鄉村振興背景下鄉村治理現代化質量評價研究
——以長三角40個地級市為例

郭利京，王仟瀅

(安徽財經大學 經濟學院，安徽 蚌埠 233030)

2017年，習近平總書記在十九大報告中首次提出“實施鄉村振興戰略”，隨后發布的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》(以下簡稱《規劃》)對其作出了重大戰略部署。鄉村治理作為實施鄉村振興戰略的重要保障被提到了前所未有的高度，同時鄉村治理現代化也是鄉村振興的重要目標。鄉村治理現代化的質量在很大程度上影響了鄉村能否全面振興，但鄉村治理仍然是實施鄉村振興戰略的薄弱環節。目前仍然存在著基層管理人員對經濟形勢、政策法規等理解不到位，村民素質有待進一步提高，鄉村環境污染嚴重，生活環境惡化等問題，影響著鄉村治理現代化的推進。如何有效實施鄉村治理從而實現鄉村治理現代化，需要對現行的鄉村治理政策有一個質的認識，對鄉村治理現代化質量有一個量的考量。

長三角地區位于長江下游，是中國的五大增長極之一。2010年國務院批準實施的《長江三角洲地區區域規劃》標志著長三角地區的發展已上升到國家戰略地位。在2021年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第“十四個”五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出要進一步提高長三角的綜合發展水平。因此，鄉村治理現代化質量作為綜合發展水平的重要組成部分，是長三角地區提高綜合發展水平的內在要求。在鄉村振興背景下，分析長三角地區的鄉村治理現代化質量對長三角地區綜合發展水平的提高以及助力鄉村實現鄉村振興具有重要意義。

一、文獻回顧

近年來，鄉村治理現代化受到越來越多的學者的關注。關于鄉村治理現代化的研究，主要有以下4個方面：(1)對鄉村治理現代化概念、內容和歷史演變的解讀與分析。高強指出，現代化鄉村治理體系與傳統的鄉村治理體系相比，具有獨特的產權、組織和制度基礎[1]；李三輝認為，鄉村治理現代化所包含的鄉村治理體系現代化和鄉村治理能力現代化是其兩層基本內涵[2]；李學舒研究了中國鄉村治理的模式變遷與演進邏輯[3]。(2)從不同視角研究實現鄉村治理現代化的路徑和方法。董江愛等分析了礦產資源型鄉村在現代化治理過程中所遇到的問題，并提出了解決路徑[4]；沈費偉等強調，在大數據時代，應將傳統鄉村管理理念轉變為數字鄉村治理[5]；馬志翔提出，從共治、智治、法治、德治、美治等5個方面提升鄉村治理能力現代化的水平[6]。(3)探討某個領域對鄉村治理現代化的影響。蔡文成認為，基層黨組織的治理能力對鄉村治理有效性起著決定性的作用[7]；周國忠等強調，鄉村旅游產業的發展對鄉村治理機制的建立存在有益影響[8]；王卓等通過行為事件訪談，運用因子分析和結構方程方法分析村干部勝任力與村莊治理績效的關系[9]。(4)探討鄉村治理評價體系。蔡軼等從農村經濟建設、民主政治、精神文明、社會公共服務和生態文明方面構建村級治理評價體系[10]；詹國輝從“投入—過程—產出”的角度構建鄉村治理質量評價指標體系[11]；陳健基于新時代國家治理現代化、鄉村生態振興等邏輯構建現代化鄉村生態治理共識凝聚體系[12]。

我國鄉村治理概念提出較晚，對鄉村治理現代化的研究主要集中在理論研究階段，缺少完整的體系對鄉村治理現代化質量進行定量分析，且目前針對長三角地區鄉村治理現代化問題的專題研究尚顯不足。本文從產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等5個維度對鄉村治理現代化質量進行定量分析，以期有針對性地彌補鄉村治理的短板，助力實現鄉村治理現代化，推動鄉村全面振興。

二、鄉村治理現代化質量評價指標體系選取

鄉村治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，同時也是鄉村振興的重要環節?！兑巹潯分性卩l村的產業、生態、文化、人才和組織等多方面都提及了現代化治理。本文借鑒鄉村振興戰略的“20字方針”，構建鄉村治理現代化質量評價指標體系。

(1)產業興旺是鄉村治理現代化的經濟基礎，而鄉村產業與農業關聯度最高，農業生產條件反映了當地農業生產資源情況和生產技術水平，農業生產效率反映產業興旺程度。因此，產業興旺用農業生產條件和農業生產效率兩方面來表征。

