嘉定區(qū)積極開(kāi)展農(nóng)村住房組團(tuán)式更新

■李 雋

嘉定區(qū)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中注重改善提升農(nóng)民居住環(huán)境，在實(shí)施原址翻建、歸并平移等農(nóng)村住房更新方式的同時(shí)，按照“自建、自籌、自治”和“整合資源、集約發(fā)展”原則，著力引導(dǎo)和組織農(nóng)民以組團(tuán)形式規(guī)范有序自主翻建房屋，目前在馬陸、徐行、安亭三鎮(zhèn)各有一個(gè)村予以實(shí)施，促進(jìn)了農(nóng)民居住安全舒適、農(nóng)村風(fēng)貌美麗和諧，充分凸顯了農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體角色和主動(dòng)作為。

一、嘉定區(qū)農(nóng)村住房組團(tuán)式更新主要措施

（一）破解難題，探索組團(tuán)翻建基本范式

嘉定區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村住房更新實(shí)踐中，為解決老式聯(lián)排住宅不易翻建、零星翻建帶來(lái)道路等公共配套設(shè)施“拉鏈?zhǔn)健笔┕さ入y題，為整體提升農(nóng)村村宅面貌、改善宅前屋后環(huán)境、優(yōu)化公共服務(wù)配套，創(chuàng)新實(shí)行“聽(tīng)民意、舊址翻、爭(zhēng)先后、定風(fēng)貌”的農(nóng)村住房組團(tuán)式翻建模式。具體來(lái)說(shuō)就是“四個(gè)尊重、四個(gè)破解”。聽(tīng)民意是尊重村民自身意愿，由其自行決定是否參加住房組團(tuán)翻建，在限定范圍內(nèi)賦予村民自主決定權(quán)，體現(xiàn)村民當(dāng)家做主，有效破解歸并平移模式村民意愿統(tǒng)一難。舊址翻是尊重原村宅基建設(shè)，通過(guò)優(yōu)化空間布局，集約利用土地，有效破解歸并平移模式受限于土地資源管控的選址難。爭(zhēng)先后是尊重主動(dòng)參與優(yōu)先，通過(guò)給予主動(dòng)參加村民適當(dāng)幫助、扶持和獎(jiǎng)勵(lì)，帶動(dòng)、激發(fā)其他村民參與積極性和主動(dòng)性，有效破解個(gè)人原址翻建模式推進(jìn)難。定風(fēng)貌是尊重風(fēng)貌管控規(guī)定，實(shí)行“房型統(tǒng)一設(shè)計(jì)、施工統(tǒng)一隊(duì)伍、房屋統(tǒng)一建設(shè)”，嚴(yán)控房屋風(fēng)貌、施工質(zhì)量，有效破解個(gè)人原址翻建項(xiàng)目風(fēng)貌難統(tǒng)一、質(zhì)量難保證和鄰里失諧等難題。

（二）凸顯民本，發(fā)揮村民組團(tuán)主體作用

結(jié)合鄉(xiāng)村振興創(chuàng)建工作全覆蓋目標(biāo)，嘉定在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，聚焦農(nóng)房翻建“人、地、錢”三要素，在組團(tuán)式更新模式中實(shí)行“自建、自籌、自治”原則，順應(yīng)和激勵(lì)村民參與鄉(xiāng)村振興的自發(fā)自主性。

一是整體支持，房屋自建。堅(jiān)持“村民自主、政府把控”原則，細(xì)致做好政策宣傳，深入聽(tīng)取村民意見(jiàn)，逐步消除村民在房屋性質(zhì)、面積、質(zhì)量及資金方面的顧慮。由政府精心篩選符合條件的設(shè)計(jì)公司、建設(shè)公司，再與村民充分見(jiàn)面，最終由村民遴選確定。建設(shè)過(guò)程實(shí)施村民全過(guò)程參與，由村民一同跟蹤建設(shè)進(jìn)度，監(jiān)督建造質(zhì)量，建成后按照相同面積房屋，由村民民主抽簽決定房屋分配。

