鄉村振興視域下實施鄉村建設行動的研究

■范利利

鄉村建設是全面推進鄉村振興重點工作的重要方面，今年中央一號文件將鄉村建設和鄉村發展、鄉村治理列入鄉村全面振興三大重點內容。從“十四五”規劃《建議》首次提出實施鄉村建設行動，到今年中共中央辦公廳、國務院辦公廳重磅出臺的《鄉村建設行動實施方案》，顯著表明鄉村建設在社會主義現代化建設中占據的重要地位，鄉村建設是實施鄉村振興戰略的具體實踐，有力回應新時代農村經濟社會發展的現實困境，事關全社會經濟發展全局。

一、新階段實施鄉村建設行動的重要意義

（一）實施鄉村建設行動是推進鄉村振興戰略的緊迫任務

“十四五”規劃《建議》中提到“實施鄉村建設行動，把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置。”這是繼黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”后，在新的歷史階段提出的具體行動任務。鄉村建設行動使實施鄉村振興戰略理念、實踐更加符合“三農”發展的階段性要求，也為堅定走好中國特色鄉村振興道路指明方向，是鄉村振興“2020年取得重要進展”與“2035年取得決定性進展”目標任務的有效銜接。

（二）實施鄉村建設行動是補齊農村現代化短板的重要抓手

實施鄉村振興戰略以來，農村社會發生翻天覆地變化，“五級書記”領頭鄉村發展，全社會聚力決勝脫貧攻堅，鄉村振興藍圖正在逐步描繪。而當前城鄉發展不平衡、城鄉居民收入具有較大差距、城鄉資源要素流通不暢等仍然是國家經濟社會發展中面臨的突出問題。實施鄉村建設行動明確指出農村基礎設施、環境、人才建設等方面內容，每一項建設都將有助于補齊農村現代化短板，都與促進鄉村全面振興直接相關。

（三）實施鄉村建設行動是促進城鄉融合發展的重要契機

實施鄉村建設行動是鄉村全面振興的內涵式深層發展和外延式具體實踐。一方面從“三農”本身發展而言，農業農村農民理應更好適應融入現代化發展要求，促進鄉村產業、組織、人才、文化、生態更好全面提升。另一方面從“三農”發展的重要作用和深刻影響來講，農村地區地域廣闊，發展潛力巨大，實施鄉村建設行動提供有利契機，有助于鄉村打好堅實基礎，促進城鄉資源、要素、市場流通，促進新型城鎮化、農村現代化同步發展，促進城鄉更好互促互補，加快融合，一體發展。

（四）實施鄉村建設行動是遵循鄉村發展規律的必然選擇

鄉村是一個鄉愁、鄉音美好愿景的家園，鄉村具有悠久的農耕文明，順應自然，天人合一，鄉村具有特有的民風民俗、自然的人際關系、可貴的生存經驗、積累的地方共識等。新時期鄉村建設行動的提出與實施，有力回應城鄉、工農二元重疊，鄉村凋敝、鄉土文化、特色資源丟失等現象。新時期鄉村建設行動試圖借鑒中國近代鄉村建設開拓者梁漱溟、張謇等“村落主義”鄉村建設中優秀思想，傳承優秀歷史經驗，將鄉村建設行動更好回歸、遵循鄉村發展規律，使鄉村發展在新時代更好顯現民族優秀傳統特色。

二、新階段實施鄉村建設行動的個案分析

2021年江蘇南通在全市范圍大力培育鄉村振興示范村、先進村，海門是南通重要區（縣）組成，15個村入選第一批市級示范村、先進村培育，為認真貫徹落實中央、省、市委部署實施鄉村建設行動的具體舉措，海門結合地方實際，提出了“滾動培育示范村、先進村，整體提升一般村、幫扶改造薄弱村”的目標任務，呈現了地方基層實施鄉村建設行動的生動案例。

（一）取得成效

1.鄉村振興示范典型積極打造

海門積極決策部署實施鄉村振興示范建設行動，著力構建鄉村振興示范建設行動“2+3+N”政策體系，積極打造“全省鄉村振興示范區”，按照“抓兩頭、促中間”全域振興的思路，“一軸三沿”布局，突出“兩鎮”先行，分層推進、分類施策，滾動培育示范村、先進村。15個南通市級示范村、先進村完成“多規合一”實用性村莊規劃，年度129個建設項目開工109個，開工率84.5%。

2.農村人居環境大力整治提升

海門持續加大農村人居環境整治力度，整治工作受到省政府通報獎勵，作為南通唯一的縣（市、區）獲評“全國村莊清潔行動先進縣”，全省僅4家。全區建成省級特色田園鄉村2個，建成市級美麗宜居鄉村12個。全區累計完成農村改廁10.25萬座，農村無害化衛生戶廁普及率達72.24%。全區14條二級河道和64條三級河道的整治率分別達到85.7%、96.%。

