“雙高”背景下運用績效指導加強高職院校預算執行管理的路徑探究

趙潔

【摘要】“雙高計劃”是強化我國職業教育內涵建設、實現高質量發展的重要舉措。依據“雙高計劃”建設的總體要求，績效評價結果將作為調整支持資金的重要依據，因此，引入績效指導加強預算執行的過程控制，實行預算執行情況與績效目標實現情況的“雙監控”，有利于保障績效評價結果，落實“雙高計劃”建設的主體責任，助力實現高水平高職院校和專業建設的戰略目標。文章首先分析了加強績效指導下的預算執行管理在爭取“雙高”建設資金、優化資源配置、實現學校財務治理體系與治理能力的現代化等方面的積極作用；然后總結了目前各建設院校在預算執行管理中存在的預算執行控制和績效目標實現情況監控“兩張皮”、監控結果應用不到位等問題；最后從加強預算控制與績效監控協同落實、完善預算績效目標體系、實現事中監控全覆蓋、注重預算執行監控結果應用以及加強信息化技術保障等方面探討完善事中控制的改進措施，加強績效指導下的預算執行管理，及時糾偏，為推動實現預算目標及“雙高計劃”建設提供思路。

【關鍵詞】雙高計劃；預算執行；績效目標

【中圖分類號】F812.3

2019年啟動實施的中國特色高水平高職學校和專業建設計劃（以下簡稱“雙高計劃”）是推動我國職業教育持續深化改革、實現高質量發展的重要舉措。依據“雙高計劃”建設的總體要求，績效評價結果將成為決定建設項目資金支持額度的重要依據，因此，各院校需不斷強化績效在單位預算管理中的引導作用，提高資金使用效益。預算執行管理是高職院校保障實現預算目標、落實預算執行主體責任的重要手段[1]，2019年財政部發布的《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）為落實績效指導的預算執行管理奠定了基礎?？冃е笇碌念A算執行管理要求單位在事中控制過程中牢記績效理念，不僅要控制預算執行的進度和范圍，還需要通過預算執行中的監控糾偏等手段促進績效目標的實現，即完成對預算執行情況與績效目標實現情況的“雙監控”，兼顧資金使用效益和預算執行的過程控制，加強對重點事項的延伸監控，以績效管理為導向，以預算管理為抓手，激發學校內生動力。在“雙高計劃”建設背景下，高職院校以績效導向開展預算執行控制，完善預算執行效果，是實現高水平高職院校和專業建設目標的重要保障。本文總結了高職院校實行績效指導的預算執行管理的積極影響，結合目前學校在預算執行與績效目標實現程度監控方面的主要問題，探討完善預算執行事中控制的改進措施，為推動高職院校高質量發展提供思路。

一、“雙高計劃”建設背景下高職院校以績效 指導預算執行管理的必要性

（一）有利于爭取更多資金，助力“雙高”建設

“雙高”建設需要更多資金，但是受到近年來經濟運行態勢的整體影響，各院校都倡導牢固樹立“過緊日子”的思想，堅持厲行節約，這就導致學校的財務收支矛盾進一步加劇。因此通過將績效理念引入預算管理，推動“業財融合”，加深業務部門對績效管理的理解，強化績效在預算編制及執行過程中的導向作用，有助于提高學校在財政專項經費以及其他外部項目申請過程中的競爭性，為“雙高計劃”等重大建設任務爭取更多的資金支持，為促進事業發展提供有力保障。

（二）有利于提高資源配置效率，提高學?！半p高”建設的積極性

“雙高計劃”名單實行動態管理，依據績效考核的結果優勝劣汰[2]，一旦學?？冃Э己私Y果不佳，將直接影響學校下一輪是否入圍，決定學校未來的發展方向。所以學校需要加強對預算執行的監控，及時糾偏并規避盲目支出和資金沉淀以保障實現預期建設目標。學校通過建立科學的事中控制體系，梳理預算執行過程中的風險以及偏離預期目標的情況，可有效提高資源配置效率，優化支出結構，優先保障“雙高”等重大戰略建設并輔以激勵政策，進一步調動全體人員投入“雙高”建設的積極性，助力完成建設任務。