二是適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)，資金自籌。堅(jiān)持“村民自籌資金為主，政府獎(jiǎng)補(bǔ)為輔”原則，按照村民共同確定的房屋建造費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確建房費(fèi)用，由村民自行籌集資金。各鎮(zhèn)、村結(jié)合自身實(shí)際情況，按照房屋風(fēng)貌規(guī)范、房型結(jié)構(gòu)規(guī)范、宅基地調(diào)整規(guī)范、新房委托管理規(guī)范等方面給予翻建農(nóng)戶適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。

三是黨建引領(lǐng)，村宅自治。通過(guò)打造“老大人”“四個(gè)百管”“客堂匯”等黨建品牌，努力營(yíng)造“村事共商、村宅共管、村情共知”的村民議事氛圍，最終形成“村域共治、戶域自治”的村宅長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。各試點(diǎn)村村書(shū)記和村兩委班子在推動(dòng)自主翻建中積極發(fā)揮作用，主動(dòng)做好政策解讀，認(rèn)真聽(tīng)取村民建議，解決可能碰到的各種困難。

（三）整合資源，促進(jìn)組團(tuán)更新持續(xù)高效

嘉定區(qū)通過(guò)政策措施，積極牽線搭橋引資引貸，注重鄉(xiāng)村資源利用，強(qiáng)化公共配套服務(wù)能級(jí)，解決組團(tuán)式更新過(guò)程中遇到的問(wèn)題，建立長(zhǎng)久可持續(xù)的工作推進(jìn)機(jī)制，不斷提升村民的獲得感、幸福感。

一是推動(dòng)社會(huì)資本積極參與。嘉定通過(guò)鎮(zhèn)村牽線搭橋，引入第三方資本，為村民籌集組團(tuán)翻建資金提供新途徑，同時(shí)也盤活農(nóng)村房屋的余量。徐行鎮(zhèn)紅星村由村級(jí)搭臺(tái)尋找第三方出資，通過(guò)第三方盤活利用新房多余房屋償還建設(shè)費(fèi)，有效解決貧困戶籌集資金難問(wèn)題；馬陸鎮(zhèn)北管村與上海農(nóng)商銀行嘉定支行合作，設(shè)立個(gè)性化“家園貸”，以低利息、隨借隨還的方式開(kāi)展金融支農(nóng)。

二是推動(dòng)土地資源集約節(jié)約。嘉定推進(jìn)農(nóng)民自主組團(tuán)翻建過(guò)程中，也堅(jiān)持集約節(jié)約利用土地的基本導(dǎo)向，盡可能實(shí)施宅基地置換、村宅空間調(diào)整，使耕地連接成片以便規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，有效提高土地利用效率，帶動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)和村民增收。如徐行鎮(zhèn)紅星村組團(tuán)式翻建項(xiàng)目節(jié)地率達(dá)到35%。

三是推動(dòng)配套設(shè)施提檔升級(jí)。組團(tuán)翻建有利于更好建設(shè)“上海市鄉(xiāng)村15分鐘生活圈示范標(biāo)桿”，加大農(nóng)村配套設(shè)施建設(shè)投入，完善村民文化禮堂、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、黨群服務(wù)站、一站式便民服務(wù)大廳、村史館、社區(qū)餐廳等服務(wù)保障，提高“一站式”服務(wù)水平，加強(qiáng)休閑文娛設(shè)施建設(shè)，如標(biāo)準(zhǔn)型籃球場(chǎng)、農(nóng)家書(shū)屋、黨建公園等，滿足村民群眾文娛活動(dòng)。

二、徐行鎮(zhèn)農(nóng)村住房組團(tuán)式更新試點(diǎn)做法

2020年以來(lái)，為改善農(nóng)民住房條件，推動(dòng)農(nóng)民相對(duì)集中居住，徐行鎮(zhèn)探索推進(jìn)“政府引導(dǎo)、集中統(tǒng)一、村民自治”的組團(tuán)式建房模式。