(2)生態宜居是鄉村可持續發展的前提，是鄉村治理現代化的環境基礎，主要涉及“生態”和“宜居”，即生態環境和生活環境兩方面。

(3)鄉風文明是鄉村軟環境提升的重要體現，是鄉村治理現代化的重要推動力。根據馬斯洛需求理論(1)馬斯洛需求理論，又稱馬斯洛需求層次理論，將人們的需求分為七個層次，從低到高依次為生理需求、安全需求、社會需求、尊重需求、認知需求、審美需求和自我實現需求。一般來說，人們在實現低層次需求后，會追求更高層次的需求。，當人們的物質需求得到充分保障之后，將追求更高的精神需求。鄉村治理現代化不僅要增加農民的物質財富，還要提高農民的素質，改變其落后的觀念，提升其幸福感。而文化教育起著強大的推動作用，公共文化發展程度體現了鄉風文明程度。由此，鄉風文明用文化教育建設和公共文化發展兩方面來表征。

(4)治理有效是鄉村治理現代化的直接表現，地方治理效率是實現鄉村治理現代化的重要保障，鄉村通過有效治理可縮小與城鎮之間的差距。由此，治理有效用發展均衡程度和地方治理效率兩方面來表征。

(5)生活富裕是鄉村治理現代化的重要目標，也是農民最關心的問題。生活富裕不僅追求收入的增加，也應伴隨著生活質量的提高，生活質量體現在衣食住行等方方面面。由此，生活富裕用農民收入水平和農民生活質量兩方面來表征。

根據上述分析，同時考慮到地級市數據采集難度較大且類似指標統計路徑不同等問題，對評價指標作出相應調整，構建的鄉村治理現代化質量評價指標體系如表1所示。

表1 鄉村治理現代化質量評價指標體系

三、鄉村治理現代化質量評價方法

(一)熵權法

相比于主觀性較強的層次分析法和專家打分法，熵權法根據各個指標的信息熵大小確定各項指標的權重更加科學有效。具體步驟如下：

首先，計算第i個樣本的第j個指標sij在j指標中的占比bij，如式1所示。

(式1)

其次，分析第j項指標的熵值hj，如式2所示。

(式2)

最后，計算各項指標的權重wj，如式3所示。

(式3)

(二)TOPSIS法

TOPSIS是一種逼近理想值的排序方法，各項指標的最大值組成正理想值，各項指標的最小值組成負理想值，測度各個樣本與理想值之間的距離，即貼合度。運用該方法判定樣本的鄉村治理現代化質量更加客觀且符合實際[13]，具體步驟如下：

首先，對標準化數據sij用權重wj進行加權，得到加權標準矩陣zij，如式4所示。

zij=wi*sij

(式4)

(式5)

(式6)

(式7)

(式8)

最后，計算樣本與正理想值的貼合度Ci，如式9所示。

(式9)

其中，Ci∈(0,1)，即Ci越接近于1，鄉村治理現代化質量越好；Ci越接近于0，鄉村治理現代化質量越差[14]。

四、實證測度與分析

(一)數據來源與預處理

2019年，國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，將長三角區域一體化范圍規定在上海、江蘇、浙江和安徽全境。由于上海屬于大都市，鄉村占比低，與江蘇、浙江和安徽的地級市不存在可比性[15]，因此，本文將研究對象鎖定在江蘇、浙江和安徽的40個地級市，并將數據統計時間規定在2010—2019年。數據摘自2011—2020年長三角40個地級市的《統計年鑒》、EPS數據平臺的《區域經濟》、《中國城市》和《中國城鄉建設》數據庫。其中部分指標數據由原始數據加工得出。

由于各項指標的單位和數量級皆不同，無法直接分析，因此本文對數據進行了無量綱化處理。指標有正向指標和逆向指標兩類，正向指標數值越大，說明評價結果越好，而逆向指標則相反，因此逆向指標還需正向化處理。具體來說，將第i個地區第j個正向指標Sij進行歸一化處理，得到歸一化結果sij，如式10所示。

(式10)

將第i個地區第j個逆向指標Sij進行正向化和歸一化處理，得到歸一化結果sij，如式11所示。

(式11)

