對國有企業混合所有制改革的幾點思考

●蔡會良

《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，對新時期國有企業深化改革的總體任務、工作目標、時間表和路線圖做出了新的部署。積極穩妥分層分類深化混合所有制改革，是本輪改革的八大方面內容之一，對國有企業提升公司治理水平、健全市場化經營機制、實現高質量發展目標具有積極意義。

一、混合所有制改革的內涵

混合所有制是關于所有制的制度安排。混合所有制經濟是指各種不同所有制資本，通過多元投資、相互融合而形成的產權配置結構和經濟形式。黨的十八屆三中全會首次把混合所有制經濟提升到“我國基本經濟制度的重要實現形式”的新高度。

國有企業混合所有制改革，是指國有獨資、國有控股企業通過產權轉讓、增資擴股、新設企業、收購股權或出資入股等方式，引入集體資本、非公有資本等資本形式，形成既包含國有資本屬性，又包含市場化基因的多元投資主體交叉持股和相互融合的新的企業形式。

國有企業混合所有制改革的目的，不是僅僅混合非公有制資本，而是通過“物理”層面多種所有制成分的充分混合產生積極的“化學”層面的綜合效用，促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率。

二、國有企業混合所有制改革的操作維度

1.圍繞一條主線。國有企業混合所有制改革，就是在堅持和加強黨的領導下，緊緊圍繞轉換機制、增強活力、激發動力、提高效率、提升市場競爭力、實現高質量發展目標這一主線，在公有制經濟和市場化中間尋找均衡點，“一企一策”、穩步有序、分層分類推進，與各類所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。

2.堅持兩個原則。一是堅持“三因三宜三不”原則，即因地施策、因業施策、因企施策；宜獨則獨、宜控則控、宜參則參；不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。企業應結合戰略布局、功能定位、規模體量、經營情況等實際，綜合評估混改合作方的行業地位、綜合實力等因素，統籌考慮入股方式、占股比例、退出渠道等環節，科學選擇并適時引入高匹配度、高認同感、高協同性的投資者，合理設計股權結構，實事求是推進，不能簡單地為了完成任務指標而混改。

二是堅持“以混促改、以混促合”原則。通過引入集體資本、非公有資本等，實現企業資本結構的多樣性。但混改不是一混了之、一混就靈的。混、改、合，缺一不可。混資本是前提，改機制是關鍵、合一體是目標。各方股東充分發揮自身優勢，相互尊重、相互制約，通過管理理念、企業文化、經營模式等方面的融合，在公司治理、資源整合、效率提升等方面形成你中有我、我中有你的統一體。

3.把握三個方面。一是分類分層界定。國務院《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，要求分類、分層推進國有企業混合所有制改革。

分類，即按照《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，區分企業是公益類還是商業一類、商業二類。對處于競爭行業的商業一類企業穩妥推進，支持非國有資本參股和控股；對處于重要行業的商業二類企業鼓勵有效探索混改；對公益類國有企業規范引導混改。同時針對企業是“已經混合”還是“適宜混合”，有針對性地選擇二次混改、反向混改、股權轉讓、增資擴股、員工持股等不同的改革方式、措施。分層是區分集團公司和下屬子公司、中央企業和地方企業等不同級別企業，結合定位，“一企一策”地評估、制定混改方案。

二是依法合規操作。“1+N”改革文件體系有關混改政策從哪些國企參與混改、與誰混改、如何混改、配套設施和機制保障、如何實施和開展試點等五個環節進行了明確和規范，為依法合規推進混改提供了強有力的政策支持。

images/BZ_52_1310_1693_1335_1715.pngimages/BZ_52_1338_1690_1362_1716.pngimages/BZ_52_1628_1690_1653_1716.pngimages/BZ_52_1655_1690_1678_1716.pngimages/BZ_52_1682_1690_1705_1715.pngimages/BZ_52_1707_1690_1733_1716.pngimages/BZ_52_2027_1690_2050_1714.pngimages/BZ_52_2053_1691_2077_1715.pngimages/BZ_52_2081_1690_2100_1716.pngimages/BZ_52_2104_1690_2129_1715.png哪些國企參與《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》將國企分為商業類和公益類，通過負面清單確定參與混改的企業。與誰混改《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》《關于鼓勵和規范國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見》明確以社會資本、行業巨頭、成長性企業為主的混改模式。如何混改《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》《關于推動中央企業結構調整與重組的指導意見》等對國企混改的形式做了明確而具體的規定。配套設施與機制保障《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》《企業國有資產交易監督管理辦法》等為混改提供配套措施和制度保障。如何實施和開展試點《關于開展市場化選聘和管理國有企業經營管理者試點工作的意見》《關于國有企業改革試點工作事項及分工的方案》等為混改提供政策支持和實施保障。

