流域生態保護補償立法的問題檢視與破解之道

閆靈惠

（武漢大學環境法研究所，湖北武漢430072）

生態保護補償是我國推進生態文明建設過程中的一項重要制度安排，具有保護和改善生態環境、協調相關者利益關系的雙重功效。生態保護補償自黨的十五大提出，最初其補償范圍最初僅包括森林和草原[1]，但隨著我國流域環境污染加劇、生態惡化嚴重，流域相關者之間的利益沖突顯現，生態保護補償逐步被引入到流域治理領域，成為解決我國流域問題的重要政策手段。

近年來，黨中央、國務院先后多次發文要求建立生態保護補償機制，推動建立健全流域生態保護補償機制。《生態文明體制改革總體方案》（2015）、《關于健全生態保護補償機制的意見》（2016）以及《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》（2018）等政策文件的出臺，初步建立起我國生態保護補償制度體系，并將其推上“準國策”[2]的高度。《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》（2016）、《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》（2018）、《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》（2020）以及《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》（2021）等政策文件還針對加快建立流域生態保護補償制度作出專門規定，結合實踐發展的需要為我國流域生態保護補償制度的完善提供了政策引導。雖然上述文件為我國流域生態保護補償的實踐提供了政策性規范依據，起到了一定的宏觀指導作用，但是政策性規范文件不僅缺乏法律制度所具備的強制約束力，而且也缺乏持續性和穩定性[3]，因此有必要通過流域生態保護補償立法加以規制，逐步形成一種系統化的利益分配機制，用嚴密的、穩定的法律制度來鞏固流域生態保護補償實踐成果，推動流域生態保護補償實踐發展。

2020 年11 月，由國家發展和改革委員會負責研究起草的《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》向社會公布并公開征求意見，一方面標志著我國生態保護補償制度開始進入立法快車道，另一方面也折射出我國生態保護補償立法的進程緩慢。實際上，雖然在協調生態環境治理過程中的利益失衡問題的迫切現實需要下，為我國生態保護補償進行專門立法的提法由來已久，但是《生態保護補償條例》一直遲遲未能制定形成，本文將對其深層原因進行檢視，并嘗試提出改變我國流域生態保護補償立法進程滯緩這一困局的破解之道。

1 流域生態保護補償的內涵與法律關系的主體

1.1 流域生態保護補償的內涵

流域是以河流和水資源的定向運動所識別的地域系統，是典型的自然地理概念，但由于流域系統往往蘊含著豐富的自然資源和生態環境資源，能夠為經濟社會發展提供物質基礎，因此城市往往依托著流域資源、沿著河流走向形成和發展，流域也逐漸演變為經濟社會系統。尤其是隨著“流域經濟區”“流域經濟帶”等區域概念的出現，流域問題愈發具有整體性，流域生態環境與河流上下游沿岸城市的經濟社會發展利益密切相關。

流域生態保護補償的概念屬于生態保護補償概念的分支，是生態保護補償概念在流域治理領域的細化與延伸。目前理論界對流域生態保護補償的概念界定尚未形成統一認識[4][5][6]，但基本上都認同流域生態保護補償是一種以保護流域生態環境，促進流域內人與自然和諧共處、上下游協調發展為目的，依據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節流域內上下游之間以及與其他生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。

1.2 流域生態保護補償的法律關系主體

流域生態保護補償本質上是一種調節流域各方主體間利益關系的協調與衡平機制，在理論層面可將其定位為對發展權的補償和平衡，即對基于流域生態恢復、維護而導致的現實利益或發展機會損失進行價值補償和惠益分享[7]。基于此，流域生態保護補償法律關系的主體應當包括補償義務主體（受益者）和受償權利主體（保護者），前者需要承擔向后者支付補償費用的義務，后者享有接受補償費用的權利，從而實現受益者補償和保護者受益的利益關系協調與衡平目標。

具體來講，補償義務主體是指從他人的生態環境保護行為中獲得利益的主體，包括開發利用優質自然資源的主體（積極受益者）和享受良好生態服務功能的主體（消極受益者）；受償權利主體是指良好生態環境的保護者和提供者，包括為恢復或改善生態環境質量采取積極行動而付出一定成本的主體（積極保護者）和為保護生態環境被限制或放棄開發利用生態環境資源而喪失發展機會的主體（消極保護者）[8]。根據流域水資源的流動性、單向性自然地理特征，流域生態保護補償法律關系中的補償義務主體一般為河流下游地區，受償權利主體一般為河流上游地區。