其中，M(Sij)表示第j個指標數據的最大值，m(Sij)表示第j個指標數據的最小值。

(二)鄉村治理現代化質量測度

將各項指標數據進行預處理，再運用熵權法計算各項指標權重。具體數據如表2所示。指標權重最高的5項分別是：百強縣中所占的比例(0.2211)、人均公共圖書館藏書量(0.0884)、人均公廁數量(0.0755)、第一產業產值占總產值的比重(0.0679)和農業機械化程度(0.0616)。其中，權重最高的指標屬于治理有效維度，顯然，治理有效是鄉村治理現代化的最重要的體現。權重前5中有2項指標屬于產業興旺維度，說明產業興旺對鄉村治理現代化作出了較大貢獻。最后，利用熵權TOPSIS計算得到2010—2019年長三角40個地級市鄉村治理現代化質量得分。

表2 鄉村治理現代化質量評價指標權重

(三)結果分析

如表3所示，總體來看，2010—2019年長三角40個地級市鄉村治理現代化質量呈現逐年上升的趨勢，但各地區存在較大差異：江蘇和浙江的鄉村治理現代化質量明顯高于安徽，排名前5的城市全部屬于江蘇和浙江兩省，雖然浙江麗水的鄉村治理現代化排名處于后5位，但排名后5位的城市主要分布在安徽。各省內部存在明顯的地區差異：連續10年位列前5且屬于江蘇的城市分布在蘇南和蘇中地區，分別是蘇州和南通；連續10年位列前5且屬于浙江的城市集中在浙北和浙東地區，分別是寧波、嘉興和紹興；主要年份排名后5且屬于安徽的城市全部集中在皖南地區，分別是馬鞍山、蕪湖、銅陵和黃山。從側面說明了鄉村治理現代化需要以經濟發展作為重要基礎。

表3 2019年40個地級市各維度得分及排名匯總情況

續 表

從產業興旺方面來看，雖然江蘇和浙江兩省的鄉村治理現代化總體質量位于前列，但產業興旺維度排名后5位的城市全部來源于江蘇和浙江。其中，排名后5位且屬于江蘇的城市全部來源于蘇南地區，分別是無錫、蘇州和常州；排名后5位且屬于浙江的城市分別是溫州和杭州。隨著城市化和各類非農產業的發展，各地政府相繼出臺了一系列政策向第二、三產業傾斜，促進當地經濟發展。無錫、常州和蘇州重點發展工業和制造業，杭州和溫州加快了工業發展，同時杭州電子商務等領域的產業發展也位居全國前列。因此，農村的剩余勞動力逐漸向非農業產業轉移，各類工業用地數量增加，耕地面積減少，上述地區的農業產業占當地GDP比重也逐漸下降。

從生態宜居方面來看，排名前5的城市來源于江蘇和浙江兩省。其中，排名前5且屬于江蘇的城市集中于蘇南地區，分別是無錫、常州和蘇州；排名前5且屬于浙江的城市分布在浙北地區，分別是杭州和舟山。就綠化覆蓋率而言，黃山位列榜首，但生態宜居不僅包括生態環境還涵蓋生活環境，無錫、常州、蘇州、杭州和舟山5座城市不斷發展農業科技，完善農業種植技術，采用更合理的化肥使用量，減少了農田面源污染，同時注重公共衛生管理，人均公廁數量明顯高于其他城市，基本保持在每萬人2座公廁，甚至更多。排名后5位的城市集中在浙中、浙南、皖中和皖北地區，分別是紹興、麗水、合肥、淮北和阜陽。皖北、浙南的農業更偏向于傳統農業模式，每公頃化肥使用量更多，平均在0.58噸/公頃，最高到達了0.7465噸/公頃，農業生產的科學性有待進一步提高。

從鄉風文明方面來看，排名前5的城市來源于蘇南和浙北地區，分別是蘇州、南京、杭州、嘉興和寧波。其中，南京鄉風文明的各項指標均位居前列，尤其是農民教育娛樂文化支出占比遙遙領先于長三角其他39座城市，達到了33.83%。蘇州是全國第一大工業城市，在注重新興產業發展的同時，強化了信息技術與經濟社會發展的深度融合，蘇州的互聯網普及率位居榜首，達到了90.54%，此外，蘇州注重公共文化建設，人均公共圖書館藏書量高達4.76本/人。雖然杭州、寧波和嘉興相比于南京和蘇州的鄉風文明建設略有不足，但這3座城市加強了師資、公共文化和信息化等方面的建設，因此在長三角40座城市中鄉風文明得分依然位居前列。排名后5的城市主要集中在皖北地區，分別是淮南、宿州、六安、亳州和阜陽，在師資、公共文化和信息化建設方面與長三角其他城市相比存在較大差距。其中，每個教師平均負擔的中學生數量達到17人，較高的“生師比”減少了每個學生與老師進行個體交流的機會，不利于老師因材施教，開展個性化教學。

