盤活農村集體建設用地 助推鄉村振興

■馬 佳 王雨蓉 王麗媛 王建明

農村集體建設用地是農村最重要的資源，也是實現鄉村產業振興的基礎。盤活利用農村集體建設用地，對于加快推進鄉村振興具有重要的意義。2017年的中央一號文件明確提出要在控制農村建設用地總量、不占用永久基本農田的前提下，針對新產業新業態的發展，盤活農村存量的建設用地。近年來，上海市委、市政府高度重視鄉村振興的用地問題。2018年，《關于推進本市鄉村振興做好規劃土地管理工作的實施意見（試行）》中，強調要堅持高質量利用，加大鄉村建設用地存量盤活，鼓勵土地功能、空間的復合利用。2021年8月，上海市人民政府辦公廳發布《上海市自然資源利用和保護“十四五”規劃》，提出要加大鄉村振興發展用地支持力度。近年，浦東新區在盤活農村集體建設用地方面也進行了積極的探索，形成了以“張江人才公寓”“新南文創空間”“連民村民宿”等為代表的有效盤活路徑。

一、主要做法與成效

（一）閑置宅基地和農房利用有亮點

一是發展鄉村特色民宿。川沙新鎮連民村引入社會資本宿予開展試點，探索以“特色民宿+精品農業”為產業發展重點，聚焦特色民宿產業，促進一、二、三產融合高效發展。探索制定運營民宿的農房選擇五項標準，積極打造“一棟一品一主人”的新形態民宿，再做到全村覆蓋推廣。相關部門如國家電網、公安以及消防等部門通過開通綠色通道、降低房屋樓梯寬度標準等，為特色民宿的發展提供了重要支撐。二是發展鄉村人才公寓。2020年區委辦、區府辦發布《浦東新區進一步促進農村集體經濟發展的指導意見》，明確“整合農村集體低效、閑置宅基地、房屋等，引入社會資本，在符合規劃、安全的前提下，鼓勵在產業園區周邊發展鄉村人才公寓”。張江鎮新豐村將11幢閑置民宅統一改造成為上海首批“鄉村人才公寓”。三是新場新南村發展鄉創文旅。新場鎮新南村圍繞桃花節“古鎮+鄉旅+文創”，建立市場化運營機制，利用集體建設用地開啟“鄉創新南”的實踐。引入鎮控股、村參股、社會資本，成立上海新場鄉創實業發展有限公司，將集體資產用房和農民閑置宅基地用房收儲利用，明確產業發展導向與基本經營制度，依托專業化文創運營團隊市場化運營，充分發揮集體經濟組織自身的“造血”機制。

（二）集體經營性建設用地入市有突破

惠南鎮橋北村未來鄉商業服務項目的探索成為浦東新區首個實現供地的農村集體建設用地產業項目，為浦東新區盤活集體建設用地支撐鄉村產業發展的“零的突破”積累了寶貴經驗。一是全區摸底專項推動。區農業農村委牽頭對全區進行摸底，篩選出符合《浦東新區使用農村集體建設用地產業項目指引》（以下稱《項目指引》）的項目進行專項推動。二是組建專班掛圖作戰。區發改委、區規劃資源局、區農業農村委同惠南鎮組建專班，梳理供地手續辦理流程、掛圖作戰，明確時間表、任務圖、作戰書。通過形成工作合力，縮短審核用時，僅用一個月就相繼完成鎮村決策、項目立項、項建編制、圖則更新、權屬調查、規土意見、土壤檢測、農轉用、供地審批等近10個環節。

然而，浦東新區在盤活農村集體建設用地支撐鄉村振興中，特別是支撐鄉村產業發展方面，仍有待突破。將盤活的建設用地指標按照不低于5%的比例向鄉村產業傾斜的政策仍有待加強落地落實。作為社會主義現代化引領區和五大新城建設的主戰場之一，浦東新區的特殊定位決定了其盤活農村集體建設用地的特殊性。社會主義現代化引領區的大基建項目較多，對建設用地需求巨大，建設用地指標緊張。在建設用地資源稀缺的前提下，農村建設用地指標是反哺城市，還是重點支持鄉村？如何盤活利用稀缺的建設用地資源助推鄉村振興，這是迫切需要思考的問題。