實操中，應嚴格按照國家相關法律法規及國資監管部門出臺的規范和要求，本著公開、公平、公正原則，嚴格規范操作流程和審批程序，履行資產核查、評估定價、審核報批、信息披露、轉讓交易、登記確權等國有產權流轉程序；健全國有資產定價機制，通過產權、股權、證券市場發現和合理確定資產價格，堅決防止國有資產流失；完善國有產權交易規則和監管制度，加強審計監督、企業內部職工監督和社會監督；涉及職工切身利益的事項，應充分保障其知情權和參與權，并依照有關規定履行職工代表（大）會等程序。

三是科學規范運作。尊重企業的市場主體地位，按照現代企業治理要求和公司法規定，以產權為基礎，以公司章程為準則，改變行政管理方式，發揮國有資本的規模優勢、技術優勢和管理優勢，發揮非國有資本的活力和創造力，建立完善的法人治理結構和產權平等保護、治理同股同權、運作過程透明的決策、激勵、約束等機制，依法保護各類股東的合法權益。

4.做到四個清楚。一是家底清楚，即“有什么”。對企業的資產、負債、收入、利潤、現金流、產品、市場、渠道、員工隊伍、經營模式、歷史遺留問題等基礎信息“一清二楚”。

二是目標清楚，即“要什么”。通過全面分析企業的內部優劣勢、外部機會、威脅，明確企業缺什么、要解決什么問題、管理機制和經營模式如何轉變等具體情況。

三是對象清楚，即“與誰混”。合作對象的合理選擇，能在很大程度上幫助企業實現資源搭配和優勢互補。概括來說，主要包括引入外部投資者（戰略投資者或財務投資者）、內部人力資本（管理層和員工）、通過證券化成為公眾公司三類。國有企業應結合實際情況，尋找適合自己的外部投資者，清楚每家各自優劣勢是什么，與企業的匹配度如何，哪方面資源能給企業帶來競爭優勢、協同效應，準備選哪家等。

四是方式清楚，即“如何混”。是出資入股非國有企業、還是引入非公資本，是存量引資混、還是增資擴股混，企業應結合實際選擇具體方式。

實踐中，主要有四種方式：一是“投出去”，即國有資本參與非國有企業改革。如中建材在水泥行業、國藥集團在醫藥零售行業通過大規模整合重組形成的混改企業。二是“引進來”，即非公資本參與國企改革。如中國聯通引入騰訊、百度、阿里巴巴、京東4大互聯網公司，格力集團轉讓格力電器15%股權給珠海明駿。三是“搞上市”，即上市融資。如東航物流通過股權轉讓、增資擴股、改制上市“三步走”，成功引入普洛斯、德邦、員工持股平臺等投資者，并最終在上海證券交易所主板掛牌上市。四是員工持股。

三、國有企業混合所有制改革的任務目標

1.通過混改，提升公司治理水平。全面落實“兩個一以貫之”，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，厘清黨組織、股東（大）會、董事會、經理層的權責邊界和工作方式，使之制度化、規范化、程序化。尊重各治理主體的法定地位，發揮黨組織把方向、管大局、促落實和董事會定戰略、作決策、防風險及經理層謀經營、抓落實、強管理的作用，提高各治理主體的協同效率，建設形成權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡的現代企業治理結構。

2.通過混改，健全市場化經營機制。建立與市場經濟相適應的勞動、人事、分配機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用，破除利益固化的藩籬。探索建立市場化、差異化的管控機制，推行經理層成員任期制和契約化管理，建立職業經理人制度，實施市場化、契約化管理。健全市場化用工機制，深化薪酬分配制度改革，建立按業績貢獻決定薪酬的市場化激勵分配機制，實行全員績效考核，“一崗一薪、易崗易薪”。

3.通過混改，實現國有資產保值增值。構建閉環管理系統，建立健全高效協同的內外部監督機制，強化事前、事中、事后全流程管控，堅決杜絕國有資產流失。發揮法人治理結構和市場化經營機制的功效作用，激活釋放體制、機制改革紅利，借助資本市場提升資產證券化率，提高資本流動性和資本回報率，放大國有資本功能，實現國有資產保值增值。

四、結語

總之，混合所有制改革是新形勢下深化國有企業改革的重要內容，是完善產權制度和要素市場化配置的重要舉措，也是培育具有全球競爭力、世界一流企業的重要途徑。實踐中，國有企業應堅持和加強黨的領導，牢牢守住防止國有資產流失這條紅線，圍繞轉換經營機制這個核心，進一步解放思想，聚焦主責主業，依法合規操作，規范組織實施，加大配套改革力度，全面提高企業效率和競爭能力，實現經濟效率的提高和效益的增長。