兩者互動進而影響執行成功的三大要素。

1.政府的開放度。社會力量成為影響執行結果的一個關鍵變量首先在于政府的開放度。隨著服務型政府的理念倡導和政策落實，國家通過聽證會、公民批評建議、民意調查和代議制等各種渠道擴大民眾參政議政的范疇和程度，規避單一的精英主義決策模式對底層的忽視，注重收集不同階層群眾的需求偏好，并通過制度給予表達。在網格化執行階段，政府開通網絡投訴渠道、區長熱線、書記郵箱等信息收集系統，居民可以第一時間拍照，通過官方渠道發送給政府，這樣就打通了中間阻隔。網格化改革打破了以往行政部門條塊分割、各自為政、推諉扯皮、責權利不明等弊端，通過網格，打通了條塊關系，實現了資源橫向整合。通過統一設置網格，網格化管理實現了資源整合，提高了辦事效率。網格化管理確保了“前端受理、后臺分流、部門協同、全程跟蹤督辦、辦結回訪問效”的鏈條式管理。區委一領導說，“通過資源整合，在全省率先實現網格員隊伍專職化，每年可節約財政資金近1 500萬元，打破了行政管理條線分割壁壘，綜合滿足政府部門職能下沉需要和社區居民服務管理需求，實現人力、物力、財力集中集約高效使用，網格基礎信息集成共享，有力提升社區基層服務管理精細化水平”。政府越開放，社會機制對執行的影響就越大。

2.政策性質。社會力量影響執行的另一個變量是政策的性質。越是涉及面廣、公益性強的項目，社會力量的影響就越大，尤其是一些民生政策。這類政策關系到每個人的利益，其目標對象不具有排他性，管理好了，每個人皆從中受益。網格化政策如是。網格化政策本質上是通過網格技術將人財物分區分隔，精準服務。每個個體皆成為網格中的一員，其需求可通過網格向上傳遞。群眾用水、用電、垃圾運輸等偏離了正常的軌道，網格員皆可進行精準識別，并上報，相關單位會第一時間進行處理。郫都區黨建、突發事件、民生、農業領域等諸多事項被納入網格中，并采取“信息采集與編碼 - 問題分類及處理”的管理模式，實現了對社區事務的具體化和精細化管理。家住城市花園社區的劉克說，“以前是啥事都沒管，現在是什么事都有人管了，哪怕是天上掉樹葉這樣的小事，他們也管，還管得很及時，很到位”。用綜治辦工作人員話來說，此次改革是“逐步到位，方得心應手”。因此，政策性質本身成為影響政策執行的又一重要變量。

3.目標群體的支持度。目標群體的支持度成為執行的一個最直接變量。一項政策的執行成功與否與該政策對象密切相關。目標群體的支持度高，其參與程度越深，這項政策順利執行的可能性就較大，反之，目標群體對該政策持反對態度，這項政策執行就會遭遇阻隔。網格化管理政策是民之所向，將民眾細碎、微小的需求通過網格進行統合，而后通過網格中心的匯總和重新分配，進行準確化的處理。民眾的需求得到了滿足，對政策的支持就會越來越高。郫都區網格化管理在基層社會與政府部門之間建立起暢通的信息溝通機制，避免了各職能部門間的扯皮推諉從而縮短問題解決的時間，提高了政府科層系統的行政績效，推動了國家和社會友好互動關系的建立。網格化管理負責人張其說，“創新開展網格化服務管理工作2個月以來，全區專職網格員工作熱情空前高漲，民生服務直接延伸至社區、居民小組，基礎信息采集質效明顯提升，僅‘一標三實’基礎信息就更新維護106萬條，協助查處和整改了一批安全生產、食品質量、社會治安等領域存在的隱患，妥善解決了一批事關群眾切身利益的民生事件，及時發現、上報和妥善處理了一批影響社會穩定的矛盾隱患，網格員手持終端活躍度和網格化服務管理平臺每月受理事件量由全市后三位躍升到第一位，城市治理更趨精細化、規范化、常態化”。

四、“雙重嵌套”：網格化政策執行的新方式

通過上述分析，郫都區網格化政策執行存在政府規制和社會參與兩條邏輯，兩條邏輯充分發揮出各自的優勢，同時兩者又相互制約和互為補充，本文將此進行進一步提煉，提出“雙重嵌套”執行方式，并對其深層機理展開進一步分析。