3.農村改革發展把握有利契機

近年來，海門先后被列為第二批全國農村集體產權制度改革經驗交流典型單位和國家級鄉村治理體系建設試點、國家級“互聯網”農產品出村進城工程試點。成功入選全省新一輪農村改革試驗區、承擔構建土地流轉風險防范機制和培育發展家庭農場機制試點、省級生態循環農業試點村建設試點。在有序推進農村公共空間治理方面，海門街道振邦、常樂頤生、余東富民入圍市級試點。

4.城鄉公共服務注重均衡發展

海門在城鄉公共服務供給方面堅持不斷完善規劃布局，扎實推進重點工程建設，基本完成適應城市化進程的教育布局優化調整，城鄉辦學條件得到極大改善，健全城鄉一體的現代化教育體系。全區新建、改造多家基層醫療衛生機構，構建以城鄉為基礎的醫聯體，醫療技術水平顯著提升。不斷提升居民文化基礎設施，文化中心圖書館投入運行、基層綜合性文化中心建成率全省第一。

（二）現存問題

1.村莊規劃方面：整體統籌欠缺

從整體推進來看，市級示范村、先進村，多個區、鎮級試點鄉村有序實施規劃，一般村、薄弱村還沒有提升到村莊規劃層面定位布局。從設計理念來看，實施規劃的村能從實際出發，但相對缺乏從城鄉、鎮村兩端統籌規劃土地利用、產業集聚、生態涵養、人口轉移等方面的內容。

2.資源要素方面：相應保障不足

土地要素上，部分村級項目用地指標難以解決，存在用地限制、程序繁瑣復雜等問題，給村部建設帶來阻力。資金要素上，市級示范村、先進村以獎補資金推動項目建設仍面臨部分壓力。人力要素上，區、鎮對市級示范村、先進村建設高度重視，成立鄉村振興專班組蹲點村部，在政策解讀、征地拆遷等方面給予具體指導，一般村、薄弱村的建設人力要素支持明顯不足。

3.建設著力點方面：提升空間較大

一是基礎設施現代化水平有待提高。市級示范村、先進村基礎設施建設基礎較好，水系、路網、黨群服務中心等根據需求提檔升級，多數村還是以水系、路網等基礎性整治工作為主。“平安鄉村”“數字鄉村”“智慧鄉村”等以現代信息技術支撐的建設有待提升。

二是人居環境整治長效舉措有待健全。人居環境整治工作有賴于前期投入較大的人力、財力。河道水系、道路綠化等整治具有周期性，定期反復，人力消耗比較大，開展生態河道建設、水環境治理工程等可持續整治投入成本較高。

三是公共服務群眾滿意度有待提升。村衛生室硬件環境有了較大改善，村醫水平參差不齊，村民對村衛生室的信任度并不高；村民對戶外活動廣場、村民公園等場地利用、活動開展有期待；養老院以私人承辦為主，農村托班服務暫缺，條件許可家庭選擇在城區入學，農家書屋等現有資源利用率不高。

4.鄉村經濟方面：活力有待激發

一是產業發展缺乏聯動性。表現在城鄉產業之間、鄉村一二三產之間融合度還不強。比如海門三星鎮家紡產業對地方經濟貢獻較大，然個體戶家庭作坊式生產現象較多，鎮（區）和村級產業聯動發展有待更好利用。

二是村營收入壯大困境多。村級集體經濟發展壯大的主要困境在于:一是村級支出壓力大。二是資源性收入潛力不大。以土地資源、物業出租等收益的可持續收入占比小。三是村集體經濟差異大。以2020年為例，海門全區村營收入達2.6億元，村均村營收入為108.74萬元，最高503.49萬元，最低50.22萬元。

三是農民穩定增收途徑少。2021年海門農村居民人均可支配收入3.23萬元，海門村民收入來源單一，其中經營性收入以種植業、養殖業產品為主，純收入低；外出務工是農民工資性收入的主要來源，限于有一技之長和壯體力的人群；農民財產性收入普遍比較低，經濟實力較好的村有部分土地流轉租金，房屋出租金、紅利收入。

（三）推進建議

1.高端合作，因地制宜綜合規劃

一是高標準規劃。海門要以鄉村建設為契機，推進鎮（區）、村莊總體規劃，提升廣度、拓寬維度，優化調整產業空間布局，科學確定農業發展區、生態保護區，統籌兼顧生產、生活、生態功能，注重挖掘本地文化資源，展示地方文脈底蘊，突出地方特色品質。

二是高水準設計。海門常樂鎮柳西半街以張謇文化為特色，正綻放高水平的古鎮設計風采，海門傳統村落王沙鎮、特色古鎮余東鎮等，挖掘開發的空間大有存在，利用好自身資源的基礎上，抬高起點、提高水準，積極爭取高端資源合作。