關于流域生態保護補償法律關系主體的具體涵蓋范圍問題，理論界一般認為個人、集體、企業、政府、社會組織等都有資格成為流域生態保護補償法律關系中的補償義務主體或者受償權利主體。但從實踐來看，由于流域生態保護補償涉及的區域范圍較廣、資金規模較大、建設周期性較長、技術要求較高等特征，且環境資源稅費的征管、生態保護補償專項資金的安排都屬于政府職責范圍內的事項，政府作為流域生態保護補償法律關系主體具有明顯的可操作性和不可替代性[8]，因此現階段的實踐中通常是由政府（包括中央政府和地方政府）作為補償義務主體或者受償權利主體的代表者，統一享有權利和履行義務，在流域生態保護補償法律關系中發揮著主導作用，形成了以政府為主體、以行政權為核心的流域生態保護補償法律關系[9]。鑒于此，本文的研究對象將主要為政府這一流域生態保護補償法律關系主體。

2 我國流域生態保護補償的立法進展

從世界范圍的立法例來看，生態保護補償的常見立法模式主要有三種：一是專項立法模式，對生態保護補償的相關事項進行系統而全面的規定；二是分散立法模式，根據不同的調整對象，由相應法律對各領域生態保護補償進行分別規定；三是生態保護補償基本法和單行法并舉模式[10]。目前我國流域生態保護補償的立法體系從宏觀來看，中央層面主要采取的是分散立法模式，由與生態環境保護、水資源開發與管理相關的法律予以規定，以其中某一或數個條款的形式出現；地方層面主要采取的是專門立法模式，由地方人大、地方政府及其相關部門制定專門的生態保護補償條例、流域生態保護補償辦法等與流域生態保護補償相關的地方性法規或行政規章予以規定。

2.1 我國流域生態保護補償的中央立法

在中央立法層面，我國涉及流域生態保護補償的事項主要散見于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）、《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）、《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）、《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）、《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）等法律。《憲法》第9條規定的流域資源國家所有權、第26條規定的國家的環境保護義務為流域生態保護補償法律體系的構建提供了立法依據。2008 年修訂的《水污染防治法》第7條是我國首次以法律的形式規定流域生態保護補償制度，為我國流域生態保護補償制度提供了法律依據。此后，2010 年修訂的《水土保持法》、2016 年修訂的《水法》等涉水單行法在不同程度上規定了水資源保護方面的生態保護補償制度，2014年修訂的《環境保護法》第31 條則是我國首次將生態保護補償制度納入環境基本法，而2020年頒布的《長江保護法》第76 條則是我國法律首次規定建立特定流域的生態保護補償制度。

值得注意的是，由于《環境保護法》是生態環境保護領域的綜合性立法，其涉及生態保護補償的有關條款能夠適用于生態環境保護的綜合領域；而《水污染防治法》《水土保持法》《水法》中涉及生態保護補償的有關條款僅適用于水資源、水環境、水生態等涉水領域；《長江保護法》則是專門以長江流域為生態補償保護的對象，明確指向長江流域綜合開發與生態環境治理。

2.2 我國流域生態保護補償的地方立法

在地方立法層面，江蘇、浙江、安徽等部分流域生態保護補償實踐開始得較早、取得較為良好成效的省份，以流域生態保護補償相關的法律法規與政策性文件為依托，結合本省流域生態保護補償的實踐經驗與發展需要，制定本省專門涉及流域生態保護補償的地方性法規和行政規章。這些地方性法規和行政規章主要分為兩類：一類集中規定森林、濕地、海洋、流域等不同自然資源領域的生態保護補償相關事項，且以地方性法規居多，如《蘇州市生態保護補償條例》（2014）、《無錫市生態補償條例》（2019）、《海南省生態保護補償條例》（2020）等，其中《蘇州市生態補償條例》（2014）是我國生態保護補償領域的首次地方專門立法嘗試；另一類具體規定流域領域的生態保護補償相關事項，其又可細分為規定綜合事項、涉水事項和技術事項，以地方行政規章居多，且主要涉及省內河流，從不同維度為本省流域生態保護補償實踐提供規范性指引[2][11]。

如前所述，我國生態保護補償專門立法進程遲緩，而在地方上已經進行了多次較為成功的嘗試，不僅有多個省份已制定專門的生態保護補償條例，而且流域生態保護補償的相關立法呈現出精細化、專業化的特征，這得益于相關省份生態保護補償實踐的成功探索和經驗總結，也表明我國流域生態保護補償立法呈現出地方領先于中央的特征。