（一）雙軌并存：政府和社會的各自優勢及優勢互補

經過十幾年的政策實踐，郫都區網格化政策執行走出了一條符合我國國情和地方場景的政策執行的新方式，本文概括為“雙層嵌套”。具體而言，“雙層嵌套”指公共政策執行既關注政府規制邏輯和機制，又關注社會參與的邏輯和策略，兩種邏輯互為補充，互相制約，共同作用于政策，促使政策目標順利實現。政府規制能夠最大程度保證政策執行中的資源統一調配、人財物配備適恰，借用行政權力為政策執行掃除障礙。社會參與注重對民間社會力量的吸納和轉化，能夠在基層社會與基層政權之間架構起一個相互交流的中間機制，促進政企深度合作。最終，“雙層嵌套”新方式將政府、市場和社會三方力量匯聚一堂，實現了政府強、市場靈和社會活。

網格化改革政策仍然依托于政府的科層體系，通過上傳下達的方式進行政令發布，將行政力作為后盾，確保政策的積極落實。政府規制注重從上下級行政關系的角度出發，自上而下對政策實施進行布控和掌握，對科層鏈條上執行者的行為進行有效管控和引導，規避了“上有政策，下有對策”，確保了地方政府改革方向的正確性。行政機制高度依賴國家權力的支撐，國家行政權力通過網格系統進行無限制延伸，其成為影響公共政策執行成敗的關鍵變量。在科層制之外，公共政策執行還存在另一股重要的社會力量。網格管理中存在多元行動主體，包括以區街公務員為主體的行政力量、以社區工作者為主體的專業力量、以社區黨員、一般志愿者和群眾為主體的社區自治力量。其中后兩者構成了政策執行的重要輔助力量。社區社會工作組織因其專業性和組織力，可以保證政策改革的理念和價值觀不偏離，政策執行力量的專業性強。社區志愿者、黨員等自治力量因其力量的多元性和廣泛的參與性，能夠最大程度激活社區力量，最深層面激活各股社區微自治力。不同行動者通過統一的網格界面進行利益表達、觀念提倡和行為發起，依托網格政策的討價還價，群眾利益得到協調，城市公共精神以發育。網格管理主動吸納社會力量參與，最大限度滿足不同階層和不同領域的社會利益訴求，民眾對國家的認同也逐漸遞增。社會機制能夠為國家宏觀政策執行添加小微自治力量，在公共政策執行中的作用不可忽視。

（二）雙重嵌套：政府和社會的互嵌和交互影響

網格化政策執行的順利與否同時受到政府和社會的雙重影響。網格化政策執行的雙重邏輯既蘊含著中央集權、地方分權的體制下，政府仍是政策執行的主體，又意味著社會力量參與政策執行的不可忽視。行政規制體現出壓力型體制的特點及其政策執行強制性的一面，社會參與則體現出社會力量對執行的影響及執行的靈活性。兩者相互作用，形塑出一種“雙層嵌套”新方式。行政規制是政策執行的首要條件和基礎，社會參與則對體制內的力量作有益補充。總體而言，這種“雙層嵌套”的優勢在于兩個方面，一方面，借助了社會組織和市場單位的特殊身份、新知識和新策略，將市場、其他社會組織和民眾等多方力量激活和合理配置，使其成為公共政策執行的一股重要輔助力。另一方面，政府科層體系內部得到重塑，上下級政府的縱向關系、同級政府間的橫向關系被重新定義和明確邊界。此外，“雙層嵌套”暗含著一種關系主義的視角，即蘊含著層級控制與社會動員相互融通，動員邏輯與權力邏輯相互交匯，中央與地方間權力共享。單一的行政規制視角可能帶來執行阻梗現象，從而直接影響到政策效果，單一的社會參與視角也可能因存在政策資源不足而陷入困境。政府規制與社會參與及其互動既能將層級延伸到基層社會中，將基層社會力量轉化為對科層體制末端的進一步延展，讓行政指令實現縱向層面的貫徹到底，同時又能賦予地方社會網絡與中央執行者極大的互動空間，在極強的行政規制中有機嵌入動員的力量，形成了上下級的府際網絡和基層社會的行動者網絡，打通了政策執行的“最后一公里”，確保了政策執行有效實施，最終也可以助推“黨政善治、社會共治、基層自治”新治理格局的形成，也滿足了新時代社會發展和人民群眾對美好生活的需求。