（三）有利于提高高職院校的綜合治理能力，發揮管理決策的支撐作用

首先，將績效目標實現程度分析融入預算執行的全過程中，幫助財務部門加強對預算執行的監督和控制，改進預算編制方法，設定更加科學合理的預算目標，進而推動學校財務管理水平的整體提高。其次，將績效目標完成情況分析引入預算執行控制中有助于倒逼預算執行部門增強績效意識，認真履職盡責，提高預算執行的規范性，降低資金使用的隨意性，以避免資源的錯配與浪費。同時可督促財務部門了解業務職能，推動業財融合，幫助財務分析數據更全面深入地反映業務本質，為管理決策提供有效依據。學校應堅持預算執行質量與績效目標實現程度并舉的事中控制策略，與其他行政管理手段形成合力，提高管理效能[3]，形成與高水平院校綜合實力相匹配的財務治理體系與治理能力。

二、高職院校實施績效指導的預算執行管理的主要問題

（一）預算執行控制與績效目標實現程度監控不協調

高職院校在事中環節存在預算管理與績效管理不能協同開展的現象，重視管理資金使用進度卻忽略對資金應用效果的監控。受到上級主管部門支出進度考核的影響，強調預算執行的時間進度是長期以來財務部門預算控制的主要手段，缺乏對執行過程中績效目標完成情況的監控與分析，不能及時發現與解決問題，待事后已經難以更改。這在客觀上造成業務部門為滿足進度要求而不顧支出的必要性，盲目使用資金，不利于切實改善資金使用效果，導致預算資金浪費和效益較低的現象頻頻出現。

（二）預算目標未能為事中控制提供科學依據

科學的績效目標是預算執行科學性的必要保障。首先，建設院校并未樹立績效引導的意識，盡管在預算編制時要求申報績效目標，但僅局限于完成規定任務，缺乏科學的論證，更有甚者由第三方完成相關工作，導致預算目標流于形式，缺乏可操作性，存在目標籠統或較低的問題。其次，當前高職院校普遍實行的是二級預算管理體制，業務部門申請具體的預算事項，然后財務部門牽頭匯總。業務部門往往僅考慮自身業務需要，不能站在全局全域的高度與學校整體建設規劃有效結合，從而導致績效目標碎片化，不能凸顯特色高水平學校建設的總體目標，不能保證中長期的連貫性與一致性，進而造成預算執行時剛性不足，或在執行階段發現目標難以落地，影響了事中控制的效率。最后，由于各業務部門的認識不深入造成績效目標部分指標細化量化不足，難于比較，不利于事中階段判斷預期目標的完成情況。

（三）預算執行監控結果應用不充分

預算執行控制的目的是通過過程控制發現偏差、分析原因并及時糾偏。但目前高職院校的預算執行監控結果普遍存在應用不到位的情況，僅限于發現問題，弱化了后續的跟蹤反饋，并且績效管理部門缺少督促糾偏的有力抓手，往往預算執行階段發現的問題到了績效評價環節仍然存在，未能發揮事中控制的作用。此外，學校未深入挖掘預算執行控制結果在其他方面的應用，例如未能將預算執行監控結果作為下一年度的預算安排以及工作考核的依據以彌補績效評價滯后的短板。預算執行監控結果沒有得到充分應用，不利于發揮事中控制在內部治理中的管理作用。

（四）預算執行分析不全面制約預算執行控制的效果

當前，績效目標實現情況的分析未覆蓋到所有經費。以北京市屬高職院校為例，截至2021年績效運行監控僅要求各院校抽取一個項目上報績效目標監控情況，其余由各院校自行安排。這就導致各院校在績效目標執行分析覆蓋面上存在一定的隨意性，難以保障高職院校整體資金的使用效果，制約學?！半p高”建設任務完成的效率和效果。

（五）工作方式落后，信息化水平亟需改進

預算執行控制與績效目標實現程度監控過程中均需要大量的基礎信息采集和分析，尤其是涉及大量業務部門的非財務信息，數據量大且雜。但是，目前高職院校信息化建設方面缺少成熟的數據交流平臺，學校財務部門和各業務處室之間數據對接困難，往往還是采用傳統的“人工+Excel”的方式匯總和處理數據，對事中控制工作的效率和準確性都帶來極大的挑戰。

三、“雙高計劃”建設背景下完善高職院?？冃?指導的預算執行管理措施

績效指導的預算執行管理旨在通過目標引導、流程協同以及信息系統將財務控制前置形成預算績效在事中的動態監督與指導，讓財務部門能夠有效地發揮會計監督職能，及時糾正業務開展過程中的資源錯配和違規行為。因此，以北京市第一輪入選“雙高計劃”的高水平學校建設單位B職業學校為研究對象，針對高職院校在實踐績效引導下的預算執行管理過程中的問題，進一步提出改進措施。