2.分布有序，協調推進強化保障

一是組織保障。鄉村建設行動是一項具有很強綜合性的行動，需要各個部門在實施過程中發揮各自作用，協調聯動凝聚力量，形成鄉村建設行動的合力。

二是資金和土地保障。資金上明確農業農村項目獎補資金優先保障，設置專項資金，通過區、鎮補助，村級自籌，以及引導和鼓勵社會資金參與鄉村建設。土地上優先保障市級示范村、先進村項目用地需要，鼓勵村里進行土地整理，包括閑置土地歸并、零散土地集中，溢出耕地再利用等，保障鄉村建設。

3.提檔升級，穩步提升現代化水平

一是智慧化提升農業現代化水平。海門可在農業基礎好的鎮（區），先行探索建立智慧、智能型的農業規模化生產基地，建設現代智慧農業示范基地。

二是精細化提升鄉村治理現代化水平。海門在基層網格化管理的基礎上，以區、鎮力量推進整合監控室、應急指揮室、網格議事站等為功能的綜合平臺建設。

三是穩步提升農民高品質生活。建立農民驛站，提供電商、快遞、超市、銀行、法律咨詢等自助性和專人化的服務；提升村醫務室和村醫水平，滿足村民日常健康養療需求；建立農村居家養老、幼托中心，為“空巢”老人、學前幼兒等提供照料服務等。

4.互促共融，激發鄉村發展活力

一是農業基礎上，村級聯合實現產業高質量。海門悅來鎮已經整合友愛、啟文等多個村資源實施高標準農田項目，進一步實現農業高質量、跨越式發展，區、鎮加大統領力度，在培育、生產、經營等環節多個村一體聯合，抱團式、集群化發展。

二是農村產業上，城鄉聯動一體化深度融合。海門加快農村工業企業、作坊產業等向工業園區集中、配套產業轉移，在農村旅游、物流、電商等服務業方面結合鎮、村實際集聚發展。

三是集體經濟上，守正創新拓寬發展壯大路徑。更好開發利用閑置土地、水面等自然生態和紅色遺跡、名人故居等歷史文化資源；利用集體資產購置物業實現保值增值；推進新型農業經營主體轉型升級提升規模化經營；推動農村產業高級化發展等，“造血”村集體經濟，提高農民工資性、財產性收入，以村集體經濟增收帶動農村居民共富。

三、新階段實施鄉村建設行動的三點思考

（一）正確處理政府、農民、社會參與主體的關系

實施鄉村建設行動是政府為核心，多元主體積極參與的格局。地方政府承擔著鄉村建設的主導責任，在堅持農業農村優先發展方針的基礎上，認真貫徹落實各級有關工作精神要求，加強機構設置和力量配備，切實發揮好決策參謀、統籌協調、政策指導、推動落實、督導檢查等主體職能。鄉村建設鼓勵引導更多市場主體、社會資本參與，探索推進以市場為主體、企業化運營的鄉村建設模式，組建專業運營管理團隊，承接農業農村重大產業項目、基礎設施項目等。鄉村建設發揮農民主體意識，提升農民科技文化素質，促進農民更好融合現代化，提升鄉村治理體系和治理能力現代化，深化農民自治，引導農民更好投入農業農村生產、經營、管理等鄉村建設中。

（二）正確處理短期、中期、長期發展階段的關系

鄉村建設行動的提出是基于大力實施鄉村振興戰略的具體實踐，是清晰認識農業農村現代化在中國特色社會主義現代化建設大局中的重要地位。實施鄉村建設行動的內涵明確指向鄉村長期發展存在的短板和薄弱環節。地方實施鄉村建設行動，決策部署、思路統籌、規劃編制理應立足地方實際，分布有序補齊短板，提升農業農村現代化水平。短期，補齊鄉村基礎設施、公共服務和生態環境等方面的不足；中期，提高農村公共服務水平，公共空間治理、長效管護機制構建等；長期，促進鄉村振興與新型城鎮化協調發展，實現城鄉真正融合。

（三）正確處理經濟、社會、生態價值效益的關系

鄉村建設行動致力提高農業生產、經營現代科技含量，提升農村人居環境，激發農村改革創新，推進現代鄉村治理效能等，是農村經濟、社會、生態價值效益的集中凸顯。地方要堅持以鄉村產業興旺為主抓手和突破口，深入特色產業增效工程、農業品牌創優工程、農業科技賦能工程、農村三產融合工程等，打好鄉村振興產業經濟基礎。推進鄉村人才培養工程、鄉村治理效能提升工程為基層組織建設、精神文化提升等鄉村社會事業發展建立制度體系，積蓄持續推進力量。深入推進農村改廁、河道整治、環保基礎設施建設等美麗宜居鄉村建設工程，真抓實干實現鄉村生態宜居。□