（一）堅(jiān)持政府引導(dǎo)，依法依規(guī)推進(jìn)

鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)，做實(shí)試點(diǎn)區(qū)域項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃引領(lǐng)，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，加強(qiáng)公共服務(wù)配套，著力滿足群眾需求，切實(shí)提升人居環(huán)境。

做實(shí)規(guī)劃引領(lǐng)。充分發(fā)揮政府在規(guī)劃建設(shè)上的主導(dǎo)作用，按照《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》有關(guān)規(guī)定，編制徐行鎮(zhèn)郊野單元（村莊）規(guī)劃，確定徐行地區(qū)農(nóng)村宅基地布局總體方案。在此基礎(chǔ)上，制定專項(xiàng)農(nóng)民集中居住實(shí)施方案、村宅整理更新工作方案等，明確并細(xì)化組織機(jī)制、項(xiàng)目范圍、更新安置辦法、確權(quán)內(nèi)容異議處理等內(nèi)容。在總體要求上，做到“八個(gè)統(tǒng)”，即統(tǒng)一發(fā)動(dòng)、統(tǒng)一簽約、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一確權(quán)、統(tǒng)一選房、統(tǒng)一交房，打造具有江南鄉(xiāng)村特色的美麗家園。

落實(shí)責(zé)任主體。為順利有序推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目，規(guī)范農(nóng)村宅基地審批程序和農(nóng)戶建房過(guò)程管理，鎮(zhèn)級(jí)層面設(shè)立鎮(zhèn)屬企業(yè)新行公司專職負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施，總體把握項(xiàng)目工程建設(shè)進(jìn)度；鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、資金使用等重大環(huán)節(jié)進(jìn)行決策和監(jiān)督；鎮(zhèn)各相關(guān)部門依照職能，依法依規(guī)對(duì)計(jì)戶確權(quán)、面積確認(rèn)等方面進(jìn)行嚴(yán)格審批把關(guān)。由鎮(zhèn)規(guī)建辦、土地所、新行公司、村委會(huì)等組成項(xiàng)目工作專項(xiàng)辦公室，作為項(xiàng)目實(shí)施主體，負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)落實(shí)。

強(qiáng)化資金配套。試點(diǎn)項(xiàng)目資金由政府、村民共同承擔(dān)。其中，新建居住區(qū)配套項(xiàng)目資金由鎮(zhèn)政府承擔(dān)；房屋建設(shè)資金按照村民共同確定的標(biāo)準(zhǔn)，由村民自行籌集。社區(qū)配套方面，小區(qū)綠化、公共停車位、休閑步道、活動(dòng)設(shè)施房、籃球場(chǎng)、健身廣場(chǎng)等設(shè)施配置齊全，同時(shí)對(duì)天然氣、電力、通信、有線電視、給排水、河道整治、雨污水等配套工程進(jìn)行集中供給。此外，為引導(dǎo)試點(diǎn)村更新申請(qǐng)戶組團(tuán)建房，按房型結(jié)構(gòu)規(guī)范、宅基地調(diào)整規(guī)范、新房委托管理規(guī)范等方面給予翻建農(nóng)戶適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。

（二）突出村民自治，確保村民滿意

把村民自治融入工程項(xiàng)目全過(guò)程、各方面，推動(dòng)村民由“旁觀者”向“參與者”“決策者”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)滿足村民住宅更新實(shí)際需求和提升基層社會(huì)治理水平的雙贏。