值得注意的是，由于流域水資源本身具有流動性特性，我國范圍內的眾多河流往往流經多個省份，隨著流域生態保護補償實踐的深入，各個省份制定的適用于省內的流域生態保護補償立法已經無法滿足實踐發展的需要，流域內不同省份之間的利益沖突與矛盾也亟需設法調整與規制，因此近年來許多省份開始合作進行不同省份之間的跨省流域生態保護補償立法嘗試，其典型代表為安徽省與浙江省簽署的三輪《關于新安江流域上下游橫向生態補償的協議》（2012—2020）（以下簡稱《新安江協議》），由此形成的新安江流域生態保護補償也是我國跨省流域生態保護補償實踐的首次嘗試。基于區域協調發展和流域整體治理的要求，進行跨省合作立法是完全有必要的，但是由于《中華人民共和國立法法》僅規定了中央立法權和地方立法權，并未規定區域立法權，即地方立法機關實際上缺乏跨省合作立法的法律依據，因此類似《新安江協議》這種由跨省主體簽訂的協議在性質上并不屬于地方立法，只能視為基于府際行政合作形成的府際行政協議，在效力上僅具有軟約束力[2][10]。

表1 我國流域生態保護補償法律體系

3 流域生態保護補償立法生成的關鍵問題

目前我國流域生態保護補償以政府主導模式為主，一方面表現為流域生態保護補償法律關系以政府為核心主體，由此我國流域生態保護補償制度所調整的利益關系集中表現為流域上下游政府之間的利益關系，包括中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間，后者又包括省內上下級政府之間、省內和省際同級政府之間；另一方面表現為補償方式以政府財政轉移支付為主，即補償資金主要來源于中央和地方各級政府的財政支出，包括不同級政府之間的縱向財政轉移支付（包括中央政府對地方政府、地方上級政府對下級政府）和同級政府之間的橫向財政轉移支付（包括流域上下游地方政府）。如何協調不同政府之間的流域生態保護補償財政事權與支出責任的合理配置問題，則成為我國流域生態保護補償立法過程中的需要解決的關鍵問題。

3.1 中央政府與地方政府之間

《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（2016）規定，中央和地方的財政事權分別由中央和地方承擔支出責任，分別由中央財政和地方財政安排資金。《關于構建環境現代治理體系的指導意見》（2020）規定，全國性、重點區域的流域一般由中央財政承擔環境治理支出責任，除此之外的流域環境治理重大事務由地方財政承擔相應的支出責任。由此觀之，我國中央政府和地方政府針對不同流域所應承擔的生態保護補償財政事權與支出責任是不同的。

從目前我國流域生態保護補償的實踐來看，中央政府參與流域生態保護補償主要體現在兩個方面：一是對全國性重要涉水工程進行財政資金補償，例如在南水北調工程等大型引水工程、三峽水庫建設工程中[12]，均是由中央政府每年給予水源地或庫區地方政府財政補貼或者進行適當的財政轉移支付，用于補償水源區或庫區因保護生態環境而喪失的發展機會；二是對跨省流域生態保護補償給予財政資金補償，例如在安徽省與浙江省之間進行的新安江流域生態保護補償中，中央財政每年安排一定數額的財政資金用于補償位于上游地區的安徽省。

在全國性重要涉水工程的生態保護補償中，中央政府按照相關制度積極承擔財政支出責任，保障了補償資金的持續、穩定供給；但是在部分跨省流域生態保護補償中，中央政府并未完全參與其中，表現出央地流域生態保護補償事權與支出責任配置上的偏差[2]，例如在三輪新安江流域生態保護補償中，中央財政向安徽省支付的補償資金逐年遞減直至最后退出補償。中央政府將流域生態保護補償的事權層層下放以及在部分跨省流域生態保護補償的事權中逐漸退出，未能按照相關制度合理配置自身事權，而在跨省流域生態保護補償實踐中，地方政府尤其是上游地方政府一旦缺乏中央政府的必要財政支持，僅根據協議約定由下游地方政府提供補償資金，其數額往往難以彌補上游地區因生態環境保護而造成的損失，進而影響上游地方政府從事生態環境保護工作的積極性，導致跨省流域生態保護補償制度難以發揮良好效果，加劇流域上下游地方政府間利益的不公平。

3.2 地方政府與地方政府之間

如前所述，非全國性、重點區域的流域生態保護補償財政事權與支出責任應當由地方政府承擔，實踐中發生在地方政府之間的流域生態保護補償也主要分為兩類：一類是針對省內某一小型河流的流域生態保護補償。這一類補償的財政事權與支出責任劃分主要存在于省內上下級政府以及省內流域上下游同級政府之間，此時補償資金應當由省級政府財政以及省內下游受益地區的政府財政負擔。但是目前我國省以下的財政轉移支付制度仍不健全，財政支出被層層截留的現象時有發生，導致下級地方政府從事流域生態環境保護時難以得到充分的資金保障。