有學者認為“公共政策的成功關鍵在于能夠有效影響與改變目標群體的態度和行為，引導公民、企業與非營利組織按照政策目標所期望的方式采取行動，即激勵公民做出政策遵從行為”[22]，這直接導出了政策成功的關鍵在政策也在社會。從郫都區網格化政策執行的經驗來看，有兩個因素必不可少：一是政府的全方位推動。在當前中國，政府掌握基層社會的諸多資源，一項公共政策執行活動能夠得到政府的支持就等于成功了大半，網格化政策執行的可持續和推廣性，很大程度上取決于權力的認可。二是制度供給要充足。網格化管理政策的延續和推廣還需要通過進一步的制度建設從而構成制度叢并進而穩固為一種城市社會管理的新模式，從而規避“人走政止”的情況。此外，非正式制度也需要協同發展，政府可出臺相關文件和條例激發非正式機制，如可以在社區一級可以構建社區微信群，將社區微信群作為收集社情民意的主要渠道之一。這樣的話，就能通過“網格員吹哨，部門報到”的機制打破組織阻隔，實現協同治理，促使政策執行順利完成。然而由于我國底層群體和邊緣群體參政議政意愿仍不夠強烈、精英壓倒性優勢和利益集團的從中作梗，“雙層嵌套”政策執行方式的科學化、民主化程度還有待優化。此外，社會參與的對象還需要進一步理清，將階層視角引入的話，社會參與的對象包括積極分子、中間分子和落后分子，政策制定和執行者需要仔細辨別，分類施策。

五、結論與討論

網格是政府管理基層社會的單元，網格化管理是近年來我國自上而下推動城市社會治理變革的方式，目前已被各大城市普遍接受。隨著街居制的建立，網格化管理的內涵和外延逐步在公共服務、危機事件處理、社區治理等領域中得到拓展和深化，甚至呈現了“無網格，不治理”。網格化管理改革的初衷是為了破解國家科層組織內部無法與變動的外部社會相適應的矛盾，通過“一鍵通、一號通、一窗式、一網通”延長治理鏈條、下沉并整合了治理資源，加強了基層政府與市場、社會組織互動合作。郫都區以網格化改革為突破口，構建出“大聯動、微治理”體系，既采取了漸進式改革、統一指揮、流程再造、隊伍重組等政策規制機制，自上而下地高位推行此次改革。同時也采取了組織動員、黨員執行者和群眾參與等社會參與機制，最大程度地橫向吸收社會力量并積極轉換成一股有效的政策推動力，塑造出“網格員吹哨、部門報到”的機制，最終確保資源優化組合、治理精細化、信息暢通和公共精神發育等多重目標的實現。網格化管理改革打破了“重政府、輕社會”的傳統政府管理方式，確保了縱向權力強化的力度與橫向權力的擴展的雙強，及前者對后者雙帶。由此可見，公共政策執行成功的關鍵在于政府規制和社會參與各自優勢的發揮及兩者的良好互嵌。

“雙重嵌套”政策執行方式體現出科層制的強控制與體制對社會力量吸納兩者之間的“選擇性親和”，社會力量可以被有機地融入地方政府改革的政策實驗中，實現了政府規制與社會參與的融通，從而提高公共政策改革的創新性和適應能力。政府規制對包括科層制上的執行者成員的行為實施了較強的控制，規避了“上有政策，下有對策”，確保了地方政府改革方向的正確性。社會參與通過采取鼓勵、懲罰和示范改變和約束民眾行為的能力。政府規制視角注重從科層制上下級關系的角度出發，自上而下地對政策實施的控制。但往往單一政府規制視角導致上級權威過剩、對社會空間的擠壓和社會活力不足。社會參與視角關注政府對社會的動員及治理的溫度和柔性，但往往忽視了科層控制的正功能。公共政策執行成功的關鍵在于兩者的深度和有效合作，政府規制和社會參與兩條邏輯可以實現相互補充和良性競爭。

當然，本文尚存在以下兩點不足：第一，在研究對象方面，本文關注的是網格化政策執行，討論了其雙重行為特征及互動關系，對于其他諸如軍事政策、重大危機事件等，本文的分析邏輯是否適恰，還需要進一步研究。第二，“雙層嵌套”是本文針對政策執行提出的一個描述性概念，然而該概念本身還比較粗糙，其解釋力和推廣還需要在實踐中進一步考察。

（本文的一些觀點和結論得到了劉銳、余練等同仁的啟發，在此表示感謝，當然，文責自負。）

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[責任編輯：吳才茂]