聚焦群眾需求。堅(jiān)持實(shí)事求是、把握“輕重緩急”、尊重農(nóng)民意愿，推進(jìn)村宅整理更新。一方面，結(jié)合實(shí)際選準(zhǔn)試點(diǎn)。由試點(diǎn)項(xiàng)目工作專項(xiàng)辦公室負(fù)責(zé)排摸匯總村民對(duì)組團(tuán)建房的基本需求。針對(duì)試點(diǎn)村各村組實(shí)際情況，統(tǒng)籌考慮宅基地布局比較緊湊凌亂、村宅道路比較狹窄、交通出行不便等群眾“急愁難盼”問(wèn)題，選定1-2個(gè)村民組作為組團(tuán)式建房先行試點(diǎn)。另一方面，按實(shí)際設(shè)計(jì)不同房型。專項(xiàng)辦公室工作人員前期開(kāi)展調(diào)研，充分了解村民實(shí)際需求，全程組織、牽頭做好安置房型、面積等方案設(shè)計(jì)。比如，明確了單套面積為60-260m2不等的7種宅房。

強(qiáng)化全程自治。一方面，落實(shí)“戶代表”全程參與權(quán)。在住宅更新戶中，按照“一戶一名”的原則，經(jīng)家庭成員一致同意、村委會(huì)見(jiàn)證，每戶舉薦一名戶代表。戶代表負(fù)責(zé)處理本戶建房的（包括但不限于）申請(qǐng)、指界和確認(rèn)等工作，代為簽收相關(guān)法律文書(shū)，參與后期選房抓鬮等。比如，三次戶代表會(huì)議中，戶代表參與表決相關(guān)工作方案、設(shè)計(jì)方案，對(duì)比競(jìng)標(biāo)公司施工方案、施工價(jià)格等選定新行公司參與項(xiàng)目建設(shè)，并將在第三次戶代表會(huì)議中，針對(duì)7組不同面積庫(kù)源，戶代表按門牌號(hào)從小到大抽取順序選房抓閹。另一方面，發(fā)揮村宅“自治小組”決策監(jiān)督作用。由村民通過(guò)投票方式，在住房更新戶中推選多名有責(zé)任心、有影響力、有一定農(nóng)村建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的村民，成立試點(diǎn)村組團(tuán)式建房“項(xiàng)目建設(shè)自治小組”，全程參與、監(jiān)督整理更新工作，協(xié)助整理更新專項(xiàng)辦處理項(xiàng)目建設(shè)中的各類糾紛矛盾。比如，事前組織、牽頭戶代表做好參與方案設(shè)計(jì)、辦法制定；事中強(qiáng)化進(jìn)度監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)督，包括參與相關(guān)工程核驗(yàn)和資金監(jiān)管；事后參與選房落實(shí)、村居管理等工作。

（三）突出黨群共治，放大實(shí)際成效

在項(xiàng)目推進(jìn)全過(guò)程中，突出村黨總支的領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化政治引領(lǐng)，履行監(jiān)督職能，提升管理效能，依托有效載體和平臺(tái)，凝聚黨員群眾的力量，凸顯農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體角色和主動(dòng)作為，切實(shí)激發(fā)鄉(xiāng)村活力。

堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，保障全過(guò)程項(xiàng)目運(yùn)作。一方面，村黨總支嚴(yán)把項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控措施。另一方面，根據(jù)實(shí)際工作分工和黨建要求，提出“靠前思考、主動(dòng)作為”的工作理念，設(shè)立黨員責(zé)任區(qū)，利用村民閑暇時(shí)間，開(kāi)展政策宣講、進(jìn)行典型宣傳、聽(tīng)取村民意愿、做好村民工作，切實(shí)打通服務(wù)群眾最后一公里；發(fā)揮老黨員先鋒模范作用，講好鄉(xiāng)村故事，用鄉(xiāng)村發(fā)展變化的生動(dòng)案例引導(dǎo)村民，逐漸把村民的思想從“要我建”轉(zhuǎn)化為“我要建”。