另一類是針對跨省河流的流域生態保護補償。這也是近年來實踐中興起的、同時受到理論界廣泛關注的一種補償類型，這一類補償的財政事權與支出責任劃分主要存在于跨省流域上下游同級政府之間，此時補償資金應當由河流流經省份的省級政府財政負擔，具體負擔方式以及補償標準通常由相關的省級政府通過協商后簽訂協議進行約定，例如廣東省和廣西省就九洲江流域簽訂了《九洲江流域水環境補償協議》（2016），云南省、貴州省和四川省就赤水河流域簽訂了《赤水河流域橫向生態補償協議》（2018）。由于目前我國并未對這一類補償的財政事權與支出責任制定明確的劃分規則，并且在補償標準問題上目前也尚無合理的、統一的標準，通常由相關政府進行平等地自主協商確定，而在實踐中往往河流下游地區的經濟發展狀況較之于上游地區相對較好，但生態環境保護和治理的義務是由上游政府負擔，也就是說，原本更需要獲得發展機會的上游政府為了向下游地區提供優質的水源以及生態服務功能而不得不放棄自身發展機會，同時還需要額外承擔一定的生態環境保護和治理成本，如果從公平的角度出發制定合理的補償標準，下游政府向上游地區支付的補償資金應當涵蓋上游政府支出的治理成本以及喪失發展機會的損失，而事實上在目前的實踐中，由于下游政府在協商談判過程中往往占據天然的優勢和主導權，雙方協商后確定的數額僅為象征性的資金補償，上游政府獲得的補償資金尚不能涵蓋治理成本，更不用談對發展機會損失的彌補。

4 流域生態保護補償立法困局的破解之道

政府是流域生態保護補償法律關系的核心主體，補償權利的享有和補償義務的承擔都圍繞著政府展開，因而協調不同政府在流域生態保護補償中的利益關系在一定程度上關系到流域生態保護補償制度的構建，成為我國流域生態保護補償立法生成的關鍵問題。只有成功破解現階段我國流域生態保護補償中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間財政事權與支出責任的配置存在偏差與失衡問題這一困局，才能加快實現流域生態保護補償的專門立法。

合理配置不同政府之間的流域生態保護補償財政事權與支出責任，一方面需要明確中央政府和地方政府之間的流域生態保護補償財政事權與支出責任劃分。中央政府對我國流域生態保護補償的參與不應當僅限于流域生態保護補償政策性規范的制定、全國性重要涉水工程的生態保護補償，最關鍵的是要實質性地參與到跨省流域生態保護補償中，明確跨省流域生態保護補償也是中央事權的一部分，協調和指導跨省流域生態保護補償工作的開展，積極承擔因跨省流域生態保護補償財政事權而產生的支出責任。

另一方面需要明確地方政府和地方政府之間的流域生態保護補償財政事權與支出責任劃分。首先需要根據《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（2020）的要求積極推進省以下改革，即各省級政府應當結合省以下財政體制等實際合理劃分生態環境領域省以下財政事權和支出責任，加強省級統籌，加大對區域內承擔重要生態功能地區的轉移支付，要將適宜由地方更高一級政府承擔的生態環境領域基本公共服務支出責任上移，避免基層政府承擔過多支出責任。合理劃分省以下財政事權和支出責任，積極完善省以下財政轉移支付制度，有助于克服財政支出被層層截留導致基層政府補償資金不足、財政支出壓力過大的問題，較好地解決省內上下游政府之間流域生態保護補償中的利益分配問題。其次需要為跨省流域上下游省級政府之間就流域生態保護補償事項進行的協商構建合理的談判機制。一是明確跨省流域上下游省級政府之間的流域生態保護補償財政事權和支出責任的劃分。即由作為受益者的下游政府承擔相應的補償資金支付責任。二是保障跨省流域上下游政府之間的平等主體地位，尤其是充分保障處于相對弱勢地位的上游政府的權益，讓其在與下游政府的溝通談判過程中享有充分的話語權和表達自由。三是制定合理的補償標準。即補償資金額度應當涵蓋流域生態服務的投入成本、機會成本以及流域生態服務價值[2]，由此實現對上游地區的充分補償。當然，如果該項補償資金完全由下游政府承擔，顯然也會加重下游政府的財政支出負擔，降低下游政府的支付意愿及其參與流域生態保護補償的積極性，因此還需要中央政府對此給予必要的財政支持。四是拓寬流域生態保護補償的方式，構建市場化、多元化的補償機制，廣泛拓展補償資金的來源渠道，探索除資金補償以外的如對口協作、產業轉移、人才培訓等補償方式，將“輸血式補償方式”轉化為“造血式補償方式”[4]，從而彌補單純依靠政府主導模式下的財政轉移支付手段所面臨的財政資金不足問題。