二、浦東新區盤活農村集體建設用地的瓶頸問題

通過調研發現，浦東新區盤活農村集體建設用地的瓶頸問題突出表現為相關規劃不匹配、優質產業項目缺乏、全流程配套政策有待完善等。

（一）規劃缺乏操作性和系統性

一是郊野單元（村莊）規劃與產業發展匹配不足。規劃缺乏對產業布局點等問題的考量，可操作性不強，存在“為規劃而規劃”現象，導致規劃和實際“兩張皮”。以祝橋鎮為例，該鎮作為上海傳統農業化區域，擬依托農業產業發展二、三產業，但是土地性質為設施農用地，只能做簡單的粗加工，不能滿足產業的需要。二是各規劃口徑標準統一難度大。郊野單元（村莊）規劃、土地利用總體規劃、鄉村振興規劃、現代農業發展規劃等多項規劃涉及規劃資源局、農業農村委、生態環境局、建交委、發改委、科經委、文體旅游局等部門，實現基礎數據、統計口徑以及管控要素等全口徑統一標準難度大。

（二）優質產業項目推進難度大

一是優質產業項目引入難。從整體看，優質產業項目引入難，這也是全市遇到的共性問題。主要是受到經濟指標門檻設置過高的制約，缺乏可供復制推廣的成熟經驗。根據《項目指引》，項目實施后，集體土地年化收益率不能低于集體建設用地使用權評估價的5%。但在目前經濟形勢下行的大環境下，缺乏有穩定收益回報率的產業項目。在2021年鄉村振興項目清單里，只有祝橋鎮星火村、周浦鎮界浜村上報了產業項目。川沙鎮的鄉村會客廳項目由于商業合作模式問題，未通過集體決策。且按現有政策引入優質項目沒有稅收優惠，對企業的吸引力不高。二是非示范村面臨更大挑戰。從區域內部看，非示范村和示范村產業發展不平衡，非示范村尤其面臨著難以引進優質產業項目和企業的困境。目前浦東地區對于鄉村振興示范村的用地指標和產業項目予以傾斜。非示范村如需引進新的企業和項目，對產業效能和企業資質的要求更高，表現在要求產業優于減量化之前的低效產業，要求企業帶來的項目要達到一定的收益率。

（三）配套政策有待完善

一是對減量化用地指標支持鄉村振興項目的總量理解不清晰。雖然頂層設計中已經明確提出“減量化用地指標按照不低于5%的比例用于休閑農業及鄉村旅游等鄉村振興項目”，但規資部門執行標準是當年使用減量化指標的5%，農業農村委理解的口徑則是全年減量化指標的5%。此外，若當年未用滿指標能否積累到下一年度等問題也沒有明確指導意見。二是用地審批與再利用流程冗長。從審批流程來看，根據2020年出臺的《上海市鄉村建設項目規劃資源審批制度改革實施細則（試行）》，集體建設用地使用鄉村建設項目審批流程最少需要60個工作日（不含公示10天）。對于中小企業來說，時間成本過高。從再利用流程來看，新增建設用地需先調整郊野單元（村莊）規劃，存量集體建設用地再利用需先判定為違法用地，拆除地塊上的建筑再補辦用地手續。這些都嚴重阻礙了利用集體建設用地發展產業的積極性。

此外，調研中還發現區級層面對存量建設用地的數量和土地性質并不清楚，原因是歷史遺留問題導致存量建設用地的現狀復雜。一方面表現在產權問題復雜，有一部分土地是早期未批先建使得土地性質改變為建設用地的違法違章土地，包括副業廠房、倉庫等，比如農業學大寨時期建筑的產權基本都不明晰；另一方面表現在存量建設用地的地上建筑情況復雜，出現違法建筑、雖合法但無證的建筑等等，難以掌握用地性質的具體情況。

三、浦東新區盤活農村集體建設用地的對策建議

浦東承擔了社會主義現代化建設引領區、自由貿易試驗區、綜合性國家科學中心等一系列國家戰略任務，尤其是在浦東新區面臨諸多臨港新片區重大項目的壓力下，將盤活的建設用地指標按照不低于5%的比例向鄉村產業傾斜，需要從以下幾個方面著手。

（一）加快立法工作

一是盡快將鄉村振興工作納入特區立法范圍。依法統領浦東新區鄉村振興工作，通過立法的引領和推動，促進各部門形成合力，協同推進鄉村振興相關工作，有力支撐社會主義現代化建設引領區發展。二是盡快推進浦東新區集體建設用地審批條例。加快總結試點經驗，固化集體建設用地審批和再利用的高效流程，形成明確的材料格式內容和部門審批時限，固化試點成果。