發(fā)揮議事平臺(tái)作用，廣聽(tīng)民聲廣聚民意。通過(guò)黨建引領(lǐng)，凝聚議事力量，著力打造“村民事、村民提、村民議”和“民有所呼，黨有所應(yīng)”的良好基層社會(huì)治理生態(tài)，讓村民成為鄉(xiāng)村治理決策人。比如，在項(xiàng)目建設(shè)中成立由村黨員干部和村民組長(zhǎng)、村民代表、黨小組長(zhǎng)、黨員代表組成的黨群議事會(huì)，全面收集群眾的意見(jiàn)和建議，做好組團(tuán)式建房的輿情和民情收集工作，幫助完善項(xiàng)目工程建設(shè)契合民意、貼合民心、體現(xiàn)民智。依托村民原有的“客堂匯”議事平臺(tái)，鼓勵(lì)村民就集中建房問(wèn)題進(jìn)行學(xué)習(xí)、活動(dòng)、交流，使其成為踐行村規(guī)民約及鄉(xiāng)村法治精神的重要載體。

以集中建房為契機(jī)，深化美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。鞏固提升村宅整理更新成果，設(shè)立風(fēng)貌引導(dǎo)基金，按照房屋風(fēng)貌規(guī)范，給予風(fēng)貌統(tǒng)一獎(jiǎng)勵(lì)；建立徐行鎮(zhèn)農(nóng)村人居環(huán)境星級(jí)評(píng)定機(jī)制，從“環(huán)境衛(wèi)生清潔”“物品堆放有序”“種樹(shù)栽花美觀”“動(dòng)物飼養(yǎng)文明”“家庭氛圍和諧”等五個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范引導(dǎo)村民建設(shè)綠色生態(tài)新農(nóng)村，共同營(yíng)造組團(tuán)式建房潔凈優(yōu)美、文明和諧的農(nóng)村人居環(huán)境。總結(jié)推廣組團(tuán)式建房創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，聚焦村民需求，推動(dòng)更多村民實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中居住。

三、嘉定區(qū)農(nóng)村住房組團(tuán)式更新經(jīng)驗(yàn)啟示

第一，轉(zhuǎn)變角色，充分釋放政府“放管服”的改革活力，是做好農(nóng)民住房更新工作的基礎(chǔ)。“放”即允許村民自主翻建，對(duì)于翻建房屋的設(shè)計(jì)公司、建設(shè)公司等由政府提供參考，由村民自主遴選確認(rèn)，給予村民充分的參與權(quán)、選擇權(quán)；“管”即對(duì)村民住房更新的風(fēng)貌設(shè)計(jì)、用地符合村莊規(guī)劃等加強(qiáng)管理，做到建設(shè)管理安全可控；“服”即幫助村民自籌資金、注重規(guī)劃提升組團(tuán)式更新翻建區(qū)村民的公共配套設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施配置。

第二，尊重民意，充分激發(fā)黨建引領(lǐng)下的自治活力，是做好農(nóng)民住房更新工作的關(guān)鍵。嘉定探索組團(tuán)式更新過(guò)程中，通過(guò)基層黨組織的凝聚力，把村民的積極性、主動(dòng)性帶動(dòng)起來(lái)，讓村民的迫切需求通過(guò)村民自身參與得到實(shí)現(xiàn)和滿足，讓鄉(xiāng)村振興成為村民自己去做、主動(dòng)要做，也能做好的事情。

第三，創(chuàng)新突破，充分發(fā)揮各類資源的要素活力，是做好農(nóng)民住房更新工作的保障。社會(huì)資本、銀行等金融機(jī)構(gòu)以及專業(yè)的運(yùn)營(yíng)公司等具備資金、資源等優(yōu)勢(shì)，嘉定區(qū)通過(guò)搭建平臺(tái)，將市場(chǎng)的資金、資源優(yōu)勢(shì)引入支持鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的具體項(xiàng)目中，既盤活了村民住宅、農(nóng)村集體建設(shè)用地等鄉(xiāng)村發(fā)展要素，也拓寬了市場(chǎng)服務(wù)社會(huì)渠道，真正讓全體村民共享發(fā)展成果，走共同富裕之路。□