（一）構建績效指導的預算執行控制與監督機制1.加強預算執行與績效目標完成情況的協同控制

績效指導的預算執行控制的重點是找出預算執行及績效完成情況與預期目標存在的偏差，分析原因并及時糾正。首先，學校應形成切實有效的促進預算目標實現的日常監控機制。一方面，財務部門落實預算精細化管理，預算編制時根據申報的績效目標和專家評審結果嚴格將預算細化到具體的支出經濟科目，預算執行時按照批復的預算指標執行，嚴控支出經濟分類科目間調劑使用，以實現對績效目標實現情況的及時控制，保證事中控制的時效性。另一方面，規范包括支出結構調整在內的預算調整流程，明確預算調整的審批權限，重點監控外部環境變化對預算執行的影響，合理評估預算調整對績效目標的影響并制定應對預案。通過控制預算調整流程保障預期目標的實現。其次，學校應建立科學研判預算執行和績效目標完成情況、及時糾偏的定期監督機制。學校可責成財務部門或歸口管理部門定期收集并匯總預算執行、目標完成以及資金管理等信息，采用目標比較法分析執行進度與完成目標的匹配度，發現實際情況與預期目標的偏差或者管理漏洞，及時分析原因并合理預測目標的最終完成情況，同時提出分類處置的措施糾正偏差。對于因客觀不可抗力等因素造成預算目標無法完成的情況，應及時調減預算并調整績效目標。對于由于自身出現嚴重問題或財務風險造成預算執行與目標出現嚴重偏差，學校應督促執行部門立即采取措施改進工作方法以保證目標按期完成，或經一定程序及時止損，暫停項目或收回資金[4]。

2.落實預算與績效“雙監控”的主體責任

首先，業務部門負責人在支出審批時應把關業務活動與預算目標的相關性，杜絕“哪里有錢支哪里”的思想。財務部門應加強預算執行過程中的會計控制，在報銷審核過程中不僅要重視支出的合規性和合理性，還應關注支出與績效目標的關聯性，嚴格預算的硬約束，嚴禁無關支出，避免盲目浪費資源的現象，優化資金的使用效果。另外，在日?？刂七^程中還需加強對政府采購預算、資產購置預算的執行控制，保障預算執行程序的合規性，實現績效運行的延伸監控。其次，財務部門與業務部門在事中控制工作中應各有側重。財務部門作為事中控制的管理和組織部門，通過加強制度建設、靈活調整預算工作方法等方式為提高預算執行效率、實現績效目標提供保障。如B職業學校采用滾動預算法以提高“雙高”建設預算執行進度，避免資金結余影響績效評價結果。在上一年度預算中安排建設項目的部分資金，供開展啟動及初步建設工作，然后視項目建設的績效情況與下一階段的需求在下一年度預算中安排資金。業務部門作為預算執行部門應秉持“花錢必問效”的原則，配合事中監控工作，從自身入手積極分析偏差原因，主動采取調整措施以提高預算執行效率和效果。

3.采用多種手段加強過程監督

一方面，學?？梢砸胂嚓P審計加強對預算執行和目標實現情況的監督。近年來B職業學校在年度審計工作中開展了對部分項目績效完成情況的自查，今后將進一步擴大審計范圍，督促業務部門整改到位，提高預算執行管理水平。另一方面，學?？梢酝ㄟ^信息公開的方式加強對預算執行進度和績效完成情況的監督。B職業學校采取網站公開、校級行政會議定期通報等方式對各部門的預算執行情況進行公開，通過及時公開相關信息，既實施了強有力的監督，又提高了預算管理的透明度。

（二）科學預算編制，加強目標管理

績效指導的預算執行管理要求將績效目標作為加強事中控制的重要保障。首先，根據學校的戰略目標和發展規劃制定總體預算績效目標，將建設方案融入績效目標當中以提高績效目標的科學性和一貫性，確保“雙高”建設的成效。然后，將總體目標分解到各部門與項目，制定具體預算目標并申報預算。再由預算績效管理部門匯總后依據學校整體年度工作計劃對申報的預算進行修正、排序并批復資金。通過將“自上而下”的績效目標分解與“自下而上”的預算匯總相結合，以績效目標審核為抓手，保證預算既滿足校內不同部門的階段任務，又符合學校戰略發展要求，為有效開展預算執行控制奠定堅實的基礎。另外，為了加強績效目標對預算執行控制的引導作用，應設置階段性目標，同時將產出指標、效果指標細化量化，以方便監控時用于比較，形成定性定量結合并具有操作性與前瞻性的績效指標體系，提高事中控制的可操作性。