從治理有效方面來看，排名前5的城市分別是南通、寧波、蘇州、徐州和鎮江。這5座城市的城鄉居民收入和消費差距相對較小，城鄉居民收入比基本在1.8∶1左右。徐州的支農支出比重最高，占公共預算支出的11.6390%，有利于鄉村現代化治理。排名后5位的城市分別是淮北、淮南、銅陵、杭州和南京。南京的城鄉居民收入差距高達2.3293∶1，城鄉消費差距達到了1.7984∶1，城鄉收入分配不均等，這與共同富裕的目標相違背，不利于社會穩定。此外，南京和杭州的支農支出比重和百強縣所占比例都偏低，支農支出占公共預算支出的5%左右，百強縣數量均為0，鄉村治理有待進一步提高。

從生活富裕方面來看，排名前5中的4座城市分布在浙北地區，分別是杭州、寧波、嘉興和紹興，此外還包括江蘇蘇州。上述5座城市的農民人均收入超過了35000元/年，人均收入增長率保持在8%左右，農村家庭的恩格爾系數(衡量家庭經濟富裕程度的一項指標，它是根據家庭食品支出占總消費的比例計算的)最高，為30.8655%，根據聯合國恩格爾系數的劃分標準(2)聯合國恩格爾系數的劃分標準為：恩格爾系數60%以上屬于貧困，50%—60%屬于溫飽，40%—50%屬于小康，30%—40%屬于富裕，不到30%屬于最富裕。，均已達到了相對富裕的水平。此外，5座城市的燃氣普及率已達到了100%，農村居民的居住條件和生活質量相比于長三角其他城市更優。農村每百人的衛生員數量也位居前列，最高的是杭州，每百人中衛生員數量達到了0.6237人，醫療資源相比于其他城市的鄉村更加富足。排名后5位的城市分布在皖北和皖中地區，分別是亳州、宿州、阜陽、六安和安慶。這5座城市的農民人均收入均低于15000元/年，但農民人均收入增長率相比于江蘇和浙江兩省的城市更高，均超過10%，但恩格爾系數相對較高，均超過38%，農村居民住房面積最高為43.3992平方米/人，亳州、宿州、六安和安慶的燃氣普及率未達到100%，農民的生活環境和生活條件有待進一步改善。農村每百人的衛生員數量最高為0.1780人，醫療資源相對匱乏。

五、結論與建議

(一)結論

通過構建一套包括產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕等5個維度的鄉村治理現代化質量評價指標體系，基于2010—2019年長三角40個地級市的鄉村治理現代化數據，運用熵權法改進的TOPSIS方法分析長三角40個地級市鄉村治理現代化質量。結果發現：治理有效維度的指標是鄉村治理現代化的重要衡量標準；江蘇、浙江兩省鄉村治理現代化質量明顯優于安徽省，原因在于不同地區的經濟發展水平、資源稟賦等鄉村治理基礎不同；各省內部鄉村治理現代化質量也存在明顯差異，蘇南、皖中、浙北等地區的鄉村治理現代化質量普遍較高，而蘇北、皖北、皖南和浙南地區相對較低；鄉村治理現代化綜合得分偏高的地區存在單項得分偏低的情況，同時南京和杭州等城市出現城鄉收入和消費差距較大的情況。

(二)建議

針對產業興旺，各地區應依托自身的資源稟賦，因地制宜地發展農業，提高農業產業化程度；加大農業科技投入，助力農業現代化轉型。針對生態宜居，在關注生態環境的同時，需要聚焦對鄉村生活環境的治理，補齊公共設施、公共衛生等短板，全面改善農民的生活環境；在推進農業綠色發展的同時，構建生態產品產業鏈等以實現鄉村資源利用效益最大化；農業生產過程中著力推廣清潔節能技術，從源頭解決污染問題。針對鄉風文明，各地區應加大農村基礎教育投入，提高農村教學水平，減少農村文盲率并培養更多人才；加快公共文化服務產業建設，潛移默化地提高農村人口素質。針對治理有效，在鄉村基層治理過程中應提高信息的透明度，讓更多村民參與自治；注重治理的效率和質量，不能只有“治理”而無“有效”。針對生活富裕，在保證增加農民收入、縮小與城市之間差距的同時，應加快補齊住房、醫療等民生方面的短板，滿足農村人口日益增長的美好生活需要。