（二）強化規劃與產業發展的匹配性

一是及時“調規”。對已經有郊野單元（村莊）規劃的鄉村振興示范村等有迫切需要的，通過“調規”支撐產業發展，優化規劃程序。結合郊野單元（村莊）規劃設計和項目策劃，將規劃調整程序后置，方案設計程序前置，將郊野單元圖則調整、村莊規劃編制、項目實施建設與審批三者結合，減少規劃調整的重復性，整合優化行政審批程序，一次審定后即可同步核發鄉村建設規劃許可證和建設用地批文，以強化規劃與產業發展的匹配性。二是提升規劃的可操作性。對尚未開展郊野單元（村莊）規劃的鎮村，按照“多規合一”的總要求，產業發展規劃在編制時要做到切實與國土空間規劃、郊野單元（村莊）規劃等相匹配，把握好“三生”空間的相互關系，布局上要因地制宜，合理利用土地資源，最大限度保證產業發展空間。三是加快規劃的數字化轉型。通過加快涉及郊野單元（村莊）規劃、土地利用總體規劃、鄉村振興規劃、現代農業發展規劃等規劃的相關部門的數字化轉型，做好“多規”的全口徑統一，切實做好“多規合一”。

（三）提升環境營造培育優質產業

一是調整利用農村集體建設用地發展產業的價值導向。制定相對寬松的發展政策扶持鄉村新產業新業態的發展，進一步完善浦東新區使用農村集體建設用地發展產業項目的導引，要跳出單純考慮經濟效益的思路，更多從保障供給、生態與社會價值等維度引導相關產業入駐。二是將新區出臺的鼓勵引進高層次的社會資本尤其是地方國企參與并反哺農業農村的政策做實做細。通過降稅減負等傾斜政策，鼓勵地方國企發揮資源優勢參與并反哺農業農村。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，營造公平競爭的市場環境、政策環境、法治環境，有效挖掘鄉村產業投資潛力，創造良好穩定的市場預期，引導國企與集體經濟有序開展合作，充分發揮社會資本市場化、專業化等優勢，將人才、技術、管理等現代生產要素注入農業農村，加快探索建立長效合作及利益共贏模式。

（四）加快形成高效配套政策

一是加快總結可復制推廣的經驗。梳理惠南鎮橋北村等地經驗，并借鑒嘉定鄉悅華亭等其他地區的經驗，加快支持減量化用地指標用于鄉村振興產業項目的配套政策的全流程梳理，形成可操作性強的高效流程規范，并復制推廣。二是梳理浦東新區國企與民企聯合村集體經濟組織，共同打造鄉村振興產業過程中的關鍵堵點，研究相關配套政策，形成可操作性強的政策體系。三是理順相關部門的工作邊界。加快探索共治機制，避免在基層實操中可能形成的各自為戰、口徑不一、難以協同、政策落地難等現實問題。針對不同類型土地，進一步規范相關審批標準，對符合相關規劃的，進一步研究簡化有關審批手續。

（五）多管齊下摸清存量集體建設用地家底

一是加快摸清存量集體建設用地家底。在司法所、統計局調查隊等部門已有閑置房屋資源調查工作的基礎上，結合農村宅基地制度創新、危房改造及違建清理等工作進行摸底排査，全面摸清家底，即閑置房屋的建造時間、面積、類型、質量、功能及周邊環境。二是加快建立集體建設用地的信息平臺。對標“整體性轉變、全方位賦能、革命性重塑”的更高轉型要求，充分利用數字化轉型技術，在進一步有針對性的對閑置集體建設用地盤活意愿進行深入調研的基礎上，對這些信息進行登記、分類管理，建立閑置用房“一戶一檔”數據庫，構建民宿及閑置用房的大數據應用場景，為后續資源的有效盤活奠定堅實基礎。

（六）增強基層盤活集體建設用地的動力

基層動力是盤活集體建設用地的關鍵支撐。一是完善基層干部的激勵機制。落實農村基層組織建設責任，建立并規范針對盤活農村建設用地推進鄉村振興的主要負責人和相關工作人員的綜合評估評價機制和薪酬激勵機制。建立并完善正向激勵機制，穩定現有的村干部隊伍，將相關工作納入其工作的主要考核內容，推進能上能下機制。對善于盤活農村建設用地促進產業發展的、實績突出的村干部，給予其更大的發展通道。通過這些舉措激勵基層干部盤活集體建設用地助力鄉村振興。二是加快人才引進。制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉創業；鼓勵原籍普通高校和職業院校畢業生、外出農民工及經商人員回鄉創業興業，引進本土人回村掛職，為鄉村產業發展提供人才續航。突出經濟合作社的市場經濟屬性，可由成員大會選舉出有經營能力的人擔任，或外聘職業經理人負責合作社的經營，多渠道為農村工作補充有生力量，提升盤活農村集體建設用地助力鄉村振興的活力。□