（三）加強預算執行監控結果在業務層面的應用

為了從根本上為各部門參與預算績效管理鼓足干勁，學校應對預算執行監控結果加以有效利用。首先，預算執行與績效監控結果應用不能止步于發現問題及完成監控報告，高職院校還需不斷完善監督機制，強化控制水平，切實將事中控制作為提高管理水平和資金使用效益的抓手，形成及時糾正執行偏差的跟蹤控制機制。財務部門可進一步通過總結預算監控過程中發現的問題為資產管理、政府采購、學生工作等具體流程提出合理調整建議，從而實現了教育經費降本增效的目標。其次，預算執行及績效監控結果可用于完善預算管理及績效管理，通過分析預算執行控制中的偏差可以進一步完善績效目標的設置，使績效目標管理與預算執行控制形成合力，助力高職院校的“雙高”建設。最后，根據“暫行辦法”的相關規定，學校還可以靈活運用監控結果，擴大應用場景。一方面可以將事中監控結果與預算批復聯動，在下一年度預算安排中體現績效的正向激勵作用，彌補績效評價環節滯后的不足。另一方面將事中監控結果納入學校部門工作考核的范疇，對預算執行及目標完成情況較好的部門及人員給予獎勵，可有效地調動職工參與包括“雙高”建設在內的重大戰略事務的積極性。B職業學校在學校部門考核辦法中將“預算執行”列為固定考評項，占有一定權重且直接影響部門職工績效和干部考核結果，產生了良好的激勵效果。預算執行監控結果的應用是預算執行管理的落腳點，通過強化監控結果的應用機制可以倒逼各部門重視預算執行及績效實現，推動學校整體的預算管理水平邁上新的臺階，為提高預算資金的使用效益、擴大籌資渠道、控制辦學成本奠定了堅實的基礎。

（四）實現全覆蓋、全流程的預算控制與監督

首先，各院校為保障“雙高計劃”建設的效果，應逐步將績效指導的預算執行監控推廣到所有的建設資金以及單位整體層面。當前高職院校預算執行控制尤其是對績效目標完成情況的分析監督主要集中在財政專項資金上，隨著學校事業的發展，資金來源的渠道日益多元化，尤其是北京市要求“雙高計劃”建設項目資金學校自籌比例不低于15%，所以學校應將非財政撥款資金也納入預算執行控制和績效管理體系。針對非財政資金的特點，高職院校應在收入方面加強對合法合規性的審核，重視財務風險控制，支出方面則重點關注支出的結構，加強“成本效益”評價，以期實現更高水平的整體效益。[5]其次，高職院校可以建成由歸口管理部門對職能范圍內的項目進行初步事中監控分析，再由財務部門選取重點項目進行深入事中監控分析的分級管理體制，以實現績效指導的預算執行控制的全覆蓋。最后，通過完善日常監控與定期監控相互補充的預算執行與目標完成監控機制，實現預算績效雙監控的全流程管理，保證預算執行控制監督的科學性和有效性。

（五）加快推進預算和績效管理信息共享化轉型

信息化手段是實現績效指導的預算管理的技術保障，學校應積極建設預算和績效管理信息平臺，保障預算執行監控的效率和效果。根據目前高職院校預算執行管理的需要，信息化平臺應具備兩個基本功能：一是聯通各財務與業務信息系統。通過全流程的線上管理，規范信息報送方式，實現管理部門與業務部門之間信息數據的實時交互，提升工作效率和數據信息的準確性，幫助管理部門及時了解預算執行進度和績效目標完成情況，分析問題原因并反饋調整，設置預警機制以實現動態化監控，為強化預算執行控制提供技術保障。二是通過信息化平臺的數據實時共享，獲得多維的財務與非財務信息，形成預算與績效數據庫，推動財務部門由數據的匯總者向數據的分析者轉型。依托全面的數據信息，財務人員可以加強對業務背后邏輯的研究，敏銳捕捉數據背后的規律，提高財務人員的大局意識，為學校宏觀發展建言獻策，突出財務部門的參與度。

主要參考文獻：

[ 1]李純娜.績效運行監控之績效[ J].財政監督，2020（19）：39-44.

[ 2]郭任喜.“雙高計劃”項目建設學校預算績效管理研究[ J].職業技術教育，2021（26）：66-71.

[ 3]劉長泉.高校預算和績效管理一體化實施路徑探析[ J].財務與會計，2021（10）：76-77.

[ 4]財政部. 財政部關于印發《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》的通知[ EB/OL].（2019-07-26）[ 2022-5-30]. http：//www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/wg201901/ wg201908/201912/t20191230_3452063.htm.

[ 5]張樂涵.基于校院兩級管理的高校二級學院預算績效管理初探[ J].財會學習，2020（19）：33-34