基于PMC指數的杭州市生物醫藥產業政策評價研究

陶秋騁 董作軍 董大順 張倩 孫國君

（浙江工業大學藥學院 湖州 313299）

十三五期間，我國將生物醫藥產業作為國家戰略性新興產業的主攻方向，生物醫藥產業是典型的政策導向型產業， 對生物醫藥產業政策進行科學客觀的量化評價，有利于對政策的科學了解，為政策的修訂提供合理依據。近年來，杭州市生物醫藥產業得到了快速發展，浙江省政府與杭州市政府大力支持杭州市生物醫藥產業的發展，出臺了相關政策和文件激勵杭州市生物醫藥產業向更高目標邁進。

目前學術界對于生物醫藥產業政策的研究都偏向定性研究，對生物醫藥產業政策進行量化評價的研究較少。基于此本研究通過構建PMC 指數模型對杭州市生物醫藥產業政策進行量化評價，對現行的生物醫藥產業政策評價方法就行補充。

政策建模一致性（policy modeling consistency，PMC）指數模型是一種可以將政策客觀量化評價的模型。開展本研究，需要將政策文件與PMC 指數模型相結合，可以客觀評價政策的科學性和側重點，比較不同政策的優劣與異同。

國內有不少學者運用PMC 指數模型研究不同產業的政策文件，張永安等[1]以中關村國家自主創新示范區政策為例，運用PMC 指數模型并結合文本挖掘方法對相應的區域科技創新政策進行量化評價，以實現為現有政策提供科學合理的量化評價框架；張永安等[2]通過建立PMC 指數模型，并結合PMC 曲面對國務院12 項創新政策進行評價研究，指出政策的優勢及薄弱點，為政策的制定及修改提供依據；方永恒等[3]基于2008—2019年國務院頒布的10 項養老服務政策文本，建立養老服務政策PMC 指數評價模型，評價國務院歷年養老服務政策的特點；史童等[4]以2019 年出臺的6 項科技成果轉化政策為研究對象，構建PMC 指數模型，為完善我國科技成果轉化政策提供了理論參考依據。張文靜等[5]基于PMC 指數模型對9 個試點城市的長期護理保險政策進行評價，發現長期護理保險政策規劃有待完善；鄒鈺瑩等[6]通過文本挖掘方法處理2013 年至2020 年國家層面出臺的養老服務政策，建立PMC 政策評價指標體系對養老服務政策進行量化研究。

本研究的目的和意義在于建立杭州市生物醫藥產業政策PMC 指數評價模型，量化評價杭州市生物醫藥產業政策制定情況，挖掘出政策的重點與不足，為后續政策制定與修改提供理論依據與參考思路。

1 方法

1.1 政策選取

PMC指數模型在具體運用過程中包括以下4個步奏：變量的分類以及參數的識別；建立多投入產出表；PMC指數的測量；構建PMC 曲面。

通過文本挖掘，將浙江省和杭州市近五年的生物醫藥產業政策匯總，相關政策文件來源于浙江省政府和杭州市政府官網，具有權威性。在“十三五”期間，浙江省政府、杭州市政府和市轄區政府一共發布十五個政策文件，根據政策對于杭州市醫藥產業實際的影響以及覆蓋的子行業廣度，本研究聚焦杭州市生物醫藥產業政策，以杭州市政府及市轄區發布的政策為主，結合浙江省政策，從中選取10 項具有代表性的生物醫藥產業政策（表1）作為研究樣本。

表1 10項生物醫藥產業政策

1.2 變量構建

理論建模的二級變量往往由一級變量衍生出來，通常會更全面，在實際應用中二級變量的選取與構建會有一個相對取舍，將一些不符合本研究的二級變量舍去，替換為適合的二級變量。生物醫藥產業政策相較于其他行業，會更聚焦人才、資金、土地、創新支持等因素，這也是在本研究中重點考慮的因素。

本研究基于生物醫藥產業政策和PMC 指數模型的特點共構建了10 個一級變量，參考相關文獻并結合杭州市生物醫藥產業實際發展情況及生物醫藥產業政策的文本挖掘構建了36 個二級變量（表2）[7]。構建變量時考慮到影響杭州市生物醫藥產業發展的資金、人才稅收等重要因素，重點從激勵措施、政策重點、政策功能這三個一級變量入手，構建了相應的二級變量。

表2 變量的選擇及識別

1.3 PMC 指數計算

首先，運用文本挖掘方法結合公式（1）（2）評估二級變量，在政策文本中出現的二級變量賦值1，沒有出現的賦值0；再依據公式（3）和二級變量的值計算每個一級變量的值；最后，將10 個一級變量的值按照公式式（4）計算，得到各項政策的PMC 指數[7]。

Xi代表政策一級變量，Xj代表政策二級變量。

1.4 PMC 曲面的構建

PMC 曲面較PMC 指數能夠更加直觀地反映出政策在各維度上的優劣，為構建平衡曲面，剔除無二級變量的X10，保留剩下的九個主要的變量，按照公式（5）形成一個3×3 的PMC 曲面矩陣，再依據矩陣構建PMC 曲面[7]。

2 結果

根據PMC 指數，對生物醫藥產業政策進行量化評價。評價標準為：得分9.000 ～10.000 分，生物醫藥產業政策為Ⅰ級完美政策；得分6.500 ～8.999 分，為Ⅱ級優秀政策；得分4.000 ～6.499 分，為Ⅲ級合格政策；得分0 ～3.999 分，為Ⅳ級不達標政策。計算凹陷指數，來衡量政策與完美政策之間的差距，凹陷指數與PMC 指數呈負相關。10 個項目（P1 ～P10）計算結果見表3。

按PMC 指數項目從高到低排名為：P3，P1，P2，P6，P4，P5，P10，P9，P8，P7，按照評價標準將項目P1，P2，P3，P4，P5，P6，P10 相對應的政策納入Ⅱ級優秀、將P7，P8，P9 納入Ⅲ級合格。

10 項政策中排名第一的是P3，排名最后的是P7，曲面圖縱坐標代表的是政策整體得分情況，橫坐標代表的是政策所處層級（圖1）。

圖1 政策P3（左）和P7（右）的PMC曲面

通過繪構建PMC 曲面能夠顯著地看出得分第一的P3 和得分最后的P7 政策的差距，可能的原因為：P3 作為浙江省政府在“十三五”收官之年發布的文件，結合了之前工作上的不足與欠缺，站在全省的角度上制定該政策，所以各項指標均高于均值。P3 覆蓋的子行業全面，化學制藥、生物制品、中藥、醫療器械均有所涉及，結合浙江省的實際情況引導浙江省生物醫藥產業的發展。在相應的浙江省政府文件和杭州市文件中，建議文件發布單位在相應的政策文件發布中加強專屬性和針對性，對于杭州市生物醫藥產業的發展關鍵因素更應貼合實際。而排名最后的P7，更多的是從微觀層面出發，結合杭州市下城區的實際特點，鼓勵轄區的生物醫藥企業創新。

此外，P3 與P7 的得分差異在于兩者的出發點不點，P3 是從浙江省全省的角度出發，對于宏觀層面把握得當，結合各個地市的發展進行微觀部署，每一個城市在浙江省的生物醫藥產業發展中都扮演了重要角色。P7 是一個區級政策，只局限于杭州市下城區，政策制定角度是從微觀角度出發，對于環保、土地等生物醫藥產業發展的重要因素均未涉及，這也是區級政府后期制定政策需要注意的地方。建議文件發布單位在相應的政策文件發布中定好層級，加強層次性，區域效應不應過強，適當加強各個區域的聯動性。

3 討論

通過對10 項政策的研究發現，政策的制定最重要之處是落實到位，杭州市政府在杭州設立醫藥港小鎮，廣納全球人才，體現了產業的進步。建議杭州市政府圍繞全產業鏈生態圈，健全研發創新體系，完善生態服務體系，打造企業引育體系，構建數字賦能體系，強化要素保障體系。

這10 項政策的結果來看浙江省和杭州市的生物醫藥產業政策采用較多激勵措施，主要包括在財政支持、人才引進以及創新激勵等方面，結合杭州市的生物醫藥產業發展特點，建議有關部門優先發展創新藥物和創新醫療器械，結合杭州市互聯網行業優勢，特色發展生物技術與信息技術融合，健全發展醫藥流通，延展布局醫療